Pubblicato il 07/05/2026

N. 03592/2026REG.PROV.COLL.

N. 03652/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 3652 del 2026, proposto da
PA AN RA, SA AQ, TR IN e AR TE RI, rappresentati e difesi dall'avvocato Benedetto Carratelli, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

contro

Commissione Elettorale Circondariale di Cosenza ed Ufficio Territoriale del Governo di Cosenza, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12, sono elettivamente domiciliati;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria (Sezione Seconda) n. 799/2026, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Commissione Elettorale Circondariale di Cosenza e della Prefettura, Ufficio Territoriale del Governo di Cosenza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica speciale elettorale del giorno 7 maggio 2026 il Cons. LE Perotti ed uditi per le parti gli avvocati Benedetto Carratelli e l'avvocato dello Stato Vincenza Clelia Castaldo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e IT

Sono state indette per il 24 e 25 maggio 2006 le elezioni del Sindaco e del Consiglio comunale di San Giovanni in Fiore.

Scaduto il termine per la presentazione delle candidature, la Commissione Elettorale Circondariale di Cosenza escludeva dalla competizione elettorale quattro liste di candidati, tutte collegate alla candidatura di PA AN RA alla carica di Sindaco.

In particolare, l’odierno contenzioso si riferisce all’esclusione della lista “Futura Giovani”, avverso la quale è stato proposto ricorso innanzi al Tribunale amministrativo della Calabria da parte di PA AN RA, candidata alla carica di Sindaco, SA AQ, candidata alla carica di consigliere comunale, TR IN e TE RI, delegati alla presentazione della lista.

La Commissione Elettorale Circondariale ne aveva disposta l’esclusione in quanto:

i) la Dichiarazione di presentazione di un candidato alla carica di sindaco e di una lista di candidati alla carica di consiglieri comunali con lui collegati non sarebbero stati regolari, in quanto i moduli utilizzati “ non sono numerati, sono congiunti tra di loro solo mediante nastro adesivo senza l’apposizione di un timbro o di una firma che attestino il collegamento tra i fogli di ciascuno dei medesimi atti ”, cosicché la Commissione Elettorale Circondariale “ non è stata messa nelle condizioni di verificare in maniera immediata e non equivoca la consapevolezza dei sottoscrittori di esprimere il proprio appoggio ad una lista e ai relativi candidati ”;

ii) nel modulo di dichiarazione di accettazione della candidatura alla carica di Consigliere comunale, tutti i candidati avevano omesso di indicare la lista per la quale intendevano essere candidati, dichiarazione “ indispensabile al fine di consentire alla Commissione di verificare in maniera immediata e non equivoca la consapevolezza di esprimere il proprio appoggio a una determinata lista e ai relativi candidati ”;

Da parte loro, i ricorrenti chiedevano l’annullamento del verbale di esclusione e l’accertamento del

loro diritto a partecipare alla competizione elettorale, deducendo i seguenti motivi di impugnazione:

a) violazione dell’art. 28, comma 4 d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, del principio di strumentalità delle forme e del principio di favor partecipationis posto che i fogli, saldamente uniti attraverso l’apposizione di nastro adesivo, costituivano un unico fascicolo materiale già fisicamente unito al momento dell’apposizione delle firme, sicché sarebbe stata raggiunta la finalità della disciplina sulla presentazione delle candidature, che è quella di assicurare la genuina espressione della volontà dei sottoscrittori;

b) la violazione dell’art. 28, comma 4 d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, del principio di strumentalità delle forme e del principio di favor partecipationis ; le dichiarazioni di accettazione della candidatura alla carica di consigliere comunale essendo tutte materialmente allegate al fascicolo di presentazione della lista “Futura Giovani”, sì che la mancata indicazione del nome della lista nella singola pagina non avrebbe pregiudicato l’accertamento della volontà dei candidati;

c) violazione dell’art. 33, ultimo comma del d.P.R. n. 570 del 1960, per avere la Commissione Elettorale Circondariale omesso di sanare le irregolarità – solo formali – riscontrate.

La Commissione Elettorale Circondariale di Cosenza si costituiva in giudizio, depositando specifica documentazione e ribadendo la correttezza del proprio operato.

Con sentenza 2 maggio 2026, n. 799, il giudice adito respingeva il ricorso.

Avverso tale decisione i ricorrenti interponevano appello, affidato ai seguenti motivi di gravame:

1) Erronea applicazione del principio di diritto in materia di congiunzione dei fogli contenenti le sottoscrizioni. Violazione dell'art. 28, comma 4, del d.P.R. n. 570/1960. Violazione del principio di strumentalità delle forme e del favor partecipationis. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto, difetto di istruttoria, illogicità manifesta .

2) Erronea applicazione del principio di diritto in materia di dichiarazioni di accettazione della candidatura. Violazione dell'art. 28 del d.P.R. n. 570/1960. Violazione del principio di strumentalità delle forme e del favor partecipationis. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto, difetto di istruttoria, contraddittorietà manifesta .

3) Violazione dell'art. 33, ultimo comma, del d.P.R. n. 570/1960. Omesso esercizio del potere di richiesta di integrazione documentale. Violazione del principio del contraddittorio endoprocedimentale. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Violazione del legittimo affidamento .

Si costituivano in giudizio il Ministero dell’interno – Ufficio territoriale del Governo di Cosenza unitamente alla Commissione Elettorale Circondariale di Cosenza, con il patrocinio ex lege dell’Avvocatura generale dello Stato.

Il primo motivo di gravame non è fondato.

Ai sensi dell’art. 28, comma 4, d.P.R. n. 570 del 1960, “ I sottoscrittori debbono essere elettori iscritti nelle liste del Comune e la loro firma deve essere apposta su appositi moduli recanti il contrassegno della lista, il nome, cognome, data e luogo di nascita di tutti i candidati, nonché il nome, cognome, data e luogo di nascita dei sottoscrittori stessi; le firme devono essere autenticate da uno dei soggetti di cui all’art. 14 della legge 21 marzo 1990, n. 53 ”.

Nel caso in esame, ai fini della presentazione della lista era stato presentato un atto principale e due atti separati, allegati al primo: ognuno degli atti era composto da più fogli, ed il primo foglio di ogni modulo conteneva il nome e il simbolo della lista elettorale, l’indicazione del candidato Sindaco collegato ed il nome dei candidati.

Gli altri fogli non presentavano tali indicazioni ed erano uniti al primo solo mediante l’uso di nastro adesivo trasparente, senza timbri o sottoscrizioni di congiunzione.

Il Collegio ricorda che, ove le sottoscrizioni siano apposte su moduli aggiunti, gli stessi devono essere congiunti mediante timbratura trasversale: al riguardo, va data continuità al principio ( ex pluribus , Cons. Stato, II, 15 settembre 2021, n. 6315; III, 4 settembre 2020, n. 5368) secondo cui il timbro (o la sigla) di congiunzione del pubblico ufficiale sono elementi indefettibili qualora ci si avvalga di fogli separati, mentre la mera spillatura (o altra modalità di unione fisica, quale l’utilizzo di nastri adesivi e simili) dei fogli costitutivi dei moduli non è idonea a garantire l’unicità sostanziale tra lista e le sottoscrizioni dei presentatori.

Invero, la timbratura è necessaria ogni qualvolta ciò sia funzionale ad apprezzare la “ sostanziale unitarietà ” del modulo, poiché le firme sono state apposte “ su fogli separati dal modulo (vero e proprio) ”, essendo necessario avere “ certezza sul fatto che gli elettori abbiano effettivamente

e consapevolmente presentato proprio quella lista e quei candidati ” ( ex multis , Cons. Stato, III, 7 maggio 2019, n. 2940).

Ogni altra contestazione sul punto da parte degli interessati è recessiva rispetto alla circostanza dell’omessa apposizione del timbro di congiunzione, la cui mancanza non può essere surrogata né dall’autenticazione, né da elementi estrinseci all’atto.

Sul punto si precisa che la disciplina della presentazione delle candidature non ha rilievo meramente formale, giacché le minute regole da esse presidiate mirano a garantire la genuinità delle sottoscrizioni, impedendo abusi e contraffazioni, con la conseguenza che il timbro rappresenta un elemento essenziale non integrabile della presentazione della lista o delle candidature.

In materia di presentazione delle liste elettorali e delle candidature, invero, le forme assumono un contenuto sostanziale, non surrogabile, sicché in siffatta particolarissima materia non possono essere applicati i generali principi in tema di semplificazione amministrativa, di dequotazione dei vizi formali e di strumentalità delle forme.

Ne discende che l’omessa apposizione del timbro o di altro elemento grafico equivalente di congiunzione da parte del pubblico ufficiale non costituisce una mera irregolarità ed una violazione di una prescrizione formale irrilevante, in quanto la corretta compilazione del modulo in ogni sua parte è funzionale a garantire l’interesse superiore ad una trasparente e corretta competizione elettorale, il che assorbe ogni ulteriore considerazione e questione.

Alla luce dei principi che precedono, è dunque corretta la conclusione del primo giudice secondo cui “ l’unione materiale delle distinte parti documentali mediante l’applicazione del nastro adesivo non può costituire elemento sufficiente a comprovare che i sottoscrittori abbiano avuto la piena consapevolezza dei candidati a cui si riferisce l’atto di presentazione della lista ”.

Nonostante il carattere assorbente delle considerazioni che precedono, per completezza vanno comunque affrontate le ulteriori questioni dedotte dagli appellanti.

Con il secondo motivo emergerebbe che, a dispetto di quanto ritenuto dal primo giudice, dall'esame complessivo della documentazione risulterebbero “ plurimi elementi univoci che attestano la volontà dei candidati di accettare la candidatura per la lista "Futura Giovani": le dichiarazioni sono materialmente allegate al fascicolo di quella lista, sono state presentate contestualmente alla lista stessa, i nominativi dei candidati figurano nell'elenco della lista "Futura Giovani", il contrassegno di lista è riprodotto sui moduli e la ricevuta del Segretario comunale attesta il ricevimento della documentazione della lista ” in questione, “ comprensiva di n. 16 dichiarazioni di accettazione della candidatura alla carica di consigliere comunale, contenenti anche le dichiarazioni sostitutive attestanti l'insussistenza della situazione di incandidabilità di ciascun candidato consigliere ”.

Inoltre, sarebbe logicamente impossibile che la Commissione abbia accertato, come dichiarato nella parte “in fatto” del verbale, la corrispondenza delle generalità dei candidati tra dichiarazioni di accettazione e dichiarazione di presentazione, il rispetto della parità di genere per quella specifica lista, il numero dei candidati di quella lista e l’inesistenza di cause di incandidabilità per i candidati di quella lista, senza aver prima identificato quale lista le dichiarazioni di accettazione si riferissero.

Sostenere, dopo aver compiuto tali verifiche incrociate tra le dichiarazioni di accettazione e la lista, che non sarebbe stato possibile identificare a quale lista si riferissero le dichiarazioni stesse, integrerebbe infatti una palese contraddizione logica.

In sintesi, concludono gli appellanti, “ le dichiarazioni di accettazione sono state presentate e risultano complete sotto ogni altro profilo; l'unica incompletezza rilevata attiene alla mancata indicazione letterale della lista, elemento desumibile dal complesso documentale ”.

Anche queste censure non possono essere accolte.

Non è infatti contestato (come correttamente nota il TAR) che le dichiarazioni di accettazione delle candidature confezionate dagli odierni appellanti fossero incomplete in quanto del tutto prive di riferimenti ad una specifica lista elettorale necessari per accreditare, negli indefettibili termini di univocità e certezza, un collegamento qualificato tra le candidature medesime e la detta lista.

La particolarità della procedura di cui trattasi – strumentale alle esigenze di certezza, a fronte di una tempistica estremamente stringente – non consente infatti di ovviare a tale omissione valorizzando circostanze indiziarie ed estrinseche (ovvero implicite), al fine di ricostruire (induttivamente) la volontà effettiva dei candidati.

Come ribadito da consolidata giurisprudenza ( ex multis , Cons. Stato, III, 23 maggio 2016, n. 2159), l’elemento qualificante del collegamento non può che fondarsi sulla esplicita manifestazione di volontà da parte dei soggetti che accettano la candidatura, non suscettiva di ricostruzione a posteriori: proprio la previsione di specifici adempimenti formali presidiati dall’autenticazione delle sottoscrizioni delle dichiarazioni di accettazione della candidatura rende invero palese la valenza di infungibilità della manifestazione di volontà compendiata in tali dichiarazioni, i cui contenuti soddisfano un requisito sostanziale insuscettibile di essere rinvenuto aliunde , al di fuori cioè della documentazione che contiene l’espressa manifestazione di volontà.

Con il terzo motivo di appello si è quindi contestato il mancato ricorso al cd. “soccorso istruttorio”, non vertendosi nel caso di specie su vizi relativi agli elementi costitutivi dell'autenticazione, bensì su mere irregolarità formali sanabili (le firme dei sottoscrittori essendo state regolarmente autenticate dal pubblico ufficiale competente, che ha attestato la conformità della documentazione, mancando solamente l’indicazione letterale della lista in alcune dichiarazioni di accettazione della candidatura).

La Commissione avrebbe invero dovuto esercitare il potere di richiedere integrazioni documentali ai sensi dell'art. 33, ultimo comma, del d.P.R. n. 570 del 1960, che prevede che tale organo, ove riscontri manchevolezze od irregolarità sanabili nelle liste e nei documenti annessi, assegni ai delegati un termine non superiore a ventiquattro ore per la regolarizzazione.

Nel caso in esame, deducono gli appellanti, ciò avrebbe potuto avvenire “ mediante produzione di documentazione integrativa, mediante autentica successiva o mediante valorizzazione degli atti già nella disponibilità della Commissione ”.

Neppure questo motivo è fondato.

L’invocato art. 33, infatti, è norma eccezionale, dovendo essere “ interpretata in modo tassativo ai fini di mera regolarizzazione di elementi della dichiarazione solo formalmente viziati a condizione che non ne derivi alcun dubbio sul contenuto sostanziale dell’atto di presentazione delle candidature, non potendosi consentire alcuna ricostruzione postuma per sanare eventuali lacune sostanziali della procedura ” (Cons. Stato, II, 26 aprile 2023, n. 4210), cosicché neppure la dichiarazione postuma del soggetto autenticatore (il Segretario Comunale) circa la materiale unione dei vari fogli può essere rilevante.

Invero, il soccorso istruttorio previsto dall’art. 33 del d.P.R. n. 570 del 1960 è applicabile solo in ipotesi eccezionali come caso fortuito, forza maggiore, errore scusabile, fatto dell’amministrazione e solo per vizi meramente formali (Cons. Stato, II, 26 aprile 2023, n. 4210).

L’appello va dunque respinto. Le spese di lite possono comunque essere compensate tra le parti, in ragione della particolarità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

LE Perotti, Consigliere, Estensore

Alberto Urso, Consigliere

SA Raffaella Molinaro, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

L'OR	IL PRESIDENTE
LE Perotti	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO