Pubblicato il 05/01/2026

N. 00056/2026REG.PROV.COLL.

N. 03647/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso per revocazione iscritto al numero di registro generale 3647 del 2025, proposto da
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in persona del Ministro pro tempore , nonché Capitaneria di porto di Olbia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi, 12 sono elettivamente domiciliati;

contro

Sea Eye E.V., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Mozzati ed Enrico Mordiglia, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

per la revocazione

della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, n. 8318/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Sea Eye E.V.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il Cons. VA ER ed uditi per le parti l’avvocato dello Stato Nardo e l’avvocato Mozzati;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Risulta dagli atti che l’associazione Sea Eye E.V., organizzazione non governativa tedesca impegnata in operazioni di osservazione e monitoraggio nel mare Mediterraneo centrale, proponeva ricorso innanzi al Tribunale amministrativo regionale della Sardegna avverso il provvedimento denominato ‘ notice of detention for the master ’ (avviso di fermo al Comandante) n. 2/2020 del 9 ottobre 2020 e relativi atti allegati, con il quale la Capitaneria di Porto di Oblia – Ufficio locale PSC, aveva disposto il fermo della nave ‘AL DI’, di proprietà dell’Associazione ricorrente e battente bandiera tedesca, utilizzata dalla detta associazione per perseguire i propri fini statutari.

Detta nave, in base al “certificato di classe” sarebbe stata destinata a “Servizi speciali, in navigazione internazionale fino a 100 miglia dalla costa”.

La suddetta nave, dopo aver soccorso al largo della Libia tre imbarcazioni con a bordo circa 133 persone che si trovavano in pericolo di vita, si era rivolta agli Stati costieri più vicini alla posizione in cui erano avvenuti i soccorsi, venendo indirizzata dal Centro di coordinamento del soccorso marittimo di Roma verso il porto di Olbia dove i profughi soccorsi venivano fatti sbarcare in data 24 settembre 2020.

Il provvedimento di fermo veniva emesso a seguito dell’ispezione di PSC (‘ Port State Control’ , controllo dello Stato di approdo) effettuata in data 9 ottobre 2020 dalla Capitaneria di Porto di Olbia, nel corso della quale erano state riscontrate una serie di irregolarità di natura tecnica e operativa elencate nell’accluso rapporto ispettivo.

La ricorrente proponeva al TAR della Sardegna una istanza cautelare, sostenendo che il provvedimento di fermo:

a) impediva l’utilizzo della nave, con conseguente impossibilità per l’associazione di espletare l’attività di osservazione e di monitoraggio del flusso dei migranti nel Mediterraneo Centrale;

b) determinava anche un grave danno patrimoniale all’associazione (che traeva le risorse per il proprio sostentamento da donazioni volontarie), tenuto conto delle ingenti spese portuali connesse al fermo della nave.

L’associazione, paventando danni gravi derivanti dal persistere del fermo della nave, chiedeva di essere autorizzata al trasferimento della nave ‘AL DI’ al fine di recarsi presso il porto spagnolo nel quale aveva dichiarato di voler andare per gli adeguamenti necessari al ripristino in condizioni di sicurezza della sua attività di navigazione.

Il TAR, con ordinanza n. 80 del 2021, accoglieva l’istanza, ritenendo opportuno “ consentire alla nave AL DI di lasciare le acque territoriali italiane all’unico fine di recarsi presso il porto

spagnolo nel quale ha dichiarato di volersi recare per gli adeguamenti necessari al ripristino in condizioni di sicurezza della sua attività di navigazione ”.

L’Associazione effettuava quindi talune lavorazioni sull’imbarcazione, al fine dichiarato di rimuovere le carenze indicate dalla Capitaneria di Porto di Olbia in occasione del sopralluogo del 9 ottobre 2020.

Nel corso del giudizio, tenuto conto che il TAR della IC, con ordinanze nn. 2974 e 2994 del 2020, aveva disposto la rimessione alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, ex art. 267 TFUE, di numerose pregiudiziali di interpretazione della direttiva 2009/16/CE, la ricorrente chiedeva al giudice adito, ai sensi degli artt. 295 Cod. proc. civ. e 79 Cod. proc. amm., la sospensione del giudizio in attesa della pronuncia del giudice comunitario.

Peraltro, il TAR della Sardegna con sentenza n. 757 del 2021 dichiarava l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse, dando atto di come la nota n. 105840 del 2 settembre 2021, depositata dall’Avvocatura dello Stato in data 4 settembre 2021 unitamente al rapporto di ispezione, rappresentasse che la nave ‘AL DI’, dopo i predetti interventi di adeguamento, era stata sottoposta a re-ispezione nel porto di Augusta il 1 settembre 2021, dalla quale risultava che le carenze rilevate in occasione dell’ispezione svolta ad Olbia il 9 ottobre 2020 erano state rettificate.

A tal punto il Collegio di prima istanza concludeva che “ in ragione di quanto sopra deve ritenersi venuto meno l’interesse al ricorso da parte della ricorrente che nessuna utilità potrebbe conseguire dall’eventuale sentenza di accoglimento del ricorso neppure sotto il profilo risarcitorio, tenuto conto che l’immediata adozione del provvedimento cautelare ha scongiurato il prodursi dei paventati danni derivanti dal fermo nave; che pertanto non merita accoglimento l’istanza – proposta dalla ricorrente nell’imminenza dell’udienza di trattazione – di sospensiva del giudizio in attesa della definizione di quello incardinato presso il T.A.R. IC (che su analoga questione ha disposto la rimessione alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea ex art. 267 TFUE di numerose questioni pregiudiziali di interpretazione della direttiva 2009/16/CE, cause riunite C – 14/21 e C – 15/21) ”.

Avverso tale decisione Sea Eye E.V. interponeva appello, affidato ad un unico motivo di doglianza, così rubricato: “ Difetto ed erroneità della motivazione della sentenza impugnata. Omessa pronuncia. Travisamento dei fatti, illogicità, contraddittorietà ”.

In pratica, l’appellante sosteneva che a seguito della dichiarazione di improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse, il TAR non avrebbe esaminato le censure dedotte con il ricorso introduttivo, che, ai fini dell’esame, venivano riproposte in appello. Tali censure si sostanziavano, in estrema sintesi, nel sostenere che lo Stato di approdo non avrebbe potuto svolgere controlli nei confronti della ‘AL DI’, non essendo a ciò legittimato se non in casi eccezionali e che, in ogni caso, non avrebbe potuto effettuare una riclassificazione della nave con conseguente illegittimità del fermo.

Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e la Capitaneria di Porto di Olbia si costituivano in giudizio, chiedendo per il rigetto del gravame.

Con sentenza 17 ottobre 2024, n. 8318, il giudice adito “ sulla base dei rilievi espressi dalla sentenza della CGUE del 1° agosto 2022, ritiene che il provvedimento di fermo disposto in data 9.10.2020 dalla Capitaneria del Porto di Olbia sia illegittimo, stante un evidente difetto motivazionale, non essendo stati chiariti nel provvedimento i presupposti di cui agli artt. 19 della Direttiva 2009/16/CE 22 del d.lgs. n. 53/2011, atteso che le criticità rilevate hanno riguardato una situazione emergenziale scaturita dal soccorso in mare di n. 133 persone in pericolo di vita, pertanto non sono emersi ‘evidenti gravi pericoli’ per la navigazione, la sicurezza delle persone imbarcate e l’ambiente marino.

Né alcuna delle irregolarità riscontrate in sede di ispezione può essere ritenuto tale da compromettere la validità dei certificati di sicurezza e classificazione rilasciati dallo Stato di bandiera (Germania). Inoltre, come precisato dalla CGUE nella sentenza citata, la direttiva 2009/16/CE non consente che lo Stato di approdo possa imporre alle navi soggette alla giurisdizione di un altro Stato il possesso di certificati diversi da quelli rilasciati dallo Stato di bandiera o l’osservanza di prescrizioni relative ad una diversa classificazione, pena la violazione del riparto di competenze tra Stato di bandiera e Stato di approdo ”.

Avverso tale pronuncia il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, nonché la Capitaneria di Porto di Olbia proponevano ricorso per revocazione, deducendo un presunto errore di fatto rilevante ex artt. 106 Cod. proc. amm. e 395, comma primo n. 4 Cod. proc. civ. per errata percezione dei documenti e fatti di causa: il giudice di appello avrebbe cioè completamente ignorato la circostanza che, a parte la specifica (ed autonoma) questione della classificazione della nave, in sede ispettiva erano state comunque rilevate delle deficienze che, “ anche a prescindere da tutti quegli aspetti connessi alla controversa questione sottoposta al vaglio del Collegio – ossia quella relativa all’utilizzo sistematico della nave in attività di ricerca e soccorso in mare, con conseguente trasporto di un numero rilevante di persone soccorse – in senso assoluto ed oggettivo avrebbero comunque determinato il fermo della nave ”.

In breve, avendo la competente autorità ammnistrativa accertato dodici ulteriori carenze (nessuna delle quali contestate dalla parte), nove delle quali costituenti di per sé – sia singolarmente che cumulativamente – autonomo motivo di detenzione della nave, il provvedimento di fermo avrebbe comunque dovuto essere considerato di per sé legittimo: per l’effetto, in quanto valido ed efficace a prescindere dalle cinque diverse deficienze esclusivamente contestate da Sea Eye E.V., il ricorso proposto da quest’ultima avrebbe dovuto essere dichiarato improcedibile, per carenza di interesse.

Costituitasi in giudizio, la Sea Eye E.V. eccepiva in primis l’inammissibilità del gravame, concludendo in ogni caso per la sua reiezione, siccome infondato.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 20 novembre 2025 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Ad un complessivo esame delle risultanze di causa, ritiene il Collegio che il ricorso non possa essere accolto.

Vanno all’uopo ricordati, sia pure sommariamente, i presupposti giuridici che connotano la figura del vizio revocatorio.

Il rimedio della revocazione ha natura straordinaria e per consolidata giurisprudenza ( ex multis , Cons. Stato, V, 5 maggio 2016, n. 1824) l’errore di fatto idoneo a fondare la domanda di revocazione, ai sensi del combinato disposto degli articoli 106 Cod. proc. amm. e 395, n. 4 Cod. proc. civ., deve rispondere a tre requisiti:

a) derivare da una pura e semplice errata od omessa percezione del contenuto meramente materiale degli atti del giudizio, la quale abbia indotto l’organo giudicante a decidere sulla base di un falso presupposto fattuale, ritenendo così un fatto documentale escluso, ovvero inesistente un fatto documentale provato;

b) attenere ad un punto non controverso e sul quale la decisione non abbia espressamente motivato;

c) essere stato un elemento decisivo della decisione da revocare, necessitando perciò un rapporto di causalità tra l’erronea presupposizione e la pronuncia stessa (cfr. Cons. Stato, IV, 14 maggio 2015, n. 2431).

Inoltre l’errore revocatorio deve emergere con immediatezza ed essere di semplice rilevabilità, senza necessità di argomentazioni induttive o indagini ermeneutiche (Cons. Stato, IV, 13 dicembre 2013, n. 6006). Esso è configurabile nell’attività preliminare del giudice, relativa alla lettura ed alla percezione degli atti acquisiti al processo quanto alla loro esistenza ed al loro significato letterale, ma non coinvolge la successiva attività d’interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande e delle eccezioni, ai fini della formazione del convincimento.

Insomma, l’errore di fatto, eccezionalmente idoneo a fondare una domanda di revocazione, è configurabile solo riguardo all’attività ricognitiva di lettura e di percezione degli atti acquisiti al processo, quanto alla loro esistenza ed al loro significato letterale, per modo che del fatto vi siano due divergenti rappresentazioni, quella emergente dalla sentenza e quella emergente dagli atti e dai documenti processuali; ma non coinvolge la successiva attività di ragionamento e apprezzamento, cioè di interpretazione e di valutazione del contenuto delle domande, delle eccezioni e del materiale probatorio, ai fini della formazione del convincimento del giudice (Cons. Stato, V, 7 aprile 2017, n. 1640).

Così, si versa nell’errore di fatto di cui all’art. 395, n. 4 Cod. proc. civ. allorché il giudice, per svista sulla percezione delle risultanze materiali del processo, sia incorso in omissione di pronunzia o abbia esteso la decisione a domande o ad eccezioni non rinvenibili negli atti del processo (Cons. Stato, III, 24 maggio 2012, n. 3053); ma se ne esula allorché si contesti l’erroneo, inesatto o incompleto apprezzamento delle risultanze processuali o di anomalia del procedimento logico di interpretazione del materiale probatorio, ovvero quando la questione controversa sia stata risolta sulla base di specifici canoni ermeneutici o di un esame critico della documentazione acquisita.

In tutti questi casi non è possibile censurare la decisione tramite il rimedio – di per sé eccezionale – della revocazione, che altrimenti verrebbe a dar vita ad un ulteriore grado del giudizio, non previsto dall’ordinamento ( ex multis , Cons. Stato, IV, 8 marzo 2017, n. 1088; V, 11 dicembre 2015, n. 5657; IV, 26 agosto 2015, n. 3993; III, 8 ottobre 2012, n. 5212; IV, 28 ottobre 2013, n. 5187).

Peraltro, affinché possa ritenersi sussistente l’errore di fatto revocatorio nell’attività preliminare del giudice relativa alla lettura ed alla percezione degli atti, è necessario che “ nella pronuncia impugnata si affermi espressamente che una certa domanda o eccezione o vizio – motivo non sia stato proposto o al contrario sia stato proposto ” (Cons. Stato, V, 4 gennaio 2017, n. 8); inoltre, ricorre l’errore revocatorio in ipotesi di mancata pronuncia su di una censura sollevata dal ricorrente “ purché risulti evidente dalla lettura della sentenza che in nessun modo il giudice ha preso in esame la censura medesima; si deve trattare, in altri termini, di una totale mancanza di esame o di valutazione del motivo e non di un difetto di motivazione della decisione, non censurabile in sede di revocazione ” (Cons. Stato, VI, 22 agosto 2017, n. 4055).

Sempre in termini, Cons. Stato, V, 12 maggio 2017, n. 2229, secondo cui “ L’errore revocatorio è […] configurabile in ipotesi di omessa pronuncia su una censura sollevata dal ricorrente purché risulti evidente dalla lettura della sentenza che in nessun modo il giudice ha preso in esame la censura medesima; si deve trattare, in altri termini, di una totale mancanza di esame e/o valutazione del motivo e non di un difetto di motivazione della decisione (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 5/4/2016, n. 1331; 22/1/2015, n. 264; Sez. IV, 1/9/2015, n. 4099) ”. Circostanza verificatasi – come si dirà più oltre – nel caso in esame.

Va aggiunto che non sussiste errore revocatorio per il mero “fatto” che alcuni documenti o atti siano stati non esplicitamente esaminati o valorizzati in sentenza, giacché non sussiste alcun obbligo di motivare sulla corretta lettura di ciascun documento di causa, essendo sufficiente rispondere al motivo proposto, dando atto naturalmente di averlo rettamente inteso nella sua reale portata giuridica in ragione dei fatti a cui esso fa riferimento (Cons. Stato, V, 4 gennaio 2017, n. 8).

Ancora “ si può affermare che, laddove una sentenza menzioni nella parte descrittiva in fatto un motivo di doglianza, pur se ometta di pronunciarsi espressamente su di esso nella parte motiva, ciò non configura un vizio di omessa pronuncia, dovendosi considerare la pronuncia sul punto implicita nella statuizione complessiva della sentenza ” (Cons. Stato, V, 19 ottobre 2017, n. 4842).

Va poi ribadita la distinzione tra motivo di ricorso ed argomentazione a ciascuno dei motivi a sostegno del medesimo, così come delineata – proprio per delimitare l’ambito della revocazione – dalla sentenza dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 27 luglio 2016, n. 21. Il motivo di ricorso delimita ed identifica la domanda rivolta al giudice, ed in relazione ad esso si pone l’obbligo della corrispondenza, in positivo o in negativo, tra chiesto e pronunciato, nel senso che il giudice deve pronunciarsi su ciascuno dei motivi e non soltanto su alcuni di essi; a sostegno del motivo – che identifica la domanda prospettata al giudicante – la parte può addurre, poi, un complesso di argomentazioni, volta a illustrare le diverse censure, ma che non sono idonee, di per se stesse, ad ampliare o restringere la censura, e con essa la domanda.

Rispetto a tali argomentazioni non sussiste un obbligo di specifica pronunzia da parte del giudice, il quale è tenuto a motivare la decisione assunta esclusivamente con riferimento ai motivi di ricorso come sopra identificati (Cons. Stato, V, 27 luglio 2017, n. 3701);

Alla stregua del delineato quadro giurisprudenziale, non si rinvengono nella fattispecie in esame i presupposti del vizio revocatorio.

La circostanza “di fatto” che sarebbe stata erroneamente percepita dal Collegio d’appello ( id est , la proposizione di un’eccezione difensiva per cui, avendo contestato l’appellante solamente una parte delle criticità individuate dalla Capitaneria di porto di Olbia a fondamento del fermo del natante, il relativo gravame avrebbe dovuto essere dichiarato improcedibile per difetto di interesse, le parti non impugnate ben potendo da sole fondare l’atto) è stata infatti innanzitutto oggetto di contraddittorio processuale tra le parti, circostanza per sé ostativa al prefigurarsi di un vizio revocatorio, come ricordato.

Più nello specifico, non è neppure corretto sostenere – per fondare la censura revocatoria – che la sentenza in alcun punto avrebbe considerato il rilievo (della medesima amministrazione, allora resistente in appello) secondo cui le ulteriori criticità (rispetto alle cinque fondanti il riclassamento della nave) individuate dall’autorità competente sarebbero state di per sé idonee a giustificare il fermo dell’imbarcazione: si legge infatti, nella sentenza impugnata, che “ Il Collegio ritiene che gli esiti accertativi della ispezione supplementare non possono essere considerati idonei ad adeguatamente supportare il provvedimento di fermo della nave ‘AL DI’, dovendosi ravvisare una interferenza della Capitaneria di Porto di Olbia nelle competenze proprie delle Amministrazioni dello Stato di bandiera […] Né alcuna delle irregolarità riscontrate in sede di ispezione può essere ritenuto tale da compromettere la validità dei certificati di sicurezza e classificazione rilasciati dallo Stato di bandiera (Germania) ”.

Il Collegio di appello aveva dunque ben presente il contenuto dell’obiezione (nuovamente proposta nell’odierno giudizio revocatorio) all’epoca mossa dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, ossia che all’esito dei controlli supplementari svolti dalla Capitaneria di porto di Olbia erano emerse ulteriori criticità concernenti non solo la classificazione della nave, ma in primis la sua sicurezza, tant’è che il medesimo Collegio statuiva, al riguardo, che “ alcuna delle irregolarità riscontrate in sede di ispezione può essere ritenuta tale da compromettere la validità dei certificati di sicurezza ”.

Tale circostanza esclude il presupposto logico-fattuale su cui si fonda il vizio revocatorio: non viene infatti integrata, nel caso di specie, l’ipotesi (avente potenziale valenza revocatoria) dell’omessa pronuncia su una censura sollevata da una parte in giudizio, risolvendosi la censura in un lamentato difetto di motivazione della decisione (ossia, una questione prettamente giuridica).

Ciò premesso, non è neppure corretto sostenere, onde fondare l’eccezione di improcedibilità del ricorso introduttivo, che nel caso di specie facesse difetto un autonomo interesse, in capo alla ricorrente Sea Eye E.V., a che fosse autonomamente dichiarata l’illegittimità del fermo della nave in ragione delle cinque specifiche criticità determinanti, secondo l’amministrazione, il riclassamento del natante: in effetti, al di là ed a prescindere dalla proposizione di eventuali, future domande risarcitorie dell’armatore per il blocco subito – domande che a rigore risulterebbero prive di fondamento, allo stato degli atti, anche in ragione dell’acquiescenza a suo tempo fatta da Sea Eye E.V. agli ulteriori rilievi mossile dalla Capitaneria di porto – è ben evidente la sussistenza di uno specifico e qualificato interesse ad impedire (anche ai fini conformativi) il consolidarsi del principio – racchiuso nel provvedimento impugnato – secondo cui lo Stato rivierasco potrebbe liberamente disattendere – al fine di applicare misure di sequestro o comunque coercitive – il classamento della nave riconosciuto dallo Stato di bandiera (ove diverso).

Per le ragioni che precedono, il ricorso va dunque dichiarato inammissibile.

La complessità della vicenda controversia e la novità delle questioni affrontate giustificano peraltro, ad avviso del Collegio, l’integrale compensazione, tra le parti, delle spese di lite del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CO EL, Presidente

VA ER, Consigliere, Estensore

Stefano Fantini, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VA ER	CO EL

IL SEGRETARIO