Pubblicato il 03/02/2026

N. 00892/2026REG.PROV.COLL.

N. 09292/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9292 del 2024, proposto dalla Papa Costruzioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Bruno Bianchi, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Vittoria Colonna, n. 40;

contro

il Comune di Mozzate, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Adriano Pilia e Marco Luigi Di Tolle, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza n. 2588 del 2024 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia - Milano, Sezione Quarta.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Mozzate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2026 il Cons. GE TA e viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, la società Papa Costruzioni S.r.l. ha impugnato la sentenza del T.a.r. per la Lombardia - Milano n. 2588 del 2024, che ha accolto il ricorso proposto dal Comune di Mozzate nei confronti dell’anzidetta società per la condanna di quest’ultima al pagamento della residua somma di euro 21.453,58, quale residuo corrispettivo a fronte della compravendita stipulata il 5 marzo 2008, con contratto rep. n. 27/2008.

2. In punto di fatto, occorre premettere che la vicenda oggetto del presente giudizio si pone nell’ambito di un piano di zona per l’edilizia economico popolare, ai sensi della l. n. 167 del 1962, adottato con la delibera del Consiglio Comunale di Mozzate n. 59 del 9 dicembre 2002 e approvato con la successiva delibera n. 11 del 22 marzo 2003 e oggetto della convenzione “area PEEP di via Brera”.

Più precisamente, con il contratto di compravendita immobiliare n. 27/2008 del 5 marzo 2008, il Comune di Mozzate e la società Papa Costruzioni S.r.l. hanno pattuito l’acquisto da parte di quest’ultima dell’area situata nel Comune di Mozzate in località “Brera”, Lotto n. 17, a fronte del versamento del corrispettivo di euro 64.522,04, di cui euro 36.777,56 per l’acquisto del terreno ed euro 27.744,48 per oneri di urbanizzazione, che la società avrebbe dovuto corrispondere, come da prospetto allegato al contratto di compravendita, in dodici rate dall’importo di euro 5.376,84 ciascuna, da versare tra il 30 giugno 2008 e il 31 dicembre 2013.

Nella prospettazione del Comune, tuttavia, la società non avrebbe provveduto all’intero pagamento di quanto dovuto avendo corrisposto soltanto cinque rate e, pertanto, l’amministrazione – dopo plurime diffide – ha proposto davanti al Tribunale di Como ricorso per decreto ingiuntivo, chiedendo la condanna della società all’adempimento del debito, pari alla somma di euro 37.637,84, poi rettificata in euro 21.453,58, quale residuo importo della vendita del Lotto n. 17 e il Tribunale ha accolto tale richiesta pronunciano il decreto ingiuntivo n. 1465 del 21 settembre 2021, dichiarato provvisoriamente esecutivo, con cui ha ingiunto alla Papa Costruzioni S.r.l. di corrispondere al Comune di Mozzate l’anzidetta somma di euro 21.453,58, oltre interessi, spese e oneri.

3. A fronte dell’emissione del decreto ingiuntivo n. 1465 del 21 settembre 2021, la società Papa Costruzioni S.r.l. ha proposto opposizione, formulando altresì domanda riconvenzionale per la restituzione dell’importo già versato al Comune di Mozzate (pari a euro 15.323,98) in relazione al terreno di cui al Lotto n. 17 e il Tribunale di Como, con sentenza n. 1304 del 12 dicembre 2023, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo.

Il processo è stato riassunto dal solo Comune di Mozzate davanti al T.a.r. per la Lombardia - Milano e la Papa Costruzioni S.r.l., costituitasi in giudizio, ha contestato la fondatezza della richiesta del Comune, sostenendo che sul mancato pagamento avrebbero influito le “ condotte inadempienti tenute dal Comune ” avuto riguardo alla compravendita e alle convenzioni relative al Lotto n. 6, nonché l’inerzia del Comune medesimo, consistente nell’omessa autorizzazione della Papa Costruzioni S.r.l. alla vendita del lotto, affermando, infine, che l’erronea iniziale richiesta del decreto ingiuntivo per la somma di euro 37.637,84, in luogo di 21.453,58 euro, avrebbe determinato la nullità del titolo originario.

4. Con la sentenza n. 2588 del 2024, il T.a.r. ha accolto la domanda di condanna proposta dal Comune di Mozzate, in quanto la Papa Costruzioni S.r.l. non avrebbe provveduto al pagamento del complessivo importo dovuto a titolo di corrispettivo per l’acquisto del predetto Lotto n. 17, di cui al contratto di compravendita n. 27/2008, stipulato in data 5 marzo 2008.

Secondo il T.a.r., a fronte del credito del Comune derivante dal contratto di compravendita in questione, sarebbero del tutto irrilevanti le vicende relative al diverso Lotto n. 6, invocate dalla Papa Costruzioni S.r.l. al fine di giustificare il proprio inadempimento, fermo restando, peraltro, che con riferimento alle anzidette vicende, lo stesso T.a.r., con la sentenza n. 764 del 2024, ha comunque escluso la responsabilità, contrattuale ed extracontrattuale, dell’amministrazione comunale, anche per l’asserito inadempimento agli impegni assunti con la lettera di patronage approvata con delibera del Consiglio Comunale n. 46 del 2 luglio 2008 e, sul punto, il giudice di primo grado ha richiamato altresì le precedenti sentenze del T.a.r. Lombardia n. 346 del 2022, n. 347 del 2022 e n. 2343 del 2022. Per tali ragioni, il T.a.r. ha ritenuto dunque infondata la pretesa della Papa Costruzioni S.r.l. di opporre in compensazione rispetto al credito vantato dal Comune la somma di 2.846.836,88 euro che, a suo dire, le spetterebbe a titolo di risarcimento del danno per le condotte tenute dal Comune con riferimento alla compravendita e alle convenzioni relative al Lotto n. 6, anche alla luce della citata pronuncia di inammissibilità della domanda risarcitoria resa dal T.a.r. con la sentenza n. 764 del 2024.

Inoltre, secondo il T.a.r., sarebbero comunque del tutto sfornite di prova le affermazioni della Papa Costruzioni S.r.l. circa la mancata autorizzazione da parte del Comune alla vendita del lotto, autorizzazione che, a suo dire, le avrebbe consentito di ottenere la liquidità necessaria per adempiere, in quanto non erano stati allegati né provati fatti modificativi, impeditivi o estintivi della pretesa creditoria.

Sotto un diverso profilo, il giudice di primo grado ha ritenuto che non avrebbe in ogni caso alcuna incidenza sul diritto azionato dall’amministrazione comunale nel presente giudizio l’erroneità dell’importo originariamente indicato nel ricorso per decreto ingiuntivo e successivamente rettificato.

Infine, ha dichiarato inammissibile la domanda riconvenzionale “ confusamente richiamata nelle memorie depositate in giudizio ” dalla Papa Costruzioni S.r.l. per il cui tramite era stata richiesta la restituzione della somma di euro 15.323,98 dalla medesima versata, per oneri urbanizzazione, al Comune di Mozzate in relazione al terreno di cui al Lotto n. 17, non essendo stata riproposta davanti al T.a.r. nei termini e con le modalità previste all’art. 42 c.p.a.. Sul punto, il T.a.r. ha richiamato il principio secondo cui nel processo amministrativo, qualora le parti convenute in giudizio intendano ampliare l'oggetto della lite, devono proporre domanda riconvenzionale nelle forme del ricorso incidentale, quindi attraverso la rituale notificazione di un nuovo atto introduttivo.

Conseguentemente, il giudice di primo grado ha accolto il ricorso, condannando la Papa Costruzioni S.r.l. al pagamento, in favore del Comune di Mozzate, del residuo importo dovuto per la compravendita del Lotto n. 17, pari a euro 21.453,58, oltre interessi legali.

5. Avverso tale sentenza ha proposto appello la Papa Costruzioni S.r.l., formulando due motivi di gravame.

5.1. Con il primo motivo, l’appellante ha censurato la sentenza nella parte in cui il T.a.r. ha accolto la domanda di condanna proposta dal Comune di Mozzate, censurando l’assunto secondo cui rispetto al credito vantato dall’amministrazione non sarebbero rilevanti le vicende relative al diverso Lotto n. 6, anche tenuto conto della pronuncia di inammissibilità resa con la sentenza del T.a.r. per la Lombardia n. 764 del 2024.

Sul punto, l’appellante ha osservato che la citata sentenza n. 764 del 2024 è stata impugnata davanti al Consiglio di Stato attraverso l’appello R.G. n. 4068 del 2024, sicché sarebbe attualmente sub iudice la richiesta, formulata dalla società Papa Costruzioni S.r.l., di condannare il Comune di Mozzate al risarcimento del danno subito “ per l’effetto dei provvedimenti, delle condotte lesive e degli inadempimenti dell’Ente comunale agli obblighi scaturenti dalle garanzie prestate mediante le lettere di patronage approvate con la D.C.C. n. 46 del 02.07.2008 ”.

Per tale ragione, secondo l’appellante, vi sarebbe un “ legame ” tra il diritto di credito vantato dal Comune di Mozzate in questa sede e il controcredito opposto in compensazione dall’appellante medesima e ancora sub iudice nel diverso procedimento pendente davanti al Consiglio di Stato, fermo restando che il carattere non definitivo della sentenza n. 764 del 2024 impedirebbe di considerarla “ argomento fondante ” il rigetto dell’eccezione di compensazione.

L’appellante ha poi insistito nel sostenere la nullità del titolo originario, in considerazione dell’erronea indicazione dell’importo poi rettificato.

5.2. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante ha censurato la sentenza nella parte in cui il T.a.r. ha dichiarato inammissibile la domanda riconvenzionale avente ad oggetto la restituzione della somma di euro 15.323,98 versata dalla Papa Costruzioni S.r.l. al Comune di Mozzate in relazione al terreno di cui al Lotto n. 17, a titolo di oneri di urbanizzazione, in quanto non proposta nelle forme di cui all’art. 42 c.p.a.. Per contro, secondo l’appellante, non vi sarebbe stato alcun ampliamento dell’oggetto della lite, poiché “ il petitum risulta essere, per l’appunto, “traslato” dalla giurisdizione civile a quella amministrativa, ricomprendendo già la domanda riconvenzionale, ritualmente formulata in sede civile nel ricorso in opposizione a decreto ingiuntivo e notificata alla controparte ”. Inoltre, l’appellante ha osservato che il Comune di Mozzate aveva richiamato ampiamente la domanda riconvenzionale formulata dalla Papa Costruzioni S.r.l. e aveva “ svolto puntuali difese in ordine alla stessa ”, sicché non si potrebbe ritenere applicabile alla fattispecie de qua il disposto di cui all’art. 42 c.p.a.. Nel medesimo senso, l’appellante ha richiamato poi l’art. 59 della l. n. 69 del 2009 e la giurisprudenza secondo cui “ l’unicità del giudizio, dal quale discende la salvezza degli effetti della domanda originaria, in precedenza riconosciuta anche dall'art. 59 della legge 18 giugno 2009, n. 69, sussiste anche qualora la domanda non venga “riassunta”, bensì “riproposta”, con le modifiche rese necessarie dalla diversità di rito e di potere delle due giurisdizioni in rilievo ” (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 3425 del 2023). Per tale ragione, la domanda riconvenzionale introdotta dalla Papa Costruzioni S.r.l. con l’atto di citazione in opposizione al decreto ingiuntivo n. 1465 del 2021 del Tribunale di Como dovrebbe “ intendersi ivi integralmente riproposta ”.

Nel merito, ha evidenziato che la domanda in questione concerne il diritto dell’odierna appellante alla restituzione degli importi già versati al Comune di Mozzate a titolo di oneri di urbanizzazione in relazione al terreno di cui al Lotto n. 17 per la somma di euro 15.323,98, trattandosi di un corrispettivo riferito non al mero trasferimento della proprietà dell’area, ma all’edificazione della stessa.

6. Si è costituito in giudizio il Comune di Mozzate, replicando alle censure proposte e chiedendo il rigetto dell’appello, contestando la produzione in giudizio da parte dell’appellante di documenti nuovi e del tutto estranei all’oggetto dell’appello, afferenti a un esposto alla Corte dei Conti in cui “ vengono ripetuti argomenti vetusti ed inconferenti ”, dei quali il Comune ha pertanto eccepito l’inutilizzabilità, chiedendone lo stralcio.

Sotto un diverso profilo, il Comune di Mozzate ha eccepito l’inammissibilità delle domande proposte per la prima volta davanti al T.a.r. dalla società Papa Costruzioni S.r.l., in quanto non formulate davanti al Tribunale di Como e ha altresì contestato le considerazioni, ritenute inconferenti, relative all’istanza di liquidazione giudiziale depositata davanti al Tribunale di Como dal Comune di Mozzate in ragione del credito dallo stesso vantato nei riguardi della Papa Costruzioni S.r.l..

Infine, l’amministrazione ha chiesto il rigetto dell’appello, eccependo comunque la prescrizione del diritto asseritamente vantato dall’appellante, oltre alla decadenza dalla possibilità di proporre la domanda risarcitoria e, ancora, la violazione del principio del ne bis in idem .

7. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza pubblica dell’8 gennaio 2026 – reputa che l’appello non sia fondato nel merito e vada respinto per le ragioni che di seguito, sinteticamente, si espongono, con la conseguenza che si può prescindere dall’esame delle ulteriori eccezioni preliminari sollevate dall’amministrazione appellata.

7.1. Il primo motivo di appello è infondato, poiché risulta corretta la valutazione del T.a.r. per la Lombardia circa l’irrilevanza dell’asserito controcredito vantato dal Comune di Mozzate e già oggetto della sentenza del medesimo T.a.r. n. 764 del 2024, che ha dichiarato inammissibile il ricorso incidentale della Papa Costruzioni S.r.l. e avverso la quale è stato proposto il diverso appello R.G. n. 4068 del 2024, trattenuto in decisione da questa Sezione alla medesima udienza dell’8 gennaio 2026.

Sul punto – anche a prescindere dall’esito del giudizio di appello avverso l’anzidetta sentenza n. 764 del 2024 – reputa il Collegio che risulta dirimente, ai fini del rigetto dell’eccezione di compensazione sollevata dalla società appellante, la mera circostanza della pendenza del giudizio in sé e per sé considerata e, dunque, il fatto che si tratti di un credito contestato. Infatti, secondo la giurisprudenza della Corte di Cassazione, espressasi anche a Sezioni Unite, in presenza di un credito contestato e sub iudice , il giudice non può accogliere l’eccezione di compensazione; in questo senso, cfr. Cass., Sez. Un., 15 novembre 2016, n. 23225, secondo cui “ La compensazione giudiziale, di cui all'articolo 1243 secondo comma cod. civ., presuppone l'accertamento del controcredito da parte del giudice dinanzi al quale la medesima compensazione è fatta valere, mentre non può fondarsi su un credito la cui esistenza dipenda dall'esito di un separato giudizio in corso e prima che il relativo accertamento sia divenuto definitivo. In tale ipotesi, pertanto, resta esclusa la possibilità di disporre la sospensione della decisione sul credito oggetto della domanda principale, e va parimenti esclusa l'invocabilità della sospensione contemplata in via generale dall'articolo 295 cod. proc. civ. o dall'articolo 337 secondo comma cod. proc. civ. in considerazione della prevalenza della disciplina speciale del citato articolo 1243 cod. civ. ”; nonché, nel medesimo senso, Cass., sez. II, 18 ottobre 2024, n. 27113; Cass., sez. VI, 4 dicembre 2018, n. 31359.

Del tutto irrilevante, come già correttamente osservato dal T.a.r., è, poi, l’originaria erronea indicazione dell’importo dovuto, nell’ambito del ricorso per decreto ingiuntivo, in quanto la richiesta è stata poi rettificata.

7.2. Del pari infondato è il secondo motivo di gravame poiché l’appellante Papa Costruzioni S.r.l., da un lato, non ha proposto alcun atto di riassunzione del giudizio così omettendo di riproporre la domanda giudiziale davanti al T.a.r. e, dall’altro lato, non ha neppure formulato la domanda riconvenzionale nelle forme prescritte dall’art. 42 c.p.a., con l’evidente conseguenza che risulta ritualmente riassunta nel presente giudizio la sola domanda del Comune di Mozzate, mentre manca la proposizione di un’autonoma domanda giudiziale da parte della società resistente e odierna appellante, la quale, in primo grado, si è limitata a depositare una mera memoria di costituzione.

Sul punto, infine, è appena il caso di osservare come sia del tutto irrilevante la circostanza che il Comune di Mozzate, nel difendersi in giudizio, abbia fatto riferimento alla domanda riconvenzionale originariamente proposta dalla Papa Costruzioni S.r.l. davanti al Tribunale di Como, in quanto siffatto riferimento non equivale in alcun modo, né può surrogare l’atto di riassunzione o riproposizione della domanda giudiziale originariamente proposta in via riconvenzionale. Occorre, infatti, ribadire che, secondo la consolidata giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, la mera memoria difensiva non può costituire lo strumento processuale attraverso il quale veicolare la richiesta di risarcimento del danno o di restituzione di quanto versato, dal momento che risulta necessario garantire il contraddittorio sulle anzidette domande mediante la notifica degli atti che le veicolano, sicché le domande suscettibili di essere valutate in giudizio sono soltanto quelle prospettate negli atti notificati alla controparte, mentre sono inammissibili le censure e le domande non introdotte adeguatamente con gli atti all’uopo previsti dal codice di rito, ossia il ricorso principale, il ricorso incidentale e il ricorso per motivi aggiunti – tutti soggetti all’onere di notifica – laddove le memorie difensive hanno natura meramente illustrativa (Cons. Stato, sez. III, 28 aprile 2025, n. 3563; Cons. Stato, sez. sez. IV, 31 marzo, 2021, n. 2716; Cons. Stato, sez. IV, 18 maggio 2018, n. 2999).

8. Dalle considerazioni che precedono discende, dunque, il rigetto dell’appello.

9. Le spese processuali del presente grado di giudizio possono essere integralmente compensate tenuto conto della peculiarità del caso di specie in punto di fatto.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese processuali del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IL TI, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

GE TA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GE TA	IL TI

IL SEGRETARIO