Pubblicato il 08/04/2026

N. 02814/2026REG.PROV.COLL.

N. 08643/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8643 del 2025, proposto da Autoservizi Preite S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Spataro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Naimo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, Prefetto di Catanzaro, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Impresa Autolinee Scura – I.A.S. S.r.l., Consorzio Autolinee Tpl S.r.l., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima) n. 1557/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Calabria;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 il Cons. LU RO e uditi per le parti gli avvocati Spataro e Naimo;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Riferisce la ricorrente di avere svolto, direttamente e con propria organizzazione aziendale, per lungo tempo e, comunque, nell’arco temporale di interesse 1987-2007, il servizio di trasporto pubblico locale in regime di concessione con la Regione Calabria.

2. Con l’art. 25, comma 11 quinquies , del decreto Legge 21.06.2013 n. 69, convertito con modificazioni nella L. 09.08.2013 n. 98, il Legislatore ha previsto la predisposizione di un piano di ristrutturazione del debito concernente il servizio di trasporto pubblico regionale e locale a tutto il 31.12.2012, da sottoporre all’approvazione del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Ministero dell’Economia e delle Finanze.

3. Al fine di dare attuazione alla surrichiamata normativa, il settore 4 “Trasporto Pubblico Locale” del Dipartimento 9 della Regione Calabria, ha dato corso ad una corposa attività istruttoria conclusasi con la relazione n. 229435/Siar del 30 ottobre 2013, relativa ai servizi di TPL su gomma.

4. Nella citata relazione dipartimentale si è proceduto alla ricognizione e quantificazione del debito nei confronti di ogni singola società affidataria per i servizi svolti in concessione fino al 2007 ed è stato, altresì, stabilito di procedere alla stipula di accordi transattivi con ciascuna delle medesime società affidatarie, alle seguenti condizioni:

a) l’Amministrazione si impegna a erogare le somme ad oggi non disponibili sul bilancio regionale e da coprire avvalendosi del piano di ristrutturazione del debito, entro un congruo termine dalla riscossione delle relative somme (si ipotizza 150 giorni);

b) l’erogazione delle compensazioni per agevolazioni tariffarie è condizionata alla dichiarazione da parte delle aziende dell'effettivo rispetto degli obblighi derivanti dalle norme in materia, e comunque nei limiti dei servizi programmati e nei limiti degli importi previsti nel piano di ristrutturazione del debito;

c) le parti riconoscono che il presente atto di natura transattiva, determinato dalla volontà di definire il contenzioso pendente e quello che potrebbe insorgere in relazione alle voci oggetto della presente relazione, non ha natura di ricognizione del debito ovvero di promessa di pagamento di cui all'art. 1988 cc. e che le somme verranno erogate condizionatamente alla effettiva approvazione del piano di ristrutturazione del debito da parte dei soggetti competenti;

d) le aziende rinunciano ad interessi e rivalutazione e, nel caso di contenziosi pendenti, alle spese di lite;

e) le parti rinunciano a tutti i contenziosi pendenti sulle voci oggetto della presente relazione, a quelli ad essi connessi, ed alla instaurazione di nuovi giudizi in relazione ai medesimi e più in generale in relazione al rapporto concessorio fino al 31.12.2007.

5. Riferisce ancora l’appellante di essere stata inclusa nel piano, per la fase ricompresa tra il 1987 ed il 2007, con il riconoscimento e l'attribuzione di un importo pari a € 2.102.191,74.

6. Conseguentemente, la Regione Calabria, con la deliberazione n. 398 del 31.10.2013, ha recepito la citata istruttoria dipartimentale quantificando il fabbisogno complessivo del piano di ristrutturazione del debito a tutto il 31.12.2012, per i servizi su gomma, in euro 82.364.273,05 di cui euro 46.327.684,99 per il periodo ricompreso tra il 1987 ed il 2007, periodo, nel quale, il servizio è stato svolto dalle singole aziende concessionarie. Successivamente, con altra deliberazione n. 459/2014, la Regione Calabria ha provveduto ad aggiornare il piano di ristrutturazione del debito quantificando il fabbisogno complessivo, in relazione ai servizi su gomma in euro 85.860.550,66 di cui euro 50.993.647,60 per il periodo ricompreso tra il 1987 ed il 2007, in cui il servizio è stato svolto dalle singole aziende concessionarie. In ossequio a quanto stabilito nella succitata relazione n. 229435/siar, il predetto piano di ristrutturazione del debito è stato, poi, approvato dal Ministero dell’Economia e delle Finanze con Decreto Interministeriale n. 197/2015.

7. Nessun accordo transattivo è stato formalizzato tra la Regione Calabria e la Autoservizi Fiorino Preite s.r.l. che, con nota del 29.08.2022, ha diffidato formalmente l’amministrazione a dare seguito alle delibere regionali n. 398/2013 e 459/2014 predisponendo l’atto transattivo.

8. La Regione Calabria non ha inteso dare riscontro alla predetta richiesta nei termini di legge. Sulla scorta di tale presupposto, pertanto, la ricorrente, con atto del 11.10.2022, ha adito il TAR Calabria, Catanzaro, proponendo apposito ricorso ex art. 117 c.p.a. onde ottenere l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dalla Regione Calabria, in ordine all’istanza della società ricorrente datata 29.08.2022.

9. Con sentenza n. 448/2023, il TAR ha accolto il ricorso integrato dai motivi aggiunti sulla scorta del presupposto che “la nota della Regione prot. n. 487088/2022 di riscontro all’istanza della ricorrente non può assumere valenza di determinazione espressa idonea a concludere il procedimento, poiché connotata da un contenuto interlocutorio, descrittivo e ricognitivo della posizione dell’esponente” ordinando all’amministrazione resistente “di concludere il procedimento sull’istanza di transazione con provvedimento espresso entro il termine di quaranta giorni dalla comunicazione o, se anteriore, dalla notificazione della presente sentenza” .

10. Riferisce l’appellante che la Regione, non solo non ha provveduto a concludere il procedimento nei termini di cui alla sentenza n. 448/2023 ma ha fatto pervenire la nota prot. n. 21780 del 12.01.2024 con la quale, onde giustificare la mancata stipula dell’accordo transattivo ha affermato una “ inconciliabilità delle posizioni ”.

11. Stante, quindi, la portata lesiva della suindicata nota, la società l’ha impugnata con altro autonomo ricorso, assunto al R.G. n. 493/2024 del TAR Calabria, Catanzaro. Nelle more, la Regione Calabria ha fatto pervenire il decreto n. 3625 del 15.03.2024, con il quale ha reiterato quanto già evidenziato con la nota prot. n. 21780 del 12/01/2024, in merito all’asserita “ inconciliabilità delle posizioni ” correlandola all’assunto secondo cui “ non si sono create le condizioni per addivenire alla stipula di un accordo transattivo fra la Regione Calabria e la società Autoservizi Preite s.r.l .”.

12. Anche questo provvedimento è stato gravato per mezzo di motivi aggiunti di ricorso con il quale l’odierna appellante ha reiterato le proprie domande insistendo per:

a) l’ottemperanza della sentenza n. 448/2023, stante la nullità dei provvedimenti adottati ex art. 21 septies l. 241/1990 per violazione del giudicato;

b) l’annullamento degli stessi provvedimenti in quanto comunque assunti in assoluta carenza di motivazione, in assenza di presupposti idonei a sorreggere la decisione, oltre che in un evidente eccesso di potere.

13. La domanda di nullità dei provvedimenti gravati è stata disattesa con sentenza parziale n. 1557/2025, sul presupposto che “il decreto regionale n. 3625/2024 può considerarsi alla stregua di un provvedimento espresso che definisce, seppur in termini negativi, la procedura transattiva di cui al decreto n. 197/2015 del Ministero dei Trasporti e del Ministero dell’Economia”, sicché, per come statuito, “la sentenza n. 448/2023 non è elusa o violata”.

14. Il TAR ha quindi:

- rigettato la domanda di ottemperanza proposta con il ricorso principale;

- disposto la trattazione della domanda di annullamento in udienza pubblica.

15. Di tale sentenza, Autoservizi Fiorino Preite S.r.l. ha chiesto la riforma con rituale e tempestivo atto di appello affidato alle seguenti censure: “ I. ERROR IN PROCEDENDO E/O IN IUDICANDO IN RELAZIONE AL RICORSO ORIGINARIO PER OTTEMPERANZA SIA SOTTO IL PROFILO DELLA NULLITÀ EX ART. 21 SEPTIES DELLA l. N. 241/90 SIA PER ECCESSO DI POTERE” .

16. Ha resistito al gravame la Regione Calabria chiedendone il rigetto.

17. Alla camera di consiglio del 29 gennaio 2026 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

18. La ricorrente, in sintesi, sostiene che:

a) il Giudice di prime cure ha qualificato il decreto regionale n. 3625/2024 alla stregua di un “ provvedimento espresso conclusivo della procedura transattiva ” di cui al decreto n. 197/2015 del Ministero dei Trasporti e del Ministero dell’Economia; il decreto assunto dalla Regione Calabria, non può atteggiarsi ad atto conclusivo del procedimento

b) un provvedimento espresso può dirsi conclusivo di un procedimento amministrativo quando determina in modo definitivo la volontà dell’amministrazione rispetto all’oggetto del procedimento, cioè quando chiude la sequenza procedimentale avviata;

c) il contenuto del decreto regionale è estraneo alla sequenza procedimentale di cui all’approvato piano di rientro che poteva concludersi solo con un accordo transattivo che la Regione Calabria – sulla stregua del quadro normativo e regolamentare– avrebbe dovuto sottoporre alla firma della società Preite;

d) stando a quanto riportato nel decreto, la prospettata “ inconciliabilità ” sarebbe riferita al contenzioso in essere tra le parti; al riguardo, tuttavia, non può non osservarsi come lo scopo della predisposizione del piano di ristrutturazione del debito, in realtà, è proprio quello di definire tutto il contenzioso in essere;

e) il Giudice di prime cure non ha neppure colto il carattere non definitivo e meramente interlocutorio o soprassessorio che caratterizza l’impugnata nota e rappresentato nella formula di chiusura utilizzata dalla Regione Calabria; quest’ultima ha precisato che “ qualora dovesse mutare l’orientamento di questa Amministrazione sulla base di nuove sentenze in materia o comunque di una rivalutazione complessiva della questione, sarà cura di questo ufficio riavviare celermente il procedimento amministrativo ”;

f) in ogni caso, anche volendo identificare nel decreto regionale n. 3625, un provvedimento espresso in qualche modo conclusivo del procedimento, la sentenza gravata merita di essere riformata anche nella parte in cui ha escluso la nullità del medesimo provvedimento per elusione rispetto al giudicato di cui alla precedente sentenza n. 448/2023.

19. Il ricorso è infondato.

20. Nella sentenza impugnata si legge: “ il decreto regionale n. 3625/2024 può considerarsi alla stregua di provvedimento espresso che definisce, seppur in termini negativi, la procedura transattiva di cui al decreto n. 197/2015 del Ministero dei Trasporti e del Ministero dell’Economia, cosicché la sentenza n. 448/2023 non è elusa o violata;” .

21. Il provvedimento impugnato in primo grado determina un’interruzione del procedimento e assume un contenuto sostanzialmente reiettivo dell’istanza del privato giacché, rinviando il soddisfacimento dell'interesse pretensivo ad un accadimento futuro e condizionante, determina un arresto a tempo indeterminato del procedimento amministrativo, con immediata capacità lesiva della posizione giuridica dell'interessato (cfr. Consiglio di Stato sez. III, 8 maggio 2023, n. 4610).

22. Permane la situazione di inerzia colpevole se l'Amministrazione non conclude il procedimento (quale ne sia il contenuto) nel termine di riferimento ovvero se adotta un atto infra procedimentale o soprassessorio, atteso che una tale attività non dà vita ad un autentico provvedimento ultimativo del procedimento che l'Amministrazione ha l'obbligo di concludere, ma un rinvio sine die (Consiglio di Stato sez. III, 17 giugno 2022, n. 4987).

23. Il giudicato determinava l’obbligo di adozione di un provvedimento espresso per concludere il procedimento, obbligo che è stato puntualmente assolto. La funzione dell'azione giurisdizionale avverso il silenzio-inadempimento è quella di ottenere l'accertamento dell'obbligo della pubblica Amministrazione di provvedere sull'istanza del privato, quindi, in definitiva, l'adozione di una decisione espressa sulla pretesa con la stessa avanzata, con la conseguenza che la determinazione che vale a interrompere l'inerzia è quella idonea a concludere (con valenza dispositiva) il procedimento. Esattamente quello che è avvenuto nel caso in cui esaminato, in cui il provvedimento impugnato oppone un diniego motivato all’istanza della ricorrente.

24. Per le ragioni sopra esposte l'appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.

Le spese, vista l’esistenza di difficoltà di accertamento della vicenda fattuale controversa, idonea ad incidere sulla esatta conoscibilità a priori delle rispettive ragioni delle parti (in tal senso, Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 gennaio 2020, n. 780, Cass. civ., Sez. Unite, 30 luglio 2008, n. 20598), possono essere compensate tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria n. 1557/2025.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ND GG, Presidente FF

Valerio Perotti, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

LU RO, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU RO	ND GG

IL SEGRETARIO