Pubblicato il 23/03/2026

N. 02420/2026REG.PROV.COLL.

N. 08909/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8909 del 2025, proposto dalla AR s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Ermes Coffrini, Massimo Colarizi e Marcello Coffrini, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, via Giovanni Antonelli, n. 49;

contro

il Comune di Reggio Emilia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Eliana Benvegna, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia-Romagna, sezione staccata di Parma, sezione prima, n. 473 del 7 novembre 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Reggio Emilia;

visti tutti gli atti della causa;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026, il consigliere NC GI e uditi, per l’appellante, l’avvocato Lorenzo Coleine per delega dell’avvocato Massimo Colarizi e, per l’amministrazione appellata, l’avvocato Eliana Benvegna;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dal provvedimento del Comune di Reggio Emilia dell’11 giugno 2025, repertoriato con prot. n. 2025/154249 del 12 giugno 2025 e recante il diniego della « Richiesta di Permesso di costruire in sanatoria PG 115068 del 30/04/2025 avente ad oggetto “ (…) nuova viabilità privata con variante a PDC PG 146014/2022 del 21/10/2024 e parziale sanatoria di viabilità di cantiere in ghiaia, via Anna Frank, 64 ” » presentata dalla società AR.

2. Alla luce della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi delle parti e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, i tratti salienti della vicenda fattuale sono, in sintesi, i seguenti:

a) in seguito a controlli tecnici effettuati dal Comune di Reggio Emilia nelle date del 28 aprile 2016, del 23 settembre 2016 e del 20 marzo 2017 presso l’immobile sito nel territorio del predetto comune in località Gavasseto, via Anna Frank, n. 64, e identificato in catasto al foglio 256, mappali numeri 109 e 110, venne rinvenuta una vasca per il contenimento di liquami realizzata in difformità dalla concessione edilizia rilasciata all’Azienda agricola RA NI e OR SI;

b) in data 21 marzo 2017 l’amministrazione comunale inviò agli allora proprietari del bene la comunicazione avvio di procedimento amministrativo;

c) in data 25 maggio 2017 l’Azienda agricola presentò istanza di rilascio di un permesso di costruire in sanatoria;

d) a seguito di richiesta di integrazione documentale del 28 giugno 2017, il Comune di Reggio Emilia, con comunicazione n. 217320/2019 del 2 dicembre 2019, informò la subentrante società AR s.r.l. (nuova proprietaria del bene) che l’istanza di rilascio del permesso di costruire in sanatoria era improcedibile e che conseguentemente il procedimento amministrativo per la repressione dell’abuso edilizio sarebbe proseguito;

e) la AR s.r.l. s’impegnò ad eliminare l’opera abusiva e comunicò all’ente locale la data di ultimazione dei lavori di rimessione in pristino stato;

f) tuttavia, a seguito di un sopralluogo del Comune effettuato il 3 settembre 2020, l’opera risultò ancora esistente;

g) con nota dell’11 gennaio 2021, il Comune di Reggio Emilia contestò a AR s.r.l. la mancata rimessione in pristino dei luoghi e le comunicò la prosecuzione del procedimento;

h) con ordinanza dirigenziale n. 737 del 6 ottobre 2022, il Comune ingiunse la demolizione dell’opera (la vasca per liquami) e il ripristino dello stato legittimo dei luoghi ai sensi dell’art. 13, comma 2, della legge regionale dell’Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23;

i) con il ricorso di primo grado iscritto n. 387 del 2022, la AR s.r.l. impugnò la suddetta ordinanza dinanzi al T.a.r. per l’Emilia-Romagna, sezione staccata di Parma,

l) a seguito di sopralluogo del 3 marzo 2022, il Comune rilevò la presenza di una massicciata stradale realizzata in seguito a precedenti lavori di movimento terra con piano stradale di circa 6 metri di larghezza e realizzato con un consistente strato di materiale ritenuto stabilizzato;

m) tale opera venne reputata come intervento di nuova costruzione svolto in assenza di permesso di costruire e di conseguenza, in data 15 aprile 2022, il Comune inviò alla AR s.r.l. una comunicazione di avvio di procedimento amministrativo, a cui seguirono memorie difensive dell’interessata e un ulteriore sopralluogo, con rilievi fotografici, del 4 agosto 2022;

n) con nota del 13 settembre 2022, il Comune confermò la qualificazione del manufatto come opera destinata ad avere carattere permanente;

o) in data 6 ottobre 2022 il Comune emise l’ordinanza di demolizione di opere edilizie abusive ed ingiunzione di ripristino dello stato dei luoghi ai sensi dell’art. 13, comma 2, della legge regionale dell’Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23, specificando che ai sensi del successivo comma 4- bis si sarebbe irrogata una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra euro 2.000 ed euro 20.000, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti;

p) decorso il termine di 90 giorni concesso per il ripristino, in data 13 febbraio 2023 l’amministrazione comunale eseguì un altro sopralluogo, da cui risultò che la strada non era stata demolita;

q) in data 28 febbraio 2023 il Comune, in relazione alla nuova strada, irrogò alla AR s.r.l. la sanzione pecuniaria ai sensi del su citato art. 13, comma 4- bis , nella misura di euro 20.000;

r) con motivi aggiunti al ricorso n. 387 del 2022, la AR s.r.l. impugnò la suddetta sanzione;

s) con sentenza n. 297 del 31 ottobre 2024, T.a.r. per l’Emilia-Romagna, sezione staccata di Parma, sezione prima, respinse il ricorso e i motivi aggiunti; su tale pronuncia pende dinanzi a questo Consiglio l’appello n. 8772 del 2024;

t) nel frattempo, in data 13 giugno 2022, la AR s.r.l. aveva presentato al Comune un’istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 17 della legge regionale dell’Emilia-Romagna n. 23/2004, relativa alla realizzazione di « Nuova costruzione di accesso su strada SP 66 e opere di urbanizzazione » sull’immobile sito in via Anna Frank n. 64 e censito al catasto al foglio 256, mappali 211, 214 e 255;

u) con provvedimento prot. n. 146014 del 21 ottobre 2024, il Comune di Reggio Emilia rilasciò il permesso di costruire in sanatoria;

v) con successiva istanza del 30 aprile 2025, la AR s.r.l. presentò istanza di « Permesso di costruire per nuova viabilità privata con variante a PdC PG 146014/2022 del 21/10/2024 e parziale sanatoria di viabilità di cantiere in ghiaia, via Anna Frank, 64 » per l’ulteriore parziale sanatoria di una viabilità di cantiere in ghiaia, realizzata fuori ambito rispetto alla precedente parziale sanatoria e insistente sul foglio 256, mappali 109 e 137;

x) con comunicazione del 21 maggio 2025, il Comune comunicò all’interessata il preavviso di rigetto, in quanto « le opere di viabilità realizzate in assenza di titolo sui mappali 109 e 137 del foglio 256 del NCT di Reggio Emilia, non risultano conformi alla disciplina urbanistica vigente al momento della loro realizzazione, risultando in contrasto alle previsioni del precedente RUE - Territorio Rurale, art. 65 – “Ambito agricolo ad alta vocazione produttiva – AVP” e pertanto ad oggi non sanabili ai sensi degli artt. 36 comma 1 del DPR 380/2001 e 17 comma l della L.R. 23/2004 e ssmi, punti a) e b); l’istanza di permesso di costruire in sanatoria PG 115068 del 30/04/2025 relativa alle opere di viabilità realizzate in assenza di titolo sui mappali 109 e 137 del foglio 256 del NCT di Reggio Emilia, è stata presentata in data 30/04/2025 e pertanto oltre i termini prescritti dagli art. 31 comma 3 del DPR 380/2001 e ssmi e dell’art.13 comma 3 della L.R. 23/2004 e ssmi ed ancora oltre l’irrogazione della sanzione pecuniaria ai sensi dell'art. 13 comma 4bis della L.R. 23/2004 e ssmi (trasmessa a mezzo PEC in data 28/02/2023 - PG 57697/2023), punto c) »;

y) in data 5 giugno 2025 l’interessata presentò controdeduzioni, rappresentando che « la viabilità privata in contestazione, così come realizzata ed attualmente in essere, non sia altro che una strada di cantiere, resasi necessaria per dare concreta esecuzione al provvedimento repressivo di abusi edilizi assunto dal Comune nei confronti dei precedenti proprietari del compendio immobiliare acquistato da AR; proprietari a cui AR, a detto riguardo, si è sostituita nel dare concreta attuazione al provvedimento comunale ridetto. Di conseguenza, anche ai sensi dell’art. 2, comma 7 allegato A, capo F del regolamento edilizio, quanto realizzato da AR è ascrivibile alla edilizia libera, come tale non necessitante di alcun preventivo titolo edilizio. In ogni caso, a prescindere da altre considerazioni, sta di fatto che l’art. 17 della L.R. 23/2004 in vigore dal 4 giugno 2021, al secondo comma, è testuale nel prevedere che: “ fatti salvi gli effetti penali dell’illecito, il permesso e la SCIA in sanatoria possono essere ottenuti ai soli fini amministrativi, qualora l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della presentazione della domanda ”. È quanto succede nella fattispecie, per cui, anche al di là di altre considerazioni ben possibili, il principio della doppia conformità, dell’opera, cui è stato fatto riferimento nella comunicazione in oggetto, comunque, non può operare come ostacolo al rilascio del richiesto titolo edilizio. E ciò, anche trascurando altre considerazioni, dal momento che la disciplina attuale discendente dal PUG vigente consente la realizzazione dell’opera in discussione »;

z) con il provvedimento indicato al paragrafo 1 il Comune respinse la richiesta di rilascio del permesso di costruire in sanatoria, « Confermando tutte le criticità già contestate in sede di comunicazione di preavviso di diniego, P.G. n. 130435/2025 del 21/05/2025, e non rinvenendo nelle successive osservazioni alcun elemento tale da riconsiderare quanto in esso contenuto » e precisando sul punto che « in riferimento al comma 2 dell’art.17 della L.R.n.23/2004 e ssmi questo non può trovare applicazione a seguito dell’introduzione della disciplina di dettaglio dal legislatore statale che trova diretta applicazione nell’ordinamento regionale, prevalendo sulle disposizioni regionali difformi da essa. Nello specifico le modifiche introdotte dalla Legge 105/2024 che ha modificato il DPR 380/2001 e variato l’art. 36 dello stesso testo unico – “ Accertamento di conformità nell’ipotesi di assenza di titolo o totale difformità ” (…) non è condivisibile caratterizzare la viabilità in contestazione come una viabilità di cantiere, essendo la stessa già qualificata dalla scrivente Amministrazione come opera destinata ad avere carattere permanente. Caratteristica condivisa e avvalorata nella sentenza n.297/2024 datata 31/10/2024, TAR, Regione Emilia Romagna, sezione staccata di Parma (Sezione Prima), espressosi sul ricorso della ditta in indirizzo per l’annullamento dell’ordinanza dirigenziale R.U.O. 737 del 06/10/2022 e che citato si riporta a seguire: “ Nella fattispecie, quindi, non essendo stata rimossa l’opera viaria immediatamente al cessare della temporanea necessità, la stessa ha senz’altro perso il carattere della temporaneità transitando in quello della permanenza ...” (…) l’opera in oggetto non può essersi resa necessaria per dare concreta esecuzione al provvedimento repressivo assunto dal Comune nei confronti dei precedenti proprietari del compendio, non è infatti mai stata emessa ed inviata ordinanza di demolizioni ai precedenti proprietari, solo un avvio del procedimento ed un diniego alla richiesta di permesso di costruire in sanatoria P.G n. 51804/2017 del 25/05/2017. Tale richiesta di permesso di costruire in sanatoria inoltre riguardava la presenza di un “lagone” realizzato senza titolo abilitativo e non la viabilità oggetto della richiesta di permesso di costruire in sanatoria in oggetto (…) anche in conseguenza di quanto sopra esposto, quanto realizzato dalla ES SRL contrariamente a quanto riportato nella note P.G n.146344 del 26/05/2025, non può ascriversi ad alcun intervento di edilizia libera dell’art. 2 comma 7 Capo F del vigente Regolamento Edilizio ».

3. Tale provvedimento è stato impugnate dalla AR s.r.l. con il ricorso n. 378 del 2025 proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia-Romagna, sezione staccata di Parma, e affidato a cinque motivi, compendiati in: « VIOLAZIONE E/O ERRONEA APPLICAZIONE DELL’ART. 40 (“disapplicazione di norme statali”) della L.R. 23/2004 VIOLAZIONE E/O ERRONEA APPLICAZIONE DELL’ART. 60 (“disapplicazione di norme statali”) DELLA L.R. 15/2013 TRAVISAMENTO – FALSO SUPPOSTO DI DIRITTO »; « ANCORA VIOLAZIONE E/O ERRONEA INTERPRETA ZIONE DELLA NORMATIVA REGIONALE CON PARTICO LARE RIFERIMENTO ALL’ART. 17 DELLA L.R. 23/2004 CONTRADDITORIETA’ – ILLOGICITA’ »; « VIOLAZIONE E/O ERRONEA APPLICAZIONE DELLE NORME IN MATERIA DI REPRESSIONE DI ABUSI EDILIZI ILLOGICITA’ – TRAVISAMENTO – FALSO SUPPOSTO DI FATTO E DI DIRITTO »; « VIOLAZIONE E/O ERRONEA APPLICAZIONE DELL’ART. 17 DELLA L.R. 23/2004 TRAVISAMENTO – ILLOGICITA’ – FALSO SUPPOSTO – DI FETTO DI IDONEA MOTIVAZIONE – CONTRADDITORIETA’ » e « VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA’ COME PREVISTO, TRA L’ALTRO, DALLA CARTA DEI DI RITTI FONDAMENTALI DELLA UE (ART. 49 DELLA CARTA) ».

4. Il Comune di Reggio Emilia si è costituito nel giudizio di primo grado, resistendo al ricorso.

5. Con l’impugnata sentenza n. 473 del 7 novembre 2025, il T.a.r. per l’Emilia-Romagna, sezione staccata di Parma, sezione prima, ha respinto il ricorso e ha condannato la ricorrente al pagamento delle spese processuali, liquidate in euro 3.000, oltre agli accessori di legge.

6. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 18 novembre 2025 e in data 21 novembre 2025 – la società interessata ha proposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando quattro motivi e formulando altresì istanza cautelare.

7. Il Comune di Reggio Emilia si è costituito in giudizio, chiedendo il rigetto del gravame.

8. Alla camera di consiglio del 16 dicembre 2025 l’appellante ha rinunciato a coltivare, allo stato, la domanda cautelare.

9. In vista dell’udienza di discussione ambedue le parti hanno depositato memoria e memoria di replica, con cui hanno ulteriormente illustrato le proprie tesi e insistito sulle rispettive posizioni.

10. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 3 febbraio 2026.

11. L’appello è infondato e deve essere respinto alla stregua delle seguenti considerazioni.

12. Tramite il primo motivo d’impugnazione – esteso da pagina 18 a pagina 23 del gravame – l’appellante ha lamentato: « VIOLAZIONE E/O ERRONEA APPLICAZIONE DI NORME DI DIRITTO CON SPECIFICO RIFERIMENTO ALL’ART. 40 DELLA L.R. 23/2004 NONCHE’ ALL’ART. 17 DELLA MEDESIMA L.R. CON RIFERIMETNO AL SUO 2° COMMA FALSO SUPPOSTO DI DIRITTO – TRAVISAMENTO – ILLOGICITA’ MOTIVA ».

13. Siffatta doglianza è infondata.

13.1. Va premesso che, come correttamente puntualizzato dal T.a.r., il diniego di sanatoria del Comune di Reggio Emilia è un provvedimento plurimotivato e basato, sostanzialmente, su due autonome rationes decidendi , ognuna di per sé idonea a comportare il rigetto dell’istanza dell’interessata.

In particolare, l’amministrazione comunale ha riscontrato tanto la mancanza della doppia conformità edilizia, quanto l’intervenuta decorrenza dei termini di cui agli articoli art. 31, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001 n. 380 e 13, comma 3, della legge regionale dell’Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23.

Pertanto, il T.a.r., acclarato il mancato rispetto dei suddetti termini, ha congruamente considerata assorbita la questione della conformità dell’intervento edilizio.

13.2. Tanto precisato, si rileva che l’appellante ha sostenuto che l’art. 40 della legge regionale dell’Emilia-Romagna n. 23/2004 avrebbe disapplicato, nel territorio regionale, la parte I, titolo IV, del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, comprendente anche gli articoli 31 e 36 posti dal T.a.r. a fondamento della propria sentenza. In particolare, ad avviso dell’appellante, la Regione Emilia-Romagna, tramite il citato art. 40, avrebbe deciso di regolare autonomamente l’attività edilizia, con conseguente totale disapplicazione dell’art. 36 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001 n. 380 ed esclusiva applicazione del solo art. 17 della predetta legge regionale, il che sarebbe vieppiù avvalorato dal decreto-legge 29 maggio 2024 n. 69, convertito con modificazioni in legge 24 luglio 2024, n. 105 (cosiddetto decreto “Salva casa”), introducente un regime maggiormente esteso dell’accertamento di conformità.

In memoria e in memoria di replica l’appellante ha ribadito che si tratta di una scelta univoca del legislatore regionale e non « insolita », essendo stata confermata dall’art. 60 della legge regionale dell’Emilia-Romagna 30 luglio 2013, n. 15 e ciononostante non considerata dal T.a.r. e, prima ancora, dal Comune.

Tale tesi non è condivisibile.

L’art. 36 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 è applicabile nella Regione Emilia-Romagna, essendo espressione di principi fondamentali della legislazione statale in materia urbanistica ed edilizia, giacché il previsto meccanismo dell’accertamento della doppia conformità finalizzato al rilascio di un permesso di costruire in sanatoria, stante la sua rilevanza in termini di frequenza applicativa, incidenza dei suo esiti, in grado di incidere significativamente e irreversibilmente sull’assetto del territorio, rientra senza dubbio tra i principi fondamentali in materia di governo del territorio, nel cui ambito, ai sensi dell’art. 117, comma 2, della Costituzione, le Regioni possono esercitare solo una potestà legislativa concorrente (ai sensi dell’art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, « Le regioni esercitano la potestà legislativa concorrente in materia edilizia nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale desumibili dalle disposizioni contenute nel testo unico »), cosicché non possono abrogare disposizione statali in mancanza di un’espressa clausola di cedevolezza.

Un’interpretazione costituzionalmente orientata delle su citate disposizioni regionali conduce senza dubbio alla persistente vigenza dell’art. 36 decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 nel territorio regionale e alla loro applicazione in senso conforme a tale disposizione statale.

Inoltre, non può essere sottaciuto che l’ermeneutica sostenuta dall’appellante condurrebbe alla sanabilità degli abusi sostanziali, a cui è dedicato non già l’ordinario istituto dell’accertamento di conformità, bensì l’eccezionale istituto del condono edilizio, che non può essere tramutato in uno strumento permanente.

Va evidenziato, altresì, che il su menzionato decreto-legge n. 69/2024 non ha mitigato il principio della doppia conformità, laddove, introducendo l’art. 36- bis del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, ha sì previsto una disciplina maggiormente flessibile rispetto al passato per le parziali difformità, ma ha confermato la necessità della conformità urbanistica al momento della presentazione della domanda per gli interventi in totale difformità o assenza di titolo (e in quest’ultima ipotesi rientra il caso de quo ).

13.3. Delineato il su descritto quadro ordinamentale, si osserva che: a) il termine per ottemperare all’ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi n. 737 del 6 ottobre 2022 è scaduto decorsi 90 giorni, come previsto sia dall’art. 31, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, sia dal combinato disposto degli articoli 13, comma 3, e 17, comma 1, della legge regionale dell’Emilia-Romagna n. 23/2004, trattandosi di termine perentorio e non, a differenza di quanto sostenuto in primo grado dall’interessata, di termine meramente sollecitatorio; b) in data 30 aprile 2025 l’interessata ha chiesto il permesso di costruire in sanatoria relativamente a ulteriore abuso; c) tale istanza, quindi, è ben successiva al termine massimo di 90 giorni per effettuare la remissione in pristino stato rispetto al primo abuso e conseguentemente è intervenuta quando il bene era già stato acquisito ipso iure al patrimonio comunale, non occorrendo attendere l’irrogazione di sanzioni amministrative (cfr. Cons. Stato, ad. pl., 11 ottobre 2023, n. 16).

Ne discende che al tempo dell’istanza di sanatoria la società non era legittimata a proporla, avendo perso il diritto dominicale sul bene e, pertanto, anche il proprio carattere legittimante nella sua proiezione procedimentale.

Ciò posto, è radicalmente inapplicabile al caso di specie l’invocata sanatoria ai sensi dell’art. 17, comma 2, della legge regionale dell’Emilia-Romagna 21 ottobre 2004, n. 23 (che, a dire dell’appellante, necessiterebbe della sola conformità dell’opera alla disciplina edilizia e urbanistica vigente al momento dell’istanza di sanatoria, finendo per caratterizzarsi, quindi, per un meccanismo sovrapponibile alla cosiddetta sanatoria giurisprudenziale).

13.4. Ad ogni modo, anche qualora in ipotesi vi fosse stata legittimazione in capo all’istante (il che in concreto va escluso), la domanda non sarebbe accoglibile nel merito.

In proposito va richiamato il costante orientamento di questo Consiglio, da cui il Collegio non intende discostarsi, secondo cui:

a) « Il procedimento per la verifica di conformità ex art. 36 d.P.R. n. 380/2001 sfocia in un provvedimento di carattere assolutamente vincolato, il quale non necessita di altra motivazione oltre a quella relativa alla corrispondenza (o meno) dell’opera abusiva alle prescrizioni urbanistico - edilizie (e a quelle recate da normative speciali in ambito sanitario e/o paesaggistico) sia all’epoca di realizzazione dell’abuso sia a quella di presentazione dell’istanza ex art. 36 d.P.R. n. 380/2001. Ciò determina che in sede di accertamento di conformità è interamente a carico della parte l’onere di dimostrare la c.d. doppia conformità necessaria per l’ottenimento della sanatoria edilizia ordinaria ai sensi dell’art. 36 d.P.R. n. 380/2001 (già, art. 13 l. n. 47/1985), attesa la finalità dell’istituto in parola, secondo il quale presupposto indefettibile per il rilascio del permesso in sanatoria è la c.d. doppia conformità, vale a dire la non contrarietà del manufatto abusivo alla disciplina urbanistica vigente sia al momento della sua realizzazione sia al momento della presentazione dell’istanza di sanatoria » (Con. Stato, sez. VI, 2 maggio 2022, n. 3437; negli stessi termini Cons. Stato, sez. VI, 14 marzo 2023, n. 2660);

b) « l’articolo 36 del D.P.R. n. 380/2001, nel disciplinare l’accertamento di conformità, ossia quello strumento attraverso cui si consente la sanatoria di opere realizzate in assenza di titolo edilizio, ma conformi alla normativa applicabile, richiede che gli interventi abusivi siano conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al tempo della realizzazione dell’opera, sia al momento della presentazione della istanza di sanatoria, non potendosi affatto accogliere l’istituto della c.d. sanatoria giurisprudenziale, la cui attuale praticabilità è stata da tempo esclusa dalla giurisprudenza medesima. Tale approdo, che richiede la verifica della ‘doppia conformità’, deve considerarsi principio fondamentale nella materia del governo del territorio, in quanto adempimento finalizzato a garantire l’assoluto rispetto della disciplina urbanistica ed edilizia durante tutto l’arco temporale compreso tra la realizzazione dell’opera e la presentazione dell’istanza volta ad ottenere l’accertamento di conformità (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 4 gennaio 2021, n. 43; id ., 9 settembre 2019, n. 6107; id ., 11 settembre 2018, n. 5319 )» (Cons. Stato, sez. VI, 19 agosto 2021, n. 5948);

c) « l’onere di esaminare le osservazioni presentate dal privato in sede di preavviso di diniego non impone anche l’analitica confutazione delle medesime, essendo, invece, sufficiente che le ragioni del mancato accoglimento emergano dalla motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno dell’atto, alla luce delle risultanze acquisite (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. VI, 18/11/2022, n. 10189). In ogni caso, in assenza della c.d. doppia conformità, il diniego di sanatoria è un atto vincolato, circostanza che osta l’annullabilità del medesimo ai sensi dell’art. 21 octies l. 241/1990 » (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 10 dicembre 2024, n. 9954).

Tanto premesso, esclusa in generale la possibilità di sanatoria giurisprudenziale, va di conseguenza esclusa anche l’interpretazione dell’art. 17, comma 2, della legge regionale dell’Emilia-Romagna n. 23/2004 sostenuta dall’interessata, conducente a un esito simile al suddetto tipo di sanatoria.

Sul punto va sottolineato che l’art. 17, comma 2, (nella versione vigente ratione temporis ) non va letto atomisticamente rispetto al comma 1 della medesima disposizione, la quale richiama espressamente i termini e le condizioni previsti dalla normativa statale.

In particolare, l’art. 17, comma 1, della legge regionale n. 23/2004 richiede, ai fini della sanatoria, la conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione della domanda (« se l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente, sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda ») e, tuttavia, tale doppia conformità non è stata dimostrata dall’appellante, mentre la sanatoria di cui al comma 2, sebbene caratterizzata da una formulazione poco perspicua nel contesto, non può in ogni caso eliminare il requisito della conformità urbanistica anche al momento della realizzazione dell’abuso, non potendo derogare all’art. 36 del decreto del Presidente della Repubblica, per quanto sopra illustrato al paragrafo 13.2.

13.5. Ribadita la necessità della doppia conformità, si rileva che nella vicenda in esame l’interessata non ne ha in alcun modo provato la sussistenza, non evadendo, pertanto, all’onere che le incombeva.

Conseguentemente, in assenza dei relativi indefettibili e stringenti requisiti, il diniego di sanatoria è del tutto conforme al diritto positivo e, quindi, legittimo.

14. Mediante la seconda doglianza – estesa da pagina 23 a pagina 25 del gravame – l’interessata ha dedotto: « VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA’ COME PREVISTO, TRA L’ALTRO, DALLA CARTA DEI DI RITTI FONDAMENTALI DELLA UE (ART. 49 DELLA CARTA), NONCHE’ DELL’ART. 8 DELLA CEDU DIFETTO DI MOTIVAZIONE – TRAVISAMENTO ».

15. Tale motivo è infondato.

Il principio di proporzionalità, anche nella sua proiezione eurounitaria e internazionale, non è astrattamente inidoneo – nell’ipotesi di sua violazione – a inficiare l’attività amministrativa vincolata repressiva di abusi edilizi realizzati in assenza di titolo e non sanabili.

L’amministrazione, invero, non ha margini di scelta nell’applicazione della sanzione, né sul versante dell’ an né su quello del quomodo .

Peraltro l’art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, richiamato dall’interessata, riguarda il rispetto della vita personale e familiare e il principio di proporzionalità (tra l’altro non espressamente ivi menzionato, sebbene deducibile) nell’ingerenza dei poteri pubblici in tale ambito, totalmente distinto da quello per cui è causa. Parimenti incongrui sono i richiami dell’appellante all’art. 49 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, siccome attinente alla proporzionalità delle sanzioni penali rispetto ai reati, e all’art. 52 del medesimo testo fondamentale, ove è sì menzionato il principio di proporzionalità, ma nel contesto di una disposizione di chiusura del sistema, diretta al rafforzamento della tutela dei diritti già garantiti dalla Carta.

Ad ogni modo, nel caso di specie il principio di proporzionalità non è stato violato, poiché il quadro ordinamentale (di cui l’amministrazione ha fatto buon governo e corretta – e necessitata – applicazione) appronta una risposta proporzionale e adeguata ad abusi edilizi, dando prevalenza – peraltro in modo ragionevole e comunque non irragionevole – all’interesse pubblicistico alla corretta, razionale e sana gestione del territorio rispetto all’interesse egoistico del privato, peraltro adeso a una situazione di illegalità volontariamente perpetrata.

16. Con il terzo motivo – esteso da pagina 25 a pagina 26 del gravame – l’appellante ha lamentato: « VIOLAZIONE E/O ERRONEA APPLICAZIONE DELLE NORME IN MATERIA DI REPRESSIONE DI ABUSI EDILIZI – ILLOGICITA’ – TRAVISAMENTO – FALSO SUPPOSTO DI FATTO E DI DIRITTO ».

17. Detta censura è infondata.

A differenza di quanto sostenuto dall’appellante, le opere sono senz’altro abusive.

In particolare, l’ampiezza del piano viario di circa nove metri non è giustificata dalle necessità operative del cantiere (essendo, ai sensi dell’art. 60 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, recante il nuovo codice della strada, la larghezza massima degli autocarri pari a 2,55 metri), vi è stata la predisposizione strutturale per l’installazione di impianti elettrici e di illuminazione e l’opera è stata realizzata con significativo utilizzo di materiale stabilizzato di fondazione.

Si tratta, con ogni evidenza, di caratteri non funzionali alle sole operazioni di cantiere e comunque incompatibili con la temporaneità dell’opera, sicché l’intervento edilizio rappresenta un’opera permanente che non può in alcun modo essere sussunta nell’ambito dell’edilizia libera, necessitando di titolo edilizio e di cui, tuttavia, è priva.

18. Attraverso il quarto motivo – esteso da pagina 26 a pagina 27 del gravame – l’appellante ha dedotto: « ANCORA VIOLAZIONE E/O ERRONEA INTERPRETA ZIONE DELLA NORMATIVA REGIONALE CON PARTICO LARE RIFERIMENTO ALL’ART. 17 DELLA L.R. 23/2004 CONTRADDITORIETA’ – ILLOGICITA’ V – VIOLAZIONE E/O ERRONEA APPLICAZIONE DELL’ART. 17 DELLA L.R. 23/2004 TRAVISAMENTO – ILLOGICITA’ – FALSO SUPPOSTO – DI FETTO DI IDONEA MOTIVAZIONE – CONTRADDITORIETA’ », richiamando « i motivi II e IV del ricorso di primo grado, che il TAR non ha affrontato ».

19. Il motivo è infondato.

Il T.a.r. non ha espressamente dichiarato l’infondatezza del secondo e del quarto motivo del ricorso di primo grado evidentemente in quanto assorbiti dal rigetto di altre doglianze (il T.a.r., infatti, come già sopra rammentato, ha premesso che il provvedimento contestato è plurimotivato e che non occorreva vagliarne le singole rationes decidendi a fronte della legittimità anche di una sola).

Ad ogni modo, tali riproposti motivi (strettamente connessi a livello logico e fattuale), attengono all’applicazione dell’articoli 17, commi 1 e 2, nonché 40 della legge regionale n. 23/2004, e degli articoli 31, comma 3, e 36 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001.

Per quanto già diffusamente illustrato ai paragrafi 13.2. 13.3 e 13.4, l’effettiva portata di siffatte disposizioni – diversamente da quanto sostenuta dall’interessata – esclude, da un lato, che il permesso di costruire in sanatoria possa essere chiesto fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative e, dall’altro, la possibilità di una sanatoria a fronte della sola conformità dell’opera alla normativa urbanistica ed edilizia al momento della presentazione dell’istanza.

20. In conclusione l’appello deve essere respinto.

21. In applicazione del principio della soccombenza, al rigetto dell’appello segue la condanna dell’appellante al pagamento, in favore dell’amministrazione appellata, delle spese e degli onorari del presente grado di giudizio, che si liquidano in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal decreto del Ministro della giustizia 10 marzo 2014, n. 55 e dall’art. 26, comma 1, del codice del processo amministrativo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello n. 8909 del 2025, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la AR s.r.l. al pagamento, in favore del Comune di Reggio Emilia, delle spese e degli onorari del presente grado di giudizio, liquidati in euro 3.000 (tremila), oltre al 15% per spese generali e agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026, con l’intervento dei magistrati:

ER EN, Presidente

NC GI, Consigliere, Estensore

Antonella Manzione, Consigliere

NC Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NC GI	ER EN

IL SEGRETARIO