Pubblicato il 17/03/2026

N. 02273/2026REG.PROV.COLL.

N. 09980/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9980 del 2023, proposto da
MA LL, SA LE, rappresentati e difesi dall'avvocato Elisa Vannucci Zauli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Francesco Paoletti in Roma, viale Bruno Buozzi, 68

contro

Comune di Pietrasanta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Luisa Gracili, MA Orzalesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza) n. 450/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. RI IA LL;

Uditi per le parti gli avvocati come da verbale di udienza;

Viste le conclusioni delle parti come in atti.

FATTO

1. I signori MA LL e SA LE, odierni appellanti, sono comproprietari insieme alla signora RI IA NI di un terreno in Pietrasanta, località Tonfano rappresentato catastalmente al Foglio 23 mappale 1781 sub 2, ricadente nelle “Aree agricole di pianura” ai sensi del RU allora vigente.

2. Con ordinanza n. 18/2018 il Comune di Pietrasanta ha ingiunto loro, ai sensi dell’art. 196 della L.R. Toscana n. 65/2014, di demolire l’intervento edilizio ivi abusivamente realizzato e consistente nell’installazione di un manufatto ad uso abitativo del tipo “casa viaggiante”, munito di collegamenti alla rete elettrica, idrica e fognaria, fornitura di gas a mezzo bombola GPL, impianto di condizionamento e TV, delle dimensioni in pianta di circa 5 metri per 7, con annessa veranda in corrispondenza dell’ingresso lato monti (dimensioni in pianta 4,10 x 2 metri circa) e ripostiglio esterno in legno dotato di impianto elettrico (dimensioni in pianta 4,10 x 4 metri circa).

2.1. L’ordine di demolizione è stato impugnato dagli interessati mediante ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, che, a seguito di opposizione del Comune, è stato trasposto in sede giurisdizionale dinanzi al T.A.R. Toscana – Firenze e iscritto al n. 1748/2018 R.G.

3. Nelle more il Comune di Pietrasanta ha adottato, previo sopralluogo, l’ordinanza n. 112/2019, con cui è stata accertata l’inosservanza dell’ingiunzione a demolire n. 18/2018 e disposta l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle costruzioni abusive e della relativa area di sedime, oltre che di ulteriori porzioni del terreno di proprietà dei ricorrenti, gravato, altresì, da servitù di passo in favore dell’ente locale.

L’ordinanza citata precisa che, oltre al bene abusivo realizzato, è acquisita l’area di sedime per 58 mq e un’ulteriore porzione di terreno per una superficie complessiva di 372 mq, oltre ad una striscia di 72 mq circa (m. 3 x m. 24) che congiunge il rettangolo alla viabilità lato autostrada. Con la stessa ordinanza viene infine costituita servitù di passo carrabile ampia m. 3 sulla striscia terminale del mappale (che resta di proprietà dei ricorrenti) posta lato autostrada.

4. Con autonomo ricorso iscritto al n. 59/2020 R.G. proposto dinanzi al medesimo T.A.R. Toscana – Firenze, Sez. III, i soli signori LL e LE hanno impugnato l’ingiunzione anzidetta, unitamente alla delibera di C.C. n. 47 del 9 agosto 2017 (di cui l’ordinanza di acquisizione impugnata ha fatto applicazione), nella parte in cui il Comune di Pietrasanta ha definito i criteri “residuali” per determinare l’area di proprietà acquisibile, oltre all’area di sedime, ex art. 196, comma 3, L.R.T. 65/2014.

5. Il ricorso è assistito dai seguenti motivi di censura:

I. “Illegittimità derivata” dell’ordinanza di acquisizione e sgombero n. 112 del 25 ottobre 2019 ;

II. “Violazione e falsa applicazione dei principi desumibili dall’art. 97 Cost.; violazione e falsa applicazione artt. 1, 2 e 7, legge 7 agosto 1990, n. 241; eccesso di potere per violazione del giusto procedimento” ;

III. “Violazione e falsa applicazione dei principi desumibili dagli artt. 42 e 97 Cost.; violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241; violazione e falsa applicazione dell’art. 31, d.P.R.380/2001; violazione e falsa applicazione dell’art. 196, L.R.T. 10 novembre 2014, n. 65; violazione e falsa applicazione del vigente R.U. del Comune di Pietrasanta; eccesso di potere per carenza dei presupposti e ragionevolezza della motivazione” ;

IV. “Nullità ex art. 21 septies legge 241/1990 per carenza di forma scritta; illegittimità derivata; - violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 legge 7 agosto 1990, n. 241; eccesso di potere per carenza dei presupposti.”

6. Il TAR competente, riuniti i ricorsi, con la sentenza n. 450/2023 R.G., pubblicata l’8 maggio 2023, li ha respinti, argomentando che anche quando l’area esproprianda ricada in zona inedificabile, l'acquisizione della pertinenza urbanistica risulta comunque necessaria e doverosa, determinandosi in caso contrario una situazione irragionevole ed ingiustificata, la quale vedrebbe sanzionato in misura maggiore un abuso realizzato in area edificabile rispetto all'oggettivamente più grave illecito edilizio in zona inedificabile; ciò è tanto più vero se si consideri che il Comune di Pietrasanta, con la deliberazione consiliare n. 47/2017, si è dotato di criteri generali per la determinazione della pertinenza urbanistica in tutte le ipotesi in cui non possa operare, come nella specie, il criterio legale; quanto alla servitù di passo, può ritenersi consentita l’acquisizione coattiva di un diritto reale “minore” e, segnatamente, di una servitù, che, nei casi “specialmente determinati dalla legge”, può anche essere costituita con atto dell’autorità amministrativa; dalla natura vincolata del procedimento discende che la mancata partecipazione degli interessati rappresenta un vizio non invalidante, ai sensi dell’art. 21- octies co. 2 della legge n. 241/1990, visto anche che i ricorrenti non hanno fornito alcuna indicazione circa la possibilità di individuare diversamente l’area sulla base dei criteri applicati dal Comune; infine, l’omesso inserimento di un espresso ordine di sgombero nell’ordinanza acquisitiva non incide sulla legittimità di quest’ultima, posto che la stessa costituisce titolo per l’immissione nel possesso e per la trascrizione a favore del Comune dei diritti acquisiti e che le modalità esecutive del rilascio saranno rimesse alle future scelte dell’amministrazione. Ha condannato i ricorrenti al pagamento delle spese di lite liquidate in euro 5.000,00.

7. Avverso tale pronuncia, limitatamente alla parte in cui viene rigettato il ricorso n. 59/2020 R.G., sono insorti i signori MA LL e SA LE, con atto di appello notificato in data 7 dicembre 2023, depositato in pari data, a mezzo del quale hanno reiterato le medesime censure, in chiave critica rispetto alla pronuncia impugnata.

8. Il 28 dicembre 2023 il Comune di Pietrasanta si è formalmente costituito in giudizio. Con successiva memoria del 9 gennaio 2026 l’ente locale ha resistito al ricorso, controdeducendo alle doglianze articolate nell’atto introduttivo e concludendo per il rigetto del gravame.

9. Alla pubblica udienza tenutasi da remoto dell’11 febbraio 2024 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo, articolato in una pluralità di censure, parte appellante – premesso che ai fini dell’acquisizione gratuita al patrimonio comunale di un’area ulteriore rispetto a quella di sedime delle opere abusive sarebbe richiesta una puntuale motivazione in ordine alla disciplina urbanistica vigente, alla possibilità di ricostruzione di un manufatto analogo e alla superficie minima richiesta quale pertinenza urbanistica – ribadisce che l’ordinanza n. 112/2019 non reca alcuna indicazione circa la sussistenza di tali presupposti e che, anzi, la stessa Amministrazione ha espressamente riconosciuto che l’area per cui è causa ricade in zona agricola inedificabile, priva di parametri urbanistici utilizzabili. Tale circostanza – secondo gli appellanti - escluderebbe in radice la possibilità di individuare un’area “necessaria” ai sensi della norma primaria e, soprattutto, rivelerebbe l’illegittimo ricorso, da parte dell’ente locale, ai criteri residuali introdotti con deliberazione consiliare n. 47/2017, con cui si prevede l’individuazione automatica di una fascia di rispetto di 5 metri attorno al manufatto abusivo e di un’ulteriore fascia di 3 metri per l’accesso alla viabilità pubblica. Tali criteri – deducono gli appellanti - non solo introducono per via interpretativa un presupposto di acquisizione non previsto dalla legge, così attribuendo ad un atto regolamentare comunale la funzione di integrazione della fattispecie legale, ma prescindono, altresì, dal necessario collegamento tra superficie acquisita e disciplina urbanistica vigente quale criterio legittimante l’estensione dell’acquisizione oltre il sedime; per di più, non terrebbero conto della specifica rilevanza e gravità degli abusi commessi in rapporto alla determinazione dell’area esproprianda atteso che la fascia di rispetto è sempre di 5 metri.

1.1. Gli appellanti contestano la carenza di potere del Comune di Pietrasanta ad adottare la delibera di C.C. n. 47/2017 con cui sono stati indicati i criteri “residuali” per determinare l’area di proprietà acquisibile, oltre all’area di sedime, ex art. 196, comma 3, L.R.T. 65/2014.

1.2. Deducono, infine, illegittimità e non proporzionalità fra la dimensione della pertinenza acquisibile prevista nella delibera di C.C. n. 47/2017 ed acquisita – solo con riguardo al criterio della fascia dei 5 mt disposta perimetralmente al fabbricato abusivo - e la dimensione dell'abuso in concreto realizzato nonché l’illegittimità del criterio generale fissato nell’Allegato “A” alla delibera di C.C. n. 47 del 9 agosto 2017 il quale non farebbe riferimento alla rilevanza ed alla gravità dell'abuso.

1.3. In ogni caso – concludono - anche a voler ritenere astrattamente legittimi tali criteri, essi non risulterebbero comunque concretamente applicati, poiché l’area acquisita è stata individuata “ à forfait ”, mediante la creazione di un rettangolo di circa 300 mq, in palese violazione del criterio della fascia perimetrale di 5 metri dichiaratamente richiamato nelle premesse dell’ordinanza.

1.4. Quanto, poi, alla costituzione coattiva della servitù di accesso alla viabilità pubblica, deducono l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui non considera la mancanza sia del necessario fondamento normativo espresso, richiesto dall’art. 1032 c.c., sia della quantificazione dell’indennità, obbligatoria ai sensi dell’art. 1053 c.c.

2. Il motivo è complessivamente infondato.

2.1. L’art. 196, comma 3, della L.R.T. 65/2014 prevede che “se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive, sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile lorda abusivamente costruita”.

2.2. Di contenuto analogo all’ art. 31, comma 3 del DPR 380/2001 secondo cui, nelle medesime ipotesi, “il bene e l'area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune”.

2.3. Come già evidenziato dal Cons. Stato, Sez. VI, Sent., 20 luglio 2018, n. 441 e qui ritenuto condivisibile ed assorbente ai fini del decidere, non può ritenersi esclusa la possibilità di procedere alla acquisizione della superficie "ulteriore" a titolo gratuito rispetto a quella di sedime del manufatto abusivo a seguito della inottemperanza all'ingiunzione di demolizione (così come statuita dal citato articolo 31, comma 3 del D.P.R. n. 380 del 2001), in aree non edificabili , per la intrinseca maggiore gravità dell'abuso.

Sul punto, si è ripetutamente espresso il Cons. Stato (es.: Sez. VI, Sent., 3 dicembre 2020, n. 7672; id., Sez. VI, 9 maggio 2018, n. 2774) rilevando che il generale criterio di determinazione della "pertinenza urbanistica" non risulta sempre in concreto applicabile. Ad esso, invero, non è possibile operare riferimento tutte le volte in cui l'area sulla quale l'abuso è stato realizzato risulta inedificabile e, dunque, non esistano prescrizioni urbanistiche (parametri) atti a determinare in concreto l'area da acquisire.

In tal caso, in considerazione della necessaria acquisizione gratuita di un'area ulteriore rispetto a quella di sedime del manufatto abusivo a seguito della inottemperanza all'ingiunzione di demolizione (così come statuita dal citato articolo 31, comma 3 del D.P.R. n. 380 del 2001) e della intrinseca maggiore gravità dell'abuso ove realizzato in area inedificabile, non può ritenersi che l'acquisizione gratuita debba essere limitata alla sola area di sedime dell'opera abusiva e che non possa procedersi alla acquisizione della superficie "ulteriore".

In tale fattispecie, invero, l'acquisizione della cd. "pertinenza urbanistica" risulta vieppiù necessaria e dovuta, determinandosi in caso contrario una situazione irragionevole ed ingiustificata, la quale vedrebbe sanzionato in misura maggiore un abuso realizzato in area edificabile rispetto ad un illecito edilizio posto in essere in zona inedificabile (per questo oggettivamente più grave).

Ciò posto, il Consiglio di Stato Sent., 3 dicembre 2020, n. 7672, cit. ha ritenuto che in tale fattispecie – analoga a quella per cui è causa - fosse doverosa l'acquisizione dell'area ulteriore rispetto a quella di sedime del manufatto abusivo, non potendo trovare applicazione il parametro ordinario di cui alla prima parte del citato comma 3, ma dovendo operare comunque l'ultima parte del comma medesimo. In tale ipotesi, invero, l'avverbio "comunque" vale a significare che all'acquisizione dovrà comunque procedersi e entro il limite delle dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente realizzata, da individuarsi in concreto in proporzione alla rilevanza dell’abuso.

2.4. Ritiene il Collegio che in questa fattispecie l’acquisizione sia doverosa essendo conforme alle disposizioni generali dettate dall’amministrazione con la delibera di C.C. n. 47 del 9 agosto 2017 (di cui l’ordinanza di acquisizione impugnata ha fatto applicazione), nella parte in cui il Comune di Pietrasanta ha definito i criteri “residuali” per determinare l’area di proprietà acquisibile, oltre all’area di sedime, ex art. 196, comma 3, L.R.T. 65/2014. Ne deriva che l’acquisizione risulta correttamente motivata essendo specificati i parametri applicati ed esternate le ragioni per le quali si giunge alla determinazione della predetta superficie.

2.5. Infondate sono poi le censure sulla carenza di potere del Comune di Pietrasanta ad adottare la delibera di C.C. n. 47 del 9 agosto 2017 (di cui l’ordinanza di acquisizione impugnata ha fatto applicazione), nella parte in cui il Comune ha definito i criteri “residuali” per determinare l’area di proprietà acquisibile, oltre all’area di sedime, ex art. 196, comma 3, L.R.T. 65/2014.

Infatti, il Comune si è limitato ad adottare un atto generale, limitativo della propria discrezionalità, costituente autovincolo e contenente le regole generali cui attenersi in applicazione dell’art. 196, comma 3, L.R.T. 65/2014, con ciò correttamente stabilendo dei parametri, nel silenzio della legge, utili per ragioni di omogeneità dell’operato.

2.6. Deducono, poi, gli appellanti la illegittimità e non proporzionalità fra la dimensione della pertinenza acquisibile prevista nella delibera di C.C. n. 47/2017 ed acquisita – solo con riguardo al criterio della fascia dei 5 mt disposta perimetralmente al fabbricato abusivo - e la dimensione dell'abuso in concreto realizzato nonché l’illegittimità del criterio generale suddetto fissato nell’Allegato “A” alla delibera di C.C. n. 47 del 9 agosto 2017 il quale non farebbe riferimento alla rilevanza ed alla gravità dell'abuso.

La doglianza è infondata in quanto sia la delibera che il provvedimento di acquisizione attuativo tengono in debito conto la dimensione dell’abuso prevedendo una fascia di mt. 5 lungo tutto il suo perimetro, garantendo una dimensione variabile a seconda dell'estensione (maggior gravità) dell'abuso.

Del resto, i 5 metri non solo sono funzionali all'accesso al fabbricato ed alle operazioni di demolizione, ma sono anche funzionali all'eventuale utilizzo dell'abuso per le ipotesi in cui lo stesso venga mantenuto dall’amministrazione per far fronte ai prevalenti interessi pubblici, come consentito dall'art. 31 comma 5 d.P.R. 380/2001.

2.7. Si dolgono poi gli appellanti che nell’ordinanza di acquisizione impugnata, il Comune di Pietrasanta non ha applicato il criterio della fascia dei 5 metri intorno all’area di sedime, come invece risulta dalle premesse dell’ordinanza stessa, ma ha acquisito una porzione, la cui misura sarebbe stata determina “ à forfait ” per individuare un rettangolo di 300 mq circa (mq 15 x mq 20). Il rettangolo è evidenziato nella planimetria allegata a pag. 7 dell’ordinanza e, come si evince chiaramente, se il lato maggiore del manufatto abusivo centrale è pari a 7,00 mq (v. pag. 1 del doc. 2), certamente, almeno la striscia rivolta verso la ferrovia (ovvero verso il numero del mappale) sarebbe visibilmente maggiore del lato lungo suddetto e quindi non potrà essere rispettosa del limite di 5 mt di larghezza previsto nei criteri approvati con la delibera di C.C.47/2017.

La censura è infondata.

Riferisce il Comune resistente di aver acquisito una fascia di mt 5 intorno al fabbricato, ma anche “una striscia di mt 72 circa, mt 3 x 24 (posta a confine con il mappale 1750) che congiunge il rettangolo alla viabilità lato autostrada” così come espressamente previsto dall’allegato A della deliberazione del C.C. 47/2017. Del resto l’allegato A – non contestato sul punto - prevede che, “ove si riveli necessario a raggiungere la viabilità pubblica o a uso pubblico, …in un’ulteriore fascia ampia 3,00 mt avente il necessario sviluppo”.

2.8. Quanto, poi, alla costituzione coattiva della servitù di accesso alla viabilità pubblica, deducono gli appellanti l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui non considera la mancanza sia del necessario fondamento normativo espresso, richiesto dall’art. 1032 c.c., sia della quantificazione dell’indennità, obbligatoria ai sensi dell’art. 1053 c.c.

La censura è infondata. I giudici di prime cure hanno condivisibilmente ritenuto, quanto alla servitù di passo, che può ritenersi consentita l’acquisizione coattiva di un diritto reale “minore” e, segnatamente, di una servitù, che, nei casi “specialmente determinati dalla legge”, può anche essere costituita con atto dell’autorità amministrativa ex art. 1032 c.c.

È evidente che trattandosi di misura sanzionatoria e ripristinatoria a seguito di inadempimento all’ordinanza demolitoria alcun indennizzo è dovuto.

Del resto, è lo stesso regolamento che il Comune si è dato con la deliberazione 47/2017 (non impugnato in parte qua) ad ammettere la possibilità di imporre il diritto di passo per poter accedere alle aree su cui insiste l’abuso.

3. Con il secondo motivo si censura la pronuncia gravata nella parte in cui il giudice di prime cure, ritenendo che l’individuazione della pertinenza urbanistica fosse avvenuta in applicazione dei criteri predeterminati dalla deliberazione consiliare n. 47/2017, con conseguente carattere vincolato dell’esito procedimentale sia quanto all’estensione dell’area acquisita sia quanto alla sua localizzazione, ha concluso per l’irrilevanza invalidante del vizio partecipativo ai sensi dell’art. 21- octies , comma 2, l. n. 241/1990, rilevando, altresì, che i ricorrenti non avevano allegato concreti elementi idonei a dimostrare la possibilità di una diversa individuazione dell’area.

Sul punto, gli appellanti insistono che la comunicazione di avvio del procedimento avrebbe consentito loro di fornire un apporto procedimentale utile, quantomeno ai fini della correzione della perimetrazione dell’area da acquisire. A tal fine, hanno ribadito l’orientamento giurisprudenziale secondo cui il privato deve poter interloquire sulla determinazione della superficie da acquisire; pertanto, ove tale superficie non sia stata previamente individuata nell’ordinanza di demolizione, l’Amministrazione deve procedere a detta individuazione già in sede di avvio del procedimento di acquisizione gratuita, assegnando un termine per la presentazione di osservazioni, delle quali occorre dare conto nel provvedimento finale.

Infine hanno sottolineato che la stessa giurisprudenza ha affermato come l’esercizio di discrezionalità nell’individuazione della pertinenza da acquisire impedisca di ritenere sanato il vizio partecipativo ex art. 21- octies , comma 2, l. n. 241/1990, in assenza della prova che il contenuto dispositivo dell’atto non avrebbe potuto essere diverso, almeno in parte.

4. Il motivo è infondato.

Come chiarito dalla giurisprudenza consolidata di questo Consiglio, l'accertamento dell'inottemperanza all'ordine di demolizione di opere abusive costituisce un atto vincolato e meramente ricognitivo, privo di contenuto discrezionale subordinato all'accertamento dell'inutile decorso del termine di legge di novanta giorni fissato per la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi, l'acquisizione delle opere al patrimonio comunale.

L'effetto acquisitivo si produce automaticamente ex lege , senza necessità di previa notifica di un verbale di accertamento dell'inottemperanza, avendo quest'ultimo natura meramente dichiarativa.

Conseguentemente alla natura vincolata dell'atto, non sussiste l'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della L. n. 241 del 1990 in quanto l'acquisizione consegue automaticamente all'inottemperanza dell'ordine di demolizione e l'interessato non potrebbe apportare alcuna utilità all'azione amministrativa (così Cons. giust. amm. Sicilia, Sent., sent. 17 settembre 2025, n. 702; Cons. Stato, Sez. VII, 23 ottobre 2023, n. 9163).

5. Conclusivamente l’appello va respinto in quanto infondato. Le spese, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge,

Condanna gli appellanti in solido al pagamento delle spese di lite liquidate in euro 3.000,00 oltre accessori se dovuti a favore del Comune resistente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

CL CO, Presidente

Raffaello Sestini, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

RI IA LL, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI IA LL	CL CO

IL SEGRETARIO