Pubblicato il 08/04/2026

N. 02824/2026REG.PROV.COLL.

N. 02279/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2279 del 2025, proposto da
AT LI, RO BE, LE IO, SA CA AT, NC EN, NG AT, AN DA, GA Di RC, EP Di IN, AB NG Di TA, NT ES, RC FA, EP OR, CA SE, NC ER, VI PI, AN NO, GI La OS, TT BI, SA CI, TT PA, NA EL, RC EN, ER NE, AT SI, EP IN, ZI AN, RO IE, NG SA, IV NA, VI OP, IO IA, VI SE, IN RO, LE TO, ON BI, UR ER, SI ZA, IO RT, EP TA, AN LI, EP DO e AR RI, rappresentati e difesi dall'avvocato GA Licata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno e Ministero della Difesa, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

LE OV, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 22487/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero Interno e del Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2026 il Cons. AN LL;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. DA LL, OL AT, AT LI, RO BE, IA ER, LE IO, OR AP, NT VO, SA CA AT, NC EN, RE IC, VI CC, SI OP, ES OR, NG AT, NT CR, AN DA, AT De LI, GA Di RC, AV Di FO, EP Di IN, AB Di TA, NC D'MI, NT ES, RC FA, AN AL, AT AR, EP OR, RI FI, IO AR, ZI NCne, AB GA, CA SE, EP TA, NC ER, VI PI, AN NO, GI La OS, OL RC, EL RI, EP TA, TT BI, SA US, LE AP, DE OL, RO RI, TT PA, EP RO, NA EL, RC EN, ER NE, AT SI, EP IN, ZI AN, RO IE, NG SA, TO SA, AN LI, HR SA, EP DO, GI LL, TT CA, IV NA, NG IA, VI OP, IO IA, DI AN, AR RI, IO RT, VI SE, IN RO, LE TO, ON BI, UR ER, AE NO e SI ZA hanno tutti partecipato al concorso per l’arruolamento, nell’anno 2003, di 12.500 Volontari in Ferma Breve (VFB) delle Forze Armate ed hanno tutti richiesto l’immissione, al termine della ferma, nella Polizia di Stato (pubblicato nella G.U.R.I. n. 47 del 14 giugno 2002).

Dopo aver superato tutte le prove prescritte dal bando, costoro sono risultati vincitori del concorso.

1.1 L’8 gennaio 2004, come prescritto dalla lex specialis , i predetti, unitamente agli altri vincitori del concorso sono stati avviati alla ferma triennale nelle Forze Armate, in qualità di “volontari in ferma breve” (in acronimo VFB).

Tuttavia, il 14 maggio 2007, al termine della ferma triennale, soltanto i primi 82 vincitori del suddetto concordo sono stati immediatamente arruolati nella Polizia di Stato.

I predetti invece:

- sono stati dapprima trattenuti in servizio dal 14 maggio 2007 (termine originario della ferma) fino al 31 dicembre 2007;

- sono stati successivamente posti in congedo illimitato in data 31 dicembre 2007;

- soltanto il 16 settembre 2008 sono stati infine assunti in Polizia di Stato ed avviati al 170º corso Allievi Agenti.

2. Con ricorso notificato il 22 marzo 2019 e depositato il 23 marzo 2019 i predetti hanno proposto ricorso dinanzi al T.A.R. per il Lazio – sede di Roma chiedendo l’accertamento del proprio diritto al riconoscimento di anzianità, ai fini giuridici, economici e previdenziali, nella Polizia di Stato pari a quella dei primi 82 vincitori del concorso per l’arruolamento, nell’anno 2003, di 12.500 volontari in ferma breve 6 (pubblicato nella G.U.R.I. n. 47 del 14 giugno 2002).

Hanno, quindi, chiesto la condanna dell’amministrazione a rideterminare la propria anzianità giuridica, economica e previdenziale.

2.1 A tal fine hanno esposto:

- di essere stati assunti in Polizia a distanza di un anno e quattro mesi di ritardo rispetto ai primi 82 vincitori del concorso anche aggiungendo che questi ultimi sono stati immediatamente arruolati al termine della loro ferma breve e, peraltro, senza soluzione di continuità rispetto al precedente impiego in qualità di VFB;

- che, per l’effetto, dal 14 maggio 2007 al 31 dicembre 2007, hanno percepito uno stipendio inferiore rispetto a quello dei primi 82 vincitori del concorso, immediatamente arruolati in Polizia; - - dal 1º gennaio 2008 al 16 settembre 2008, non hanno percepito alcuno stipendio, essendo stati posti in congedo (senza peraltro premio di congedamento o alcun beneficio assicurativo o previdenziale);

- dal 14 maggio 2007 al 16 settembre 2008, non hanno maturato alcuna anzianità giuridica, amministrativa, economica e previdenziale.

2.2 A sostegno del ricorso di primo grado hanno dedotto i motivi così rubricati:

1) violazione degli artt. 3, 4 e 97 della Costituzione della Repubblica – Disparità di trattamento – Violazione della norma del bando sulla continuità lavorativa ;

2) Orientamento assunto dalla giurisprudenza in fattispecie analoghe a quella in esame ;

3) Violazione dell’art. 16 della lex specialis e mancata percezione, nonostante la mancata immediata immissione in Polizia, del premio di congedamento ;

4) Violazione del principio del legittimo affidamento, determinato dal suindicato art. 16 del bando di concorso ;

5) Sulla giurisprudenza in materia di legittimo affidamento del cittadino nei rapporti con la Pubblica amministrazione .

3. Ad esito del relativo giudizio, con la sentenza indicata in epigrafe, l’adito T.A.R. ha respinto il ricorso rilevandone l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito.

Con riguardo alla rilevata inammissibilità ha osservato che:

- “l'odierna domanda di accertamento del diritto alla retrodatazione della nomina ad agente della Polizia di Stato è impedita dalla (ormai acquisita) inoppugnabilità dei vari provvedimenti di inquadramento dei ricorrenti, con relativa decorrenza di nomina, mai gravati all’epoca dagli istanti entro il termine decadenziale di legge”.

- “Ed invero, la posizione soggettiva del dipendente pubblico a fronte degli atti di inquadramento non è qualificabile come diritto soggettivo, bensì interesse legittimo, con conseguente inammissibilità di un'azione di mero accertamento del diritto ad una diversa decorrenza giuridica, in quanto elusiva del termine decadenziale di impugnazione (v. ex plurimis CdS n. 917/2020, 8815/2023)”.

Nel merito ha aggiunto che la questione controversa è stata già affrontata dalla giurisprudenza amministrativa e, in particolare, dalla “sentenza del Consiglio di Stato n. 4987/2021, pubblicata il 30 giugno 2021”, la quale ha:

- “confermato la correttezza dell'operato amministrativo in relazione alle procedure di nomina dei vincitori dei concorsi per l'accesso alle qualifiche iniziali dei ruoli della Polizia di Stato riservati ai volontari di leva in ferma prefissata annuale o in rafferma annuale (in servizio o in congedo)”;

- “il legislatore non ha inteso prevedere che gli idonei di entrambe le aliquote rientrassero in un'unica graduatoria ai fini dell'attribuzione della stessa anzianità di servizio”;

- “Il bando di cui è causa, al comma 3 dell'articolo 15, ha previsto, in linea con le previsioni normative, che il personale volontario ammesso alle carriere iniziali delle Forze di Polizia ad ordinamento militare o civile e del Corpo Nazionale dei VV.FF. che termini la ferma in anticipo rispetto alle immissioni nei predetti organismi, viene trattenuto in servizio delle fino al momento del transito della nuova carriera, nei limiti dei posti disponibili nei contingenti già autorizzati nella legge di bilancio per l'anno di riferimento”;

- “a causa delle restrizioni finanziarie determinate dall'esigenza di contenimento delle spese anche in ambito di nuove assunzioni del personale nelle amministrazioni dello Stato, come previste con le leggi finanziarie per gli anni 2005, 2006, 2007 e 2008, al termine della ferma breve triennale svolta dagli idonei all'arruolamento del 2003, non è stato possibile immettere tutti gli idonei contestualmente e in un unico momento nelle carriere iniziali della Polizia di Stato”.

4. Con ricorso notificato il 21 febbraio 2025 e depositato il 18 marzo 2025 AT LI, RO BE, LE IO, SA CA AT, NC EN, NG AT, AN DA, GA Di RC, EP Di IN, AB Di TA, NT ES, RC FA, EP OR, CA SE, EP TA, NC ER, VI PI, AN NO, GI La OS, TT BI, SA US, TT PA, NA EL, RC EN, ER NE, AT SI, EP IN, ZI AN, RO IE, NG SA, AN LI, EP DO, IV NA, VI OP, IO IA, AR RI, IO RT, VI SE, IN RO, LE TO, ON BI, UR ER, AE NO e SI ZA hanno proposto appello avverso la suddetta sentenza chiedendone la riforma.

5. In data 22 marzo 2025 il Ministero dell’interno ed il Ministero della Difesa si sono costituiti in giudizio.

6. All’udienza pubblica del 26 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è infondato.

2. Con un unico motivo di appello si censura la sentenza impugnata sotto una pluralità di profili.

2.1 Sotto un primo profilo, si deduce che essa sarebbe errata nella parte in cui ha rilevato l’inammissibilità del ricorso di primo grado.

Al riguardo:

- si osserva che nessuno degli odierni appellanti avrebbe ricevuto la notifica dell’atto di inquadramento menzionato dal T.A.R. e che proprio per tale ragione, è stato proposto un ricorso per l’accertamento del diritto e non un’azione impugnatoria;

- si chiede in via istruttoria l’acquisizione ex art. 65, comma 3, c.p.a. di tali documenti, onerando l’Amministrazione di provvedere al loro deposito.

2.2 Sotto un secondo profilo, si deduce che la sentenza impugnata sarebbe errata anche nel merito laddove ha ritenuto infondata la domanda di accertamento spiccata in primo grado dagli appellanti.

In particolare, si osserva che:

- la disparità di trattamento tra i primi 82 immediatamente assunti e gli odierni appellanti sarebbe illogica ed iniqua e non potrebbe essere giustificata esclusivamente – come ritenuto dal T.A.R. – dal migliore posizionamento in graduatoria degli uni, rispetto agli altri;

- ciò avrebbe determinato la violazione degli artt. 4 e 97 Cost;

- la lex specialis (art. 16 del bando) avrebbe imposto di effettuare immediatamente, al termine della ferma breve dei candidati, almeno 350 immissioni nel corpo della Polizia di Stato;

- vi sarebbe stata la violazione da parte dell’amministrazione del principio del legittimo affidamento avendo gli appellanti confidato nella loro immediata immissione nella Polizia di Stato, al termine della ferma.

3. Le suddette doglianze non colgono nel segno.

La declaratoria di inammissibilità del ricorso pronunciata dal primo giudice è corretta.

È, infatti, appena il caso di rammentare che costituisce ormai jus receptum il principio secondo cui il Codice del processo amministrativo delinea, ai suoi artt. 29 e ss., un sistema aperto di azioni non rigidamente tipizzate, il quale riflette l'esigenza di una tutela effettiva ex art. 1 c.p.a. calibrata sulle situazioni giuridiche sostantive (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. VI, 25 febbraio 2019 n. 1321).

Nel solco di tali coordinate, nonostante lo stralcio operato in sede di approvazione del progetto di Codice elaborato dalla Commissione istituita presso questo Consiglio, la giurisprudenza amministrativa si è mostrata da subito favorevole all'ammissione di un'azione di accertamento “atipica”.

In particolare, si è evidenziato che “anche per gli interessi legittimi, come pacificamente ritenuto nel processo civile per i diritti soggettivi, la garanzia costituzionale impone di riconoscere l'esperibilità dell'azione di accertamento autonomo, con particolare riguardo a tutti i casi in cui, mancando il provvedimento da impugnare, una simile azione risulti indispensabile per la soddisfazione concreta della pretesa sostanziale del ricorrente”. Ciò trova conferma anche nell'interpretazione sistematica delle norme dettate dal codice del processo amministrativo che, “pur difettando di una disposizione generale sull'azione di mero accertamento, prevedono la definizione del giudizio con sentenza di merito puramente dichiarativa agli artt. 31, comma 4 (sentenza dichiarativa della nullità), 34, comma 3 (sentenza dichiarativa dell'illegittimità quante volte sia venuto meno l'interesse all'annullamento e persista l'interesse al risarcimento), 34, comma 5 (sentenza di merito dichiarativa della cessazione della materia del contendere), 114, comma 4, lett. b (sentenza dichiarativa della nullità degli atti adottati in violazione od elusione del giudicato)” (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 29 luglio 2011, n. 15).

Secondo il costante orientamento pretorio (cfr. ex multis Consiglio di Stato sez. III, 7 aprile 2021, n.2804), preoccupato di trovare un punto di contemperamento tra il principio di giustiziabilità delle pretese e di effettività della tutela (24, 103 e 113 Cost., artt. 6 e 13 della Convenzione europea) ed il principio di separazione dei poteri (art. 1 e 97 Cost., con il quale tradizionalmente viene giustificata la c.d. “riserva di amministrazione”), l’azione di accertamento a tutela di interessi legittimi risulta, tuttavia, ammissibile solo:

- de residuo , ove cioè non siano astrattamente praticabili ulteriori e tipizzati rimedi di tutela previsti dall’ordinamento;

- laddove sussista un interesse ad agire concreto ed attuale ex art. 100 c.p.c. ad ottenere una pronuncia di mero accertamento che rimuova una situazione di incertezza in ordine ad an e contenuto della situazione giuridica azionata;

- non vi sia una possibile interferenza tra contenuto di accertamento della pronuncia dichiarativa e poteri amministrativi ancora non pronunciati, non essendo consentite domande di tutela preventiva dell’interesse legittimo, dirette cioè ad orientare l’azione futura dell’amministrazione, prima che questa abbia ancora provveduto.

3.1 Ebbene, facendo applicazione delle suddette coordinate ermeneutiche al caso che occupa, deve concludersi, in sintonia con quanto affermato dal T.A.R., che ad ostare allo scrutinio nel merito della domanda di accertamento del diritto alla retrodatazione della nomina ad agente della Polizia di Stato proposta dai ricorrenti è l’intervenuta inoppugnabilità dei relativi atti di inquadramento in ragione del decorso del termine decadenziale per la loro impugnazione.

Proprio in ragione del ricordato carattere residuale dell’azione di accertamento nel sistema del diritto processuale amministrativo gli odierni appellanti avrebbero, infatti, dovuto insorgere avverso tali determinazioni e farlo tempestivamente.

A nulla rileva, per contro, la circostanza che nessuno dei predetti abbia ricevuto comunicazione dell’atto di inquadramento. Infatti, questi hanno avuto piena consapevolezza del proprio inquadramento, sia sotto il profilo giuridico che normativo, sin dal momento dell’assunzione in Polizia di Stato.

Inoltre, non v’è dubbio che la posizione vantata dagli appellanti (e di cui si chiede l’accertamento) abbia natura e consistenza di interesse legittimo pretensivo (e non di diritto soggettivo perfetto) atteso che le modalità e la tempistica dell’arruolamento nella Polizia di Stato ad esito della procedura rimanevano affidate alla discrezionalità dell’amministrazione (che ha dovuto confrontarsi non solo con le proprie esigenze organizzative ma anche - e soprattutto - con le proprie disponibilità finanziarie).

Né può sostenersi che l’art. 16 della lex specialis avrebbe imposto di effettuare immediatamente, al termine della ferma breve dei candidati, almeno 350 immissioni nel corpo della Polizia di Stato atteso che tale disposizione si limitava sul piano letterale a prevedere la “ripartizione dei posti” in riserva tra le varie forze a seconda dei bandi d’arruolamento e non assicurava (né prescriveva), per contro, che le assunzioni dovessero avvenire tutte contestualmente.

3.2 Quanto da ultimo osservato evidenzia anche l’infondatezza nel merito della domanda spiccata in prime cure (infondatezza invero pure rilevata dal T.A.R. con la sentenza impugnata).

In proposito, preme aggiungere, solo per completezza, che l’amministrazione ha correttamente individuato la collocazione in graduatoria come unico criterio oggettivo (in quanto espressione del risultato della procedura concorsuale) in grado di consentire l’individuazione dell’ordine di arruolamento dei vincitori. Sicché non sussiste la disparità di trattamento lamentata dagli odierni appellanti.

4. Per le ragioni esposte l’appello è infondato e va respinto.

5. Sussistono nondimeno, anche in ragione della circostanza che l’Avvocatura erariale si è limitata ad una costituzione formale in giudizio senza svolgere difese, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese del presente giudizio di appello tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN ON, Presidente

TO Caponigro, Consigliere

AN LL, Consigliere, Estensore

Stefano Lorenzo TAle, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN LL	AN ON

IL SEGRETARIO