Pubblicato il 28/11/2025

N. 09376/2025REG.PROV.COLL.

N. 05420/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5420 del 2025, proposto da Porto Storico di Civitavecchia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Enrico Pierantozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centro-Settentrionale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Stefania Accardi e Gabriella Giacomantonio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Civitavecchia, Regione Lazio, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti Capitaneria di Porto di Civitavecchia, Agenzia del Demanio, Agenzia delle Dogane Ufficio delle Dogane di Civitavecchia, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti Direzione Generale per i Porti, la Logistica e l’Intermodalità, in persona del rispettivo legale rappresentante, non costituiti in giudizio;
MA AR YA S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Giustiniani, con domicilio eletto presso il suo studio in MA, via Bocca di Leone 78;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 6362/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centro-Settentrionale e di MA AR YA S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 il Cons. Marco IN e uditi per le parti gli avvocati Enrico Pierantozzi e Marco Giustiniani;

Viste le conclusioni di parte appellata come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Con la sentenza appellata è stato respinto il ricorso proposto per l’annullamento del provvedimento, di cui alla lettera prot. n. 0016710 del 29 novembre 2024, con il quale l’Autorità di sistema portuale del Mar Tirreno centro-settentrionale ha negato l’accesso ex l. 241/1990 ai documenti amministrativi richiesto da Porto Storico di Civitavecchia s.r.l. con istanza dell’8 novembre 2024, integrata con lettera del 15 novembre 2024.

La motivazione della sentenza appellata fa riferimento alle seguenti circostanze.

Premette la ricorrente il resoconto della vicenda che ha preceduto l’odierno procedimento, dal quale origina la richiesta di accesso ai documenti, conclusasi con la sentenza del Consiglio di Stato n. 7746/2023 dell’11 agosto 2023, con la quale veniva accolto l’appello della ricorrente e annullati gli atti che avevano portato alla individuazione della odierna controinteressata MA AR YA S.r.l. come la più idonea ad ottenere la concessione dei beni demaniali e degli specchi acquei costituenti il bacino storico del porto di Civitavecchia e delle relative pertinenze per le quali aveva fatto domanda di concessione demaniale nell’ottobre 2015 la Porto Storico di Civitavecchia.

In esecuzione del giudicato, il 18 agosto 2023 l’Autorità di Sistema Portuale invitava la ricorrente a presentare aggiornata istanza di concessione secondo le previsioni di cui al d.p.r. 509/1997, del regolamento attuativo di cui al d.m. 14 aprile 1998 e del regolamento in materia di concessioni demaniali adottato dall’Autorità medesima.

La ricorrente presentava domanda che, dopo alcuni solleciti da parte della stessa, veniva pubblicata in data 31 maggio 2024 per un periodo che si fissava in 90 giorni (fino al 1° settembre 2024).

Scaduto il termine su richiesta della Porto Storico di conoscere gli sviluppi del procedimento, la ricorrente veniva resa edotta del fatto che in data 30 agosto 2024 la MA AR YA S.r.l. aveva presentato una domanda concorrente per la concessione del compendio richiesto dalla ricorrente.

La domanda della controinteressata veniva quindi pubblicata il 28 ottobre 2024 e si dava termine fino al 27 novembre 2024 per la libera consultazione, senza possibilità di riproduzione, né di estrazione di copia del progetto preliminare e dei relativi allegati.

Vedendo profilarsi una situazione analoga a quella già verificatasi con la prima istanza del 2015 e volendo presentare osservazioni, la ricorrente con istanza datata 11/11/2024 chiedeva di avere accesso alla domanda per estrarne copia per esame ai sensi della legge 241/90 e chiedeva altresì una proroga del termine per presentare opposizione e osservazioni.

L’esame informale dei documenti avveniva il 12 novembre 2024 e, secondo la prospettazione della ricorrente, con non poche difficoltà, attesa la notevole dimensione dei documenti, anche con riferimento alla presenza di elaborati progettuali grafici e planimetrici che potevano essere visionati solo attraverso lo schermo del computer, in quanto consultabili mediante collegamento con un link ad un cloud accessibile solo mediante password, ed alla presenza di personale che ne impediva la riproduzione in qualsiasi forma.

In quell’occasione non veniva resa disponibile la relazione generale di progetto e il piano economico e finanziario, ossia due dei documenti che ai sensi del d.m. 14 aprile 1998 costituiscono parte integrante della domanda di concessione.

I funzionari presenti affermavano che la relazione risultava “ non presente, nella documentazione depositata, in possesso dell’Ufficio ”, mentre l’ostensione del secondo sarebbe stata preclusa “ ai sensi dell’art. 10 del Regolamento per l’esercizio del diritto di accesso adottato da questa Autorità ”.

Con nota del 15 novembre 2024 la ricorrente integrava l’istanza di accesso chiedendo la certificazione, mediante ricevuta di protocollazione o altro atto avente la stessa natura, della data di trasmissione della domanda di MA AR YA s.r.l. e della documentazione a corredo.

Solo il 29 novembre 2024, a due giorni dalla scadenza del termine per presentare osservazioni alla domanda della concorrente, l’Autorità riscontrava la richiesta di accesso rigettandola in ogni sua parte.

2. Il Tar ha ritenuto che il ricorso – con cui la società Porto storico di Civitavecchia si duole, rispetto all’istanza di accesso relativa alla domanda in concorrenza presentata dalla società MA AR YA, della mancata concessione della facoltà di estrarre copie della documentazione ottenuta in visione e della mancata ostensione, anche nelle forme della presa visione, del piano economico finanziario – è infondato e ciò consente di tralasciare lo scrutinio delle eccezioni in rito proposte dall’Autorità di Sistema (il Tar ha rilevato che, per quanto concerne la mancata ostensione anche nella forma della presa visione della relazione generale di progetto, che il Collegio non può che prendere atto dell’acquiescenza della ricorrente alla ribadita mancanza di detto documento tra gli atti in proprio possesso da parte della resistente Autorità di Sistema; cfr. pag. 19 ric.).

Con istanza dell’8 novembre 2024, integrata dalla richiesta del 15 novembre 2024, la ricorrente chiedeva di potere estrarre copia della domanda in concorrenza presentata dalla controinteressata AR YA e dei documenti ad essa allegati, per presentare osservazioni come previsto dall’art. 4 dpr. 509/1997, nonché la proroga del termine di pubblicazione della domanda di MA AR YA e la conseguente proroga del termine per presentare osservazioni e opposizioni.

La norma citata statuisce che:

“1. Il capo del compartimento, entro venti giorni dalla ricezione della domanda, ne ordina la pubblicazione mediante affissione nell'albo del comune ove è situato il bene richiesto e la inserzione per estratto nel foglio degli annunzi legali della provincia.

2. L'ordine di pubblicazione della domanda indica i giorni dell'inizio e della fine della pubblicazione e l'invito a tutti coloro che vi hanno interesse a presentare, entro un termine che non può essere inferiore a trenta né superiore a novanta giorni, le osservazioni che credano opportune e che le amministrazioni partecipanti al procedimento hanno l'obbligo di valutare, dandone conto nella motivazione del provvedimento finale, ove siano pertinenti all'oggetto del procedimento.

3. Eventuali domande concorrenti con quella pubblicata vanno presentate, a pena d'inammissibilità, entro il termine previsto per la presentazione delle opposizioni e sono pubblicate ai soli fini della eventuale presentazione delle osservazioni di cui al comma 2.”

Il Tar ha osservato che si tratta di una previsione, quella d’interesse in questo giudizio (comma 3), relativa alla pubblicità che l’Autorità che riceve la domanda in concorrenza deve dare per consentire la partecipazione di coloro che vi hanno interesse, in una fase prodromica del procedimento concorrenziale, atteso che ad essa seguirà la valutazione delle domande da parte di una conferenza di servizi promossa dal Sindaco e che nel caso in esame l’istanza di accesso si colloca nella fase preliminare della pubblicazione delle domande che dovranno essere solo successivamente acquisite per essere valutate dalle autorità a ciò preposte.

La conoscenza dei documenti presentati dai concorrenti è per questo limitata alla sola visione con esclusione della estrazione di copie, come ribadito nell’avviso, peraltro non impugnato, di pubblicazione della domanda di cui si tratta.

Il Tar ha così ritenuto che la concessione dell’accesso nelle forme della mera visione di tutta la documentazione, sulla quale si dovrà basare la valutazione ai fini del rilascio del titolo concessorio, permette, nell’ottica dell’amministrazione, di soddisfare, a un tempo, le esigenze conoscitive degli interessati e quelle di riservatezza dei controinteressati, venendosi in tal modo a raggiungere un assetto tutto sommato adeguato a questa fase iniziale della procedura concorrenziale.

A questo riguardo il Tar ha anche richiamato la definizione di documento offerta dall’art. 22, comma 1, della legge 241/90 la quale associa il documento all’attività di pubblico interesse che, nel caso di specie, è ancora alle fasi preliminari nella quale la documentazione, interamente proveniente dal privato, non è stata ancora “processata” dalla pubblica amministrazione e non è stata nemmeno acquisita dall’organo competente a valutarla per esercitare, sulla base di essa, il proprio potere.

Il Tar ha ritenuto dubbia la sussistenza di un interesse concreto ed attuale, posto che l’interesse manifestato è quello di presentare osservazioni in un momento in cui il termine per presentarle è già decorso e la richiesta di proroga di detto termine, sebbene contenuta nella medesima domanda di accesso, non può essere oggetto di cognizione in questa sede.

Alla luce di quanto sopra il Tar ha ritenuto non censurabile il rifiuto dell’Autorità la quale, nel negare l’estrazione di copia di tutta la documentazione allegata alla domanda della controinteressata, ha osservato che “La pubblicità delle istanze pervenute, volta a consentire la partecipazione al procedimento dei soggetti interessati, non può estendersi, in questa fase del procedimento, fino a consentire l’estrazione di copia della documentazione tecnica. Quest’ultima è il prodotto della capacità ideativa o acquisitiva della società concorrente, che l’Amministrazione, ai fini della corretta esplicazione della concorrenza e del procedimento nel suo complesso, deve tutelare per scongiurare, tra l’altro, eventuali usi emulativi”.

A ciò si aggiunga la circostanza che di tale posizione espressa dall’Autorità ha beneficiato la stessa ricorrente a nulla rilevando che la domanda di quest’ultima è stata pubblicata per un periodo più lungo, nel rispetto dei termini previsti dal d.p.r. 509/1997, trattandosi di prima domanda e dovendosi consentire ad eventuali interessati la presentazione di domande in concorrenza e non solo di osservazioni.

In sostanza la pubblicità prevista per la domanda di concessione in concorrenza, di cui al procedimento di cui si tratta, proprio in quanto introduce un obbligo di trasparenza in una fase preliminare rispetto alla valutazione concorrenziale ne regolamenta le modalità in funzione della finalità che si propone, la presentazione di osservazioni, salvaguardando al tempo stesso la riservatezza delle proposte dei concorrenti.

Il Tar ha ritenuto pertanto che l’esigenza conoscitiva manifestata dalla ricorrente va doverosamente bilanciata “con l’esigenza di evitare che l’ostensione “prematura” della documentazione relativa alle singole domande finisca per consentire all’aspirante, che venga a conoscenza dell’altrui proposta, di modulare conseguentemente la propria, nell’ambito di una eventuale riedizione della medesima procedura o nel corso di altro analogo procedimento”.

Il Tar ha osservato che l’innegabile esigenza di riservatezza accennata potrebbe essere superata solo ex art. 24, comma 7, l. n. 241/1990, laddove sussistano “necessità” difensive (cfr. tra le più recenti, Cons. Stato, sez. V, 29 gennaio 2024, n. 871; Cons. Stato, sez. IV, 8 maggio 2023, n. 4599), che nel caso di specie non sono state adeguatamente illustrate dalla parte ricorrente e che comunque non si ravvisano, attesa la fase in cui attualmente si trova il procedimento e che ben potrebbe concludersi con un esito favorevole per la ricorrente medesima, senza considerare la necessità, perché operi l’istituto dell’accesso difensivo, di specificare puntualmente le esigenze probatorie e difensive legate alla conoscenza dei documenti di cui si chiede l’accesso e che, certamente, non possono identificarsi con la mera intenzione di partecipare al procedimento mediante la presentazione di osservazioni, posto che la normativa speciale, che prevede detta partecipazione, limita alla mera visione, senza estrazione di copia, la sola domanda del concorrente per le ragioni sopra menzionate.

Il Tar ha ritenuto che tali principi devono applicarsi alla omessa ostensione del piano economico finanziario, ai cui contenuti riservati (situazione finanziaria, economica e patrimoniale di persone, gruppi, imprese ed associazioni), la ricorrente, allo stato, non può opporre un interesse difensivo, in disparte la tardività dell’impugnativa avverso il diniego di ostensione per effetto dell’espresso diniego contenuto nel verbale firmato da rappresentanti della ricorrente in data 12 novembre 2024.

3. Con l’atto d’appello la Porto Storico di Civitavecchia s.r.l. ritiene che l’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza. La legge non conoscerebbe limitazioni dell’accesso in ragione delle diverse fasi del procedimento, e i casi di esclusione dell’accesso sono tassativamente individuati dall’art. 24. Nessuno di questi casi ricorrerebbe nella circostanza.

Non sarebbe possibile affermare, come ha fatto il Tar, che nella fase di pubblicazione delle domande “l’attività amministrativa deve ancora essere svolta, per non dire che la stessa deve ancora essere avviata”, e per sottrarla così all’applicazione di regole generali e fondamentali.

Infatti la fase di pubblicazione delle domande sarebbe un momento essenziale del processo concorrenziale, atteso che essa ha lo scopo non soltanto di promuovere la partecipazione di eventuali candidati, ma anche di consentire a tutti gli interessati di presentare osservazioni e opposizioni.

Ritiene la fondatezza dei motivi di ricorso proposti in primo grado che ripropone:

- Violazione degli artt. 22 e ss della legge n. 241/1990 nonché degli artt. 4 del D.P.R. n. 509/1997 e 18 reg. nav. mar.. Illogicità e contraddittorietà. Motivazione falsa e apparente. Travisamento dei presupposti. Disparità di trattamento. Eccesso di potere. Sviamento;

- Violazione degli artt 22 e ss della legge n. 241/1990 anche in relazione agli artt. 7 e ss. della stessa legge. Violazione e falsa applicazione degli artt. 4 del D.P.R. n. 509/1997 e 18 reg. nav. mar. Disparità di trattamento. Violazione dei principi di trasparenza, imparzialità correttezza in relazione all’art. 97 Cost. Motivazione falsa e apparente. Eccesso di potere. Sviamento;

- Violazione degli artt 22 e ss della legge n. 241/1990. Eccesso di potere. Irragionevolezza. Eccesso di potere.

Chiede che, in riforma della sentenza appellata, sia dichiarato il diritto della ricorrente ad accedere alla documentazione richiesta, ordinando altresì all’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centro Settentrionale di procedere all’ostensione e alla consegna di copie secondo le modalità previste dalla legge.

4. Con memoria depositata in giudizio in data 22 novembre 2025 parte appellante espone quanto segue.

A distanza di alcuni mesi dall’inizio del giudizio di appello il Sindaco del Comune di Civitavecchia ha dato corso, ai sensi dell’art. 5 del D.p.r. n. 509/1997, alla seconda fase del procedimento amministrativo avviato a seguito della presentazione della domanda di concessione dell’odierna appellante, indicendo una conferenza di servizi preliminare con lettera prot. n. 82762 del 13 ottobre 2025 inviata a tutte le amministrazioni interessate e alle imprese concorrenti.

Nella lettera il Sindaco ha premesso di avere ricevuto dall’Autorità di Sistema Portuale, “con nota prot. 6530 del 14/05/2025, acquisita al prot. n. 0042959/2025 (…) la documentazione relativa alle domande di concessione demaniale marittima nel porto di Civitavecchia ex artt. 3 D.P.R. n. 509/1997 e 36 cod. nav., nonché ex art. 15 del vigente Regolamento d’uso delle aree demaniali marittime nei porti di Civitavecchia, Fiumicino e Gaeta”, ed ha rappresentato che “gli Enti/Uffici convocati a partecipare alla conferenza di servizi istruttoria possono prendere visione di tutta la documentazione tecnica e amministrativa trasmessa dall’Autorità Portuale e scaricabile da internet.

Attraverso l’indirizzo comunicato dal Sindaco è possibile in effetti accedere ai documenti che erano già in possesso dell’Autorità, e tra questi alla domanda di concessione presentata all’Autorità medesima da MA AR YA S.r.l. la quale a sua volta reca l’indicazione del link presso il quale può essere scaricata la documentazione correlata alla domanda stessa.

Parte appellante pertanto ritiene che il Comune, comunicando (anche) alla ricorrente le modalità di accesso ai documenti costituenti la domanda di MA AR YA S.r.l. così come pervenuti all’Autorità di Sistema Portuale, abbia soddisfatto la richiesta di accesso integrale agli atti del procedimento che viceversa l’Autorità stessa aveva inteso negare.

Secondo parte appellante, sebbene un ordine giudiziale di esibizione degli atti sia divenuto non necessario, permarrebbe tuttavia un interesse della ricorrente alla declaratoria di illegittimità del diniego di accesso, che l’avrebbe privata della possibilità di interloquire compiutamente con l’Amministrazione proprio in una fase del procedimento a ciò espressamente dedicata.

La scelta del Comune di rendere disponibili tutti gli atti, nello spirito della massima trasparenza, costituirebbe una conferma indiretta dell’infondatezza dei motivi di diniego dell’accesso addotti a suo tempo dall’Autorità.

4. Il collegio osserva che il ricorso originario è divenuto improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse, con conseguente improcedibilità anche dell’odierno appello.

La stessa parte appellante dà atto che è stata soddisfatta la richiesta di accesso integrale agli atti del procedimento che viceversa l’Autorità stessa aveva inteso negare.

Il collegio ritiene che non sia meritevole di apprezzamento un interesse dell’appellante alla declaratoria di illegittimità del diniego di accesso.

In relazione a quanto sopra va anche infatti considerato che il ricorso proposto in primo grado sarebbe inammissibile, essendo stato impugnato atto meramente confermativo, come eccepito dall’Autorità Portuale sia in primo grado che in appello.

L’istanza di accesso della Porto Storico è stata presentata in data 11 novembre 2024.

In data 12 novembre 2024, è stato consentito l’accesso richiesto. In tale data è stata effettuata la consultazione dei documenti richiesti come da verbale depositato in giudizio con cui l’Amministrazione ha riscontrato l’istanza d’accesso.

Con tale verbale l’Amministrazione ha chiarito sia che l’estrazione di copia non era consentita – ai sensi delle previsioni del bando di pubblicazione – sia che l’accesso al Piano Economico e Finanziario della società concorrente era escluso ai sensi dell’art. 10 del Regolamento sull’accesso agli atti dell’Autorità.

Pertanto dal 12 novembre 2024 decorreva il termine di 30 giorni per l’impugnazione del diniego.

Il ricorso proposto in primo grado è stato invece notificato solo in data 30 dicembre 2024 dunque tardivamente.

Ad esito del diniego (all’estrazione di copie ed alla visione del Piano Economico Finanziario della concorrente) operato in sede di verbale di accesso del 12.11.2024 parte appellante ha reiterato la propria istanza di accesso con nota del 15 novembre 2024.

Tuttavia la nota del 15 novembre 2024 è ripetitiva dell’originaria istanza di accesso presentata in data 11 novembre 2024.

Il successivo provvedimento del 27 novembre 2024 dell’Autorità è meramente confermativo del diniego già espresso in data 12 novembre 2024.

Trattasi di atto meramente confermativo, come tale non impugnabile in giudizio.

Secondo consolidato orientamento giurisprudenziale, la mera reiterazione di una richiesta di accesso agli atti già rigettata dalla destinataria, che non sia basata su elementi nuovi rispetto alla richiesta originaria o su una diversa prospettazione dell'interesse a base della posizione legittimante l'accesso, non vincola l'amministrazione ad un riesame della stessa e rende legittimo e non autonomamente impugnabile il provvedimento meramente confermativo del precedente rigetto, già frapposto al medesimo soggetto e non fatto oggetto da questi di impugnativa nel termine" (Cons. St., Sez. V n° 7999 del 15 settembre 2022).

Ciò in quanto, "la mancata impugnazione del diniego nel termine non consente la reiterabilità dell'istanza e la conseguente impugnazione del successivo diniego laddove a questo debba riconoscersi carattere meramente confermativo del primo" (così Cons. St., Ad. Plen., 20 aprile 2006, n. 7).

Ne consegue che il ricorso proposto in primo grado sarebbe inammissibile, essendo stato impugnato atto meramente confermativo.

Nella corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, tuttavia, fra le formule di rito in astratto prospettabili, va accordata priorità a quella domandata dalla parte appellante, con conseguente riforma della sentenza impugnata e declaratoria di improcedibilità del ricorso originario e dell’odierno appello per sopravvenuta carenza d’interesse alla decisione, essendo stato, l’accesso, sostanzialmente consentito, come sopra precisato.

La peculiarità della vicenda consente di compensare le spese del doppio grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, in riforma della sentenza impugnata dichiara la improcedibilità dell’originario ricorso e dell’odierno giudizio d’appello per sopravvenuta carenza d’interesse alla decisione.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in MA nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AN Di CA, Presidente FF

Raffaello Sestini, Consigliere

Marco IN, Consigliere, Estensore

Laura Marzano, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco IN	AN Di CA

IL SEGRETARIO