Pubblicato il 08/05/2026

N. 03598/2026REG.PROV.COLL.

N. 07019/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7019 del 2024, proposto da
AT Di MM, rappresentata e difesa dall'avvocato Ciro Manfredonia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Comune di Pompei, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Erik Furno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

nei confronti

AN Di MM, RM NG, rappresentati e difesi dall'avvocato Sabatino Rainone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania (Sezione Terza), 29 gennaio 2024, n. 739, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Pompei, di AN Di MM e di RM NG;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. IO NC e uditi per le parti gli avvocati Ciro Manfredonia, Sabatino Rainone ed Erik Furno, e dato atto del deposito di note di passaggio in decisione da parte dell'avvocato Antonio Zarrella;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e DI

1. - Con l’appello in trattazione, la Signora AT Di MM chiede la riforma della sentenza 29 gennaio 2024, n. 739, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per la Campania ha accolto il ricorso proposto da AN Di MM e ha annullato il provvedimento con il quale il Comune di Pompei, ai sensi dell’art. 38 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico in materia edilizia), ha applicato la sanzione pecuniaria per le opere realizzate in forza della SCIA n. 130/2016 presentata dalle confinanti AT Di MM e AR AS ZZ in data 21 settembre 2016, i cui effetti sono stati successivamente annullati in autotutela.

1.1. - Come si evince dalla motivazione della sentenza, l’istanza è stata accolta in quanto le parti hanno precisato “ora per allora” che «le opere di completamento del progetto di riqualificazione realizzate con la SCIA n. 130/2016 interessavano anche il locale cucina-forno relativo alla richiesta di condono edilizio … mediante demolizione dello stesso … risulta rimosso il vizio della procedura amministrativa riguardante la SCIA n. 130/2016 e risulta, altresì, rimossa l’opera abusiva di cui alla domanda di condono edilizio prot. n. 40294 del 10.12.2004, respinta con provvedimento prot. gen. n. 13905/U del 20.03.2018» .

1.2. - Il Tribunale amministrativo ha ritenuto fondata la censura di inapplicabilità del citato art. 38 del Testo unico edilizia, atteso che la SCIA n. 130/2016 è stata oggetto di annullamento d’ufficio basato sul rilievo che l’immobile sul quale erano stati programmati i lavori «è oggetto di due pratiche di condono edilizio presentate ai sensi della legge 326/903: prot. 13668 del23.4.2014 e prot. 40924 del 10.12.2004, di cui una rigettata e sulla quale pende ricorso al TAR Campania e l’altra mai integrata» . Le opere integravano, pertanto, abusi edilizi sostanziali, realizzati su manufatti non legittimati, ricadenti in area vincolata e oggetto di domande di condono rigettate dall’amministrazione comunale. Pertanto, quanto costruito in virtù della SCIA n° 130/2016 si configura come abusivo ed integra un vizio di carattere sostanziale, non emendabile e non sanabile ai sensi dell’art. 38 D.P.R. n. 380 del 2001, anche alla luce della palese insussistenza dell’ulteriore requisito richiesto dalla norma, ossia la buona fede delle istanti.

2. – La Signora AT Di MM, rimasta soccombente, ha proposto appello censurando la sentenza sotto diversi profili.

2.1. – Con un primo gruppo di censure (p. 18-27 dell’atto di appello), l’appellante deduce l’ingiustizia della sentenza per non aver rilevato la legittimità della SCIA n. 130/2016 (oggetto anche del ricorso in appello R.G. n. 9123/2023 proposto dalla stessa AT Di MM e trattenuto in decisione all’udienza odierna), sostenendo altresì che al più sarebbero riscontrabili vizi formali o procedimentali che renderebbero applicabile l’art. 38 del Testo unico edilizia. La sentenza andrebbe riformata nella parte in cui ha inteso erroneamente ravvisare un vizio sostanziale non passibile di rimozione e, pertanto, incompatibile con l’applicazione del citato articolo 38, in ragione della indimostrata illegittimità delle opere previste dalla SCIA n. 130/2016.

Il primo giudice inoltre non avrebbe considerato che il provvedimento di annullamento d’ufficio, adottato ai sensi dell’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990, riguardava una segnalazione certificata di inizio di attività, istituto sottoposto al regime di semplificazione di cui all’art. 19 della medesima legge n. 241 del 1990. Se il vizio di legittimità della SCIA 130/2016 fosse stato rilevato nei termini di cui al comma 3 dell’articolo 19 della legge 241/1990, l’amministrazione procedente avrebbe dovuto invitare la richiedente a conformare la stessa alla normativa vigente, prescrivendo le misure necessarie entro un termine assegnato, evitando in tal modo l’annullamento del titolo.

2.2. - Con un secondo motivo (p. 27-31 dell’appello), l’appellante impugna la sentenza nelle parti in cui ha ribadito che «la SCIA n° 130/2016, sanata, ex art. 38 D.P.R. n° 380/2001, con il provvedimento quivi gravato prot. n° 59946/U del 28.12.2018, ha previsto la realizzazione ex novo di volumi, superfici e cambi di destinazione d’uso su manufatti mai assentiti con i due condoni ex L. n° 47/85» e che «da tanto consegue che il Comune di Pompei ha accolto l’istanza ex art. 38 D.P.R. n° 380/2001 illegittimamente sanando gli interventi di cui alla SCIA n° 130/2016 che incidono su opere abusive e la cui abusività non è venuta meno mediante la loro demolizione e ricostruzione con modalità esteticamente rivisitate» . Anche su questi punti l’appellante riprende deduzioni e rilievi già dedotti con il primo motivo di appello (nonché con il richiamato ricorso in appello R.G. n. 9123/2023, concernente il giudizio di impugnazione del provvedimento di annullamento d’ufficio della Scia n. 130/2016), giungendo alla conclusione, più volte ripetuta, della legittimità della segnalazione certificata e della illegittimità del provvedimento di annullamento d’ufficio dei suoi effetti.

2.3. - Con il terzo motivo (31-34 dell’atto di appello), l’appellante censura la sentenza anche nella parte in cui ha ritenuto «la sussistenza dei lamentati vizi di istruttoria e contraddittorietà in cui è incorso il Comune di Pompei laddove ha ritenuto che il presunto vizio della procedura amministrativa fosse emendabile con la mera dichiarazione delle controinteressate, resa ex post, quanto alla abusività delle opere oggetto della SCIA n. 130/2016, peraltro, annullata dalla stessa Amministrazione procedente, in via di autotutela, poiché “risulta rimossa l’opera abusiva di cui alla domanda di condono edilizio prot. n. 40294 del 10.12.2004” e l’originaria omissione “non avrebbe comunque impedito l’esecuzione di tutti gli altri interventi realizzati in virtù della SCIA 130/2016 i quali risultavano senz’altro ammissibili» . Secondo l’appellante, alcun difetto di istruttoria o di illogicità era ravvisabile nel provvedimento comunale ex art. 38, il quale non poteva che riflettere la valutazione in ordine alla possibilità di rimozione del vizio del procedimento dichiarativo individuato nel precedente provvedimento di autotutela come motivo (unico) di annullamento della Scia n. 130/2016. Per cui l’estensione operata dal primo giudice anche ad ulteriori vizi di legittimità della predetta segnalazione certificata si tradurrebbe nella violazione dell’articolo 34, comma 2, del codice del processo amministrativo.

2.4. - Con il quarto motivo (p. 34-38 dell’atto di appello), l’appellante lamenta l’erroneità della sentenza per aver accolto anche l’ulteriore censura di parte appellata, relativa alla carenza nel caso di specie dell’ulteriore requisito per l’applicazione della sanzione amministrativa di cui all’art. 38 del Testo unico edilizia, ovvero la buona fede dell’appellante. Ribadisce sul punto, in chiave critica della sentenza, che il Comune ha rilevato l’illegittimità della SCIA n. 130/2016 sulla sola circostanza che non potevano essere eseguiti interventi di manutenzione straordinaria su immobili oggetto di condono ai sensi della legge n. 326 del 2003, ma solo su immobili oggetto di condono di cui alle leggi n. 47 del 1985 e n. 724 del 1994. Pertanto, il provvedimento comunale di annullamento d’ufficio non avrebbe mai espressamente contestato all’appellante la falsa rappresentazione in progetto, né l’induzione in errore in ordine all’indicazione delle due pratiche di condono edilizio. Ribadisce che nella SCIA del 2016 era rappresentato il medesimo stato di fatto e di progetto di cui ai titoli pregressi relativi all’immobile, per cui nessuna falsa rappresentazione potrebbe essere imputata all’appellante.

3. – Resistono in giudizio le signore AN Di MM e RM NG, chiedendo che l’appello sia respinto.

4. – Si è costituito ad adiuvandum il Comune di Pompei, chiedendo l’accoglimento dell’appello proposto da AT Di MM.

4. – All’udienza straordinaria dell’11 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. – Prima di passare al vaglio dell’appello, va precisato che le questioni concernenti la validità del provvedimento del 28 aprile 2017, n. 20422/U, con il quale il Comune di Pompei ha annullato in autotutela gli effetti della SCIA n. 130/2016, sono stati esaminati nell’ambito del ricorso in appello R.G. n. 9123/2023, proposto dalla medesima AT Di MM avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania 22 agosto 2023, n. 4843, che aveva respinto il suo ricorso per l’annullamento del predetto provvedimento di annullamento d’ufficio.

6. - L’appello n. 9123/2023 è stato chiamato per la trattazione all’udienza odierna e all’esito della camera di consiglio è stato integralmente rigettato, in particolare rilevando come il provvedimento con il quale il Comune di Pompei, ai sensi del combinato disposto dell’art. 19, comma 4, e dell’art. 21- nonies della legge n.241 del 1990, ha annullato d’ufficio la segnalazione certificata basandosi sul rilievo che «l’immobile in questione è oggetto di due pratiche di condono edilizio presentate ai sensi della legge 326/03: prot. n. 13668 del 23 aprile2014 e prot. n. 40294 del 10 dicembre 2004, di cui una rigettata e sulla quale pende ricorso al TAR Campania e l’altra mai integrata» . In altri termini, l’annullamento in autotutela è motivato dalla incidenza dei lavori e delle opere oggetto della Scia su un immobile (costituito da sei camere-bungalow e da un locale destinato a cucina e forno con tettoia) su cui erano già stati eseguite opere abusive mai sanate, posto che le domande di condono presentate dalle proprietarie non sono mai state accolte o comunque erano improcedibili in quanto non integrate con la documentazione necessaria. I lavori prefigurati con la SCIA riguardavano pertanto un immobile in parte abusivo. Tali circostanze, peraltro, non erano evincibili dalla segnalazione certificata presentata dall’appellante, la quale comunicava l’intenzione di eseguire lavori e opere di manutenzione ordinaria e straordinaria su parti dell’immobile rappresentate nei grafici come preesistenze legittime (pur se, come veduto, oggetto di domande di condono mai assentite).

Secondo l’orientamento costante di questo Consiglio di Stato, il diniego di sanatoria o di condono, così come peraltro la pendenza del procedimento di condono, è incompatibile con l'adozione o la formazione di ulteriori titoli, anche taciti, relativi a modifiche strutturali dell'immobile stesso; tali interventi modificativi, inoltre, non potrebbero conseguire alcuna legittimazione autonoma prima della positiva definizione della domanda di condono trovando applicazione il principio secondo cui gli interventi ulteriori ripetono le caratteristiche di illegittimità dell'opera cui ineriscono strutturalmente (da ultimo cfr. Sez. II, 7 gennaio 2026, n. 127). E nel caso di specie, come risulta dalla stessa relazione tecnica allegata alla SCIA del 2016 e come accertato anche dal primo giudice, i lavori previsti (consistenti nella sostituzione mediante demolizione e ricostruzione con materiali diversi) insistevano sull’ampliamento per l’allocazione della cucina e del forno e la realizzazione della tettoia (in prosecuzione del predetto locale abusivo adibito a cucina e forno), che erano stati in precedenza oggetto delle istanze di condono rigettate o non definite in senso favorevole per l’appellante; e pertanto mai previamente sanato. La ragione posta a fondamento del provvedimento di annullamento d’ufficio adottato dal Comune di Pompei integra, pertanto, un vizio di legittimità sufficiente a giustificare, insieme agli altri presupposti di cui all’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990, l’annullamento degli effetti della segnalazione certificata. In tale contesto è irrilevante l’invocazione, da parte dell’appellante, del c.d. progetto di riqualificazione paesaggistica che certamente non ha comportato alcuna modifica dello stato abusivo dell’immobile in questione.

7. - Rinviando alle ulteriori considerazioni sviluppate nella sentenza che ha definito l’appello R.G. n. 9123/2023, quanto sin qui osservato è sufficiente per affermare la infondatezza delle censure con le quali l’appellante reitera la asserita illegittimità del provvedimento di annullamento d’ufficio della SCIA n. 130/2016.

8. - Rimangono pertanto da valutare unicamente i motivi con i quali l’appellante lamenta l’ingiustizia della sentenza per la violazione dell’art. 38 del Testo unico edilizia.

8.1. - Le doglianze, che possono esaminarsi congiuntamente data la loro stretta connessione, sono infondate alla luce della costante giurisprudenza di questo Consiglio di Stato sui limiti applicativi del citato art. 38.

La disposizione regola la situazione in cui le opere sono state realizzate in base a un titolo edilizio successivamente annullato dall'amministrazione o in sede giurisdizionale. Esso prevede la possibilità di evitare la demolizione dell'immobile imponendo una sanzione pecuniaria (la cd. "fiscalizzazione dell'abuso") in due scenari distinti: quando non è fattibile rimuovere i difetti delle procedure amministrative e quando non è possibile ripristinare lo stato dei luoghi. La protezione della legittima aspettativa del privato riguardo alla validità del titolo edilizio costituisce un limite al potere dell'Amministrazione di ripristinare lo stato dei luoghi solo se l'opera non presenta aspetti di abusività dal punto di vista sostanziale (l’art. 38, rubricato “Interventi eseguiti in base a permesso annullato” , applicabile anche al caso dell’annullamento degli effetti della SCIA, al comma 1 prevede infatti che « [i] n caso di annullamento del permesso di costruire, qualora non sia possibile, in base a motivata valutazione, la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o la restituzione in pristino, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale applica una sanzione pecuniaria pari al valore venale delle opere o loro parti abusivamente eseguite, valutato dall'agenzia del territorio, anche sulla base di accordi stipulati tra quest'ultima e l'amministrazione comunale» ).

8.2. - Il punto è stato affrontato, in sede nomofilattica, con la pronuncia dell’Adunanza plenaria n. 17 del 2020, la quale ha chiarito che l'applicazione della sanzione pecuniaria prevista dall'art. 38 Testo unico edilizia, qualora non sia possibile la rimozione dei vizi delle procedure o la restituzione in pristino, può trovare applicazione unicamente a fronte di vizi che riguardino la forma e la procedura, con esclusione dei vizi che integrano abusi di natura sostanziale. Successivamente la giurisprudenza delle sezioni, sulla scia della Plenaria, ha precisato che, in caso di annullamento in autotutela di un permesso di costruire, l'applicazione della sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione prevista dall'articolo 38 d.P.R. n. 380 del 2001 è subordinata a condizioni rigorose e non può essere giustificata dalla mera onerosità economica dell'intervento ripristinatorio e che l’onere di dimostrare l'impossibilità oggettiva della riduzione in pristino grava sull'interessato, sia in sede procedimentale che giudiziale (in termini v. Consiglio di Stato, sez. III, 18 dicembre 2024, n. 10165).

8.3. - Nel caso di specie, come risulta evidente dalla motivazione che ha portato il Comune di Pompei all’annullamento degli effetti della SCIA n. 130/2016, di cui si è già riferito, gli interventi e le opere realizzate dall’appellante integrano – come correttamente rilevato anche dal primo giudice – abusi di natura sostanziale, che si collocano al di fuori del perimetro di applicazione del citato art. 38.

9. - In conclusione, l’appello va integralmente rigettato.

10. - La complessità della vicenda giustifica la compensazione tra le parti delle spese del grado di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa tra le parti le spese di lite per il grado di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

CL SS, Presidente

Raffaello Sestini, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

IO NC, Consigliere, Estensore

L'ST	IL PRESIDENTE
IO NC	CL SS

IL SEGRETARIO