Pubblicato il 21/01/2026

N. 00515/2026REG.PROV.COLL.

N. 08376/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8376 del 2024, proposto dal Comune di Cerveteri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Valerio Morini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per la Provincia di Viterbo ed Etruria meridionale, Parco Regionale dei Castelli Romani, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
LI Italia S.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Pacciani, Valerio Mosca, con domicilio eletto presso lo studio Filippo Pacciani in Roma, via di San Nicola Da Tolentino, 67;
RP LA, IM ER, NC GO, TO GO, TO TA, NC CI, AR LO, IV AO, RG CC, IO ZU, IO SS, RI IN PU, HE TE, DR AN, RO AC, LA LU, MI D'AN, LI LA EL, AU ES, BE LO, LA IL, AR LD, AB UC, IO NE, LU TR, IU RI, non costituiti in giudizio;

nei confronti

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il LA (Sezione Quinta) n. 15421/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura, della Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per la Provincia di Viterbo ed Etruria meridionale, del Parco Regionale dei Castelli Romani e di LI Italia S.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 il Cons. LI UL e uditi per le parti gli avvocati Valerio Morini e Valerio Mosca;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data 9 settembre 2021 LI S.p.a. ha presentato al Comune di Cerveteri un’istanza di autorizzazione ai sensi dell’art. 44 d.lgs. n. 259/2003, per l’installazione di una stazione radio base per rete di telefonia mobile nel territorio del medesimo Comune, in via dei Prati s.n.c. (foglio 37, mappale 481-486). Nella medesima data la società ha presentato la domanda di autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 d.lgs. n. 42/2004.

Dopo il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica e dell’autorizzazione sismica, in data 10 marzo 2023 LI ha comunicato al Comune che, essendosi formato il titolo autorizzatorio per silenzio assenso ai sensi dell’art. 44 d.lgs. n. 42/2004, avrebbe iniziato a breve i lavori per l’installazione dell’impianto.

Con atto del 29 marzo 2023, integrato in data 30 marzo 2023, il Comune ha comunicato alla società l’avvio del procedimento per l’annullamento d’ufficio del silenzio assenso per contrasto con il regolamento per la disciplina delle installazioni delle stazioni radio base per telefonia mobile e telecomunicazioni nel territorio di Cerveteri e per l’esistenza di un precedente diniego non impugnato adottato su analoga istanza; con il medesimo atto il Comune ha altresì disposto la sospensione per il termine di trenta giorni dell’efficacia del titolo autorizzatorio asseritamente formatosi.

Dopo la presentazione di osservazioni da parte della società, con provvedimento del 28 aprile 2023 ha prorogato di trenta giorni la sospensione dell’efficacia del titolo autorizzatorio tacito.

Con atto del 26 maggio 2023 il Comune ha comunicato l’avvio di un procedimento per l’adozione di una sanzione ai sensi dell’art. 31 d.P.R. n. 380/2001 per l’esecuzione di interventi in assenza del permesso di costruire disponendo l’immediata sospensione dei lavori.

A seguito della presentazione di ulteriori controdeduzioni da parte della società, con provvedimento del 17 luglio 2023 il Comune, richiamando anche il precedente diniego del 16 aprile 2021, ha disposto l’annullamento in autotutela del titolo autorizzativo tacito per violazione dell’art. 44, comma 5, d.lgs. n. 259/2003 (mancata pubblicazione dell’istanza introduttiva del procedimento).

LI ha impugnato tutti i predetti atti davanti al Tar LA deducendo:

1) difetto di motivazione e violazione dei principi della difesa e del contraddittorio, in quanto l’annullamento è basato su una ragione non preventivamente indicata nella comunicazione di avvio del procedimento e risultante solo dal provvedimento finale;

2) carenza dei presupposti per l’adozione di un provvedimento di annullamento d’ufficio atteso che: quanto al vizio di illegittimità riscontrato, l’obbligo di pubblicazione grava sull’amministrazione e dunque non impedisce la formazione del silenzio assenso e non può giustificare l’annullamento in autotutela; l’amministrazione non ha effettuato alcuna comparazione tra l’interesse pubblico alla rimozione dell’impianto, il contrapposto interesse pubblico alla preservazione di un impianto finalizzato alla fornitura di un servizio di pubblica utilità e l’interesse privato di LI alla conservazione dell’impianto.

Nelle more del giudizio il Comune, a seguito di un’ulteriore interlocuzione con la società in ordine ad una possibile rilocalizzazione dell’impianto ed all’imminente adozione di un nuovo regolamento comunale per l’ubicazione degli impianti di telefonia mobile, in data 4 gennaio 2024 ha adottato un nuovo provvedimento, espressamente sostituivo del precedente, con cui ha confermato il provvedimento di annullamento d’ufficio per contrasto con il nuovo regolamento comunale in materia di impianti approvato il 30 novembre 2023.

LI ha impugnato con motivi aggiunti anche tale ultimo provvedimento deducendo i seguenti motivi:

1) difetto assoluto di motivazione, in quanto il provvedimento da ultimo adottato non ha considerato minimamente le risultanze tecniche trasmesse dalla società con la nota del 30 novembre 2023; non indica le specifiche previsioni del regolamento ostative alla localizzazione della stazione radio base nel sito individuato dalla società; è contraddittorio, perché conferma il precedente provvedimento (quello impugnato con il ricorso introduttivo) e, allo stesso tempo, lo sostituisce espressamente alla luce “della nuova istruttoria”;

2) violazione dell’art. 44 del Codice delle comunicazioni elettroniche, degli artt. 4 e 8 della legge n. 36/2001, ed eccesso di potere in tutte le sue forme, giacché il sito proposto dall’amministrazione (ubicato in via Sasso) sarebbe assolutamente inidoneo a garantire le esigenze di copertura, in forza di quanto chiarito nella disamina tecnica inviata dalla società al Comune il 30 novembre 2023;

3) il regolamento comunale, secondo l’interpretazione resa dall’ente resistente nell’impugnato provvedimento, imporrebbe la localizzazione degli impianti soltanto in alcune zone molto circoscritte del territorio comunale, con conseguente divieto di installazione sulla quasi totalità del predetto territorio; si tratterebbe dunque, nella sostanza, di un divieto generalizzato, contrario al quadro normativo e ai noti principi affermati dalla giurisprudenza in materia;

4) omessa comunicazione del preavviso di diniego;

5) carenza dei presupposti per l’adozione di un provvedimento in autotutela.

Si è costituito in giudizio il Comune di Cerveteri, eccependo tra l’altro l’inammissibilità del ricorso principale e del ricorso per motivi aggiunti in ragione della mancata impugnazione del provvedimento di diniego del 16 aprile 2021 avente ad oggetto la localizzazione del medesimo impianto.

Con sentenza n. 15421 del 29 luglio 2024 il Tar:

- ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo in ragione della adozione di un nuovo atto, impugnato con motivi aggiunti, non meramente confermativo del precedente ma espressione di un rinnovato esercizio del potere amministrativo;

- ha respinto l’eccezione di improcedibilità ( rectius inammissibilità) del ricorso per motivi aggiunti, derivante dalla mancata impugnazione del diniego espresso del 16 aprile 2021, neanche prodotto in atti e comunque espressione di un diverso e anteriore esercizio del potere;

- ha accolto il quinto motivo del ricorso per motivi aggiunti, con cui era stata dedotta l’insussistenza dei presupposti dell’annullamento d’ufficio previsti dall’art. 21 nonies l. n. 241/1990, evidenziando sia la mancata indicazione di un interesse pubblico concreto ed attuale all’annullamento sia l’irrilevanza, ai fini dell’illegittimità del titolo autorizzatorio tacito, del contrasto con il regolamento impianti adottato in data posteriore alla formazione del silenzio assenso.

Con atto tempestivamente notificato il Comune di Cerveteri ha proposto appello deducendo:

1) l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso principale e del ricorso per motivi aggiunti per mancata impugnazione del diniego del 16 aprile 2021. Sul punto parte appellante rileva infatti che: contrariamente a quanto ritenuto nella sentenza impugnata, il diniego del 16 aprile 2021 è stato prodotto in giudizio; gli atti del 17 luglio 2023 e del 4 gennaio 2024, nella parte in cui richiamano il diniego del 16 aprile 2021, devono considerarsi meramente confermativi dello stesso, con la conseguenza che la mancata impugnazione del precedente diniego rende inammissibile l’impugnazione degli atti successivi; solo l’istanza del 12 febbraio 2021, a seguito della quale è stato adottato il diniego del 16 aprile 2021, conteneva la richiesta del titolo edilizio, mentre la seconda istanza del 9 settembre 2021 conteneva esclusivamente l’istanza di autorizzazione paesaggistica;

2) l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto irrilevante, in quanto causa di illegittimità sopravvenuta, la violazione del nuovo regolamento impianti. Secondo parte appellante, infatti, a prescindere dall’adozione del regolamento l’amministrazione, con il provvedimento impugnato, ha di fatto effettuato una valutazione in ordine alle aree più idonee per l’installazione degli impianti, facoltà riconosciuta da concorde giurisprudenza. Parte appellante evidenzia, inoltre, che l’istanza del 9 settembre 2021 conteneva un riferimento fuorviante ad un precedente giurisprudenziale relativo ad altro impianto e che con la seconda istanza la società ha chiesto solamente l’autorizzazione paesaggistica ma non anche il rilascio del titolo edilizio, per il quale era stato già adottato il diniego del 16 aprile 2021;

3) l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha omesso ogni riferimento ai motivi che hanno condotto all’annullamento d’ufficio, tra cui la violazione dell’art. 44, comma 5, d.lgs. n. 259/2003;

4) l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha omesso di considerare i motivi addotti dai soggetti privati esposti alle immissioni elettromagnetiche derivanti dall’avvenuta realizzazione della stazione radio base.

Si è costituita LI contestando la fondatezza dell’appello e riproponendo comunque, ai sensi dell’art. 101, comma 2, i motivi formulati in primo grado e non esaminati dal Tar.

Si sono altresì costituiti in giudizio con atto di mera forma la Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per la Provincia di Viterbo ed Etruria meridionale ed il Parco Regionale dei Castelli Romani.

Previo deposito di memorie, all’udienza pubblica del 18 dicembre 2025 la causa è stata assunta in decisione.

2. Il primo motivo di appello è infondato.

Va al riguardo rilevato che i provvedimenti impugnati nel presente giudizio non costituiscono atti di diniego dell’istanza di autorizzazione presentata in data 9 settembre 2021, bensì atti di annullamento d’ufficio del silenzio assenso formatosi sull’istanza medesima e costituiscono pertanto esercizio di un potere, quello di autotutela, diverso dal potere originario di autorizzazione.

Parte appellante, nel sostenere che la mancata impugnazione del diniego del 16 aprile 2021 impedirebbe l’impugnazione dei successivi provvedimenti negativi del 17 luglio 2023 e del 4 gennaio 2024, non tiene conto della circostanza che tra il precedente diniego e i successivi atti oggi impugnati di annullamento d’ufficio si è interposta la formazione di un atto di assenso tacito, che rappresenta il titolo legittimante la realizzazione dell’opera.

La formazione di tale sopravvenuto titolo positivo supera, quindi, il precedente diniego del 16 aprile 2021 e non consente di ritenere che la mancata impugnazione del primo diniego fosse ostativa dell’ammissibilità dell’impugnazione dei successivi e diversi provvedimenti di annullamento d’ufficio del titolo formatosi per silentium .

Né tanto meno persuadono le difese del Comune appellante, tendenti sotto diversi profili a contestare la formazione del silenzio assenso.

Non risponde al vero che la società in data 9 settembre 2021 ha presentato solamente la richiesta di autorizzazione paesaggistica, mentre l’unica istanza diretta ad ottenere il rilascio del titolo autorizzatorio sarebbe quella del febbraio 2021, già oggetto di diniego. Infatti, dal doc. 8 allegato al ricorso introduttivo di primo grado emerge che in data 9 settembre 2021 la società ha presentato anche una seconda istanza diretta ad ottenere il rilascio del titolo autorizzatorio ai sensi degli artt. 87 e 88 d.lgs. n. 25972003;

Parimenti non risponde al vero che le istanze del febbraio 2021 e del settembre 2021 erano identiche, circostanza che impedirebbe di configurare un obbligo di provvedere dell’amministrazione sulla seconda istanza e la conseguente formazione del silenzio assenso. Al riguardo è sufficiente rilevare che, anche in considerazione delle ragioni poste a fondamento del primo diniego, la società ha allegato alla seconda istanza il nulla osta dell’Aeronautica militare ed il nulla osta dell’AOO del Comando militare della Capitale, ottenuti dopo il provvedimento negativo del 16 aprile 2021. Inoltre, dal confronto tra le due istanze risulta che nel settembre 2021 è stata prodotta anche la relazione paesaggistica, strumentale all’ottenimento dell’autorizzazione paesaggistica ancora non rilasciata. Tali elementi di novità consentono, quindi, di ritenere che sussistesse comunque in capo all’amministrazione l’obbligo di provvedere sulla seconda istanza, con conseguente formazione del silenzio assenso in caso di inerzia.

Ancora, va ricordato che, come oramai da tempo affermato da questa sezione, l’eventuale insussistenza dei presupposti per il rilascio di un atto di autorizzazione non impedisce la formazione del silenzio assenso ma si traduce esclusivamente nell’illegittimità del titolo formatosi per silentium , che potrà essere annullato solo ed esclusivamente in presenza delle condizioni previste dall’art. 21 nonies l. n. 241/1990 (v. per tutte Cons. Stato, sez. VI, 8 luglio 2022, n. 5746).

Infine, il silenzio assenso non può essere escluso in ragione del richiamo, contenuto nella seconda istanza ed asseritamente ritenuto dal Comune fuorviante, alla sentenza del Tar LA, sez. II quater , 5 agosto 2021, n. 9301. Ed infatti, si tratta di un mero richiamo giurisprudenziale non idoneo a trarre in inganno l’amministrazione in quanto non è specificamente riferito alla fattispecie oggetto dell’istanza e, attenendo ad una controversia analoga, è stato probabilmente indicato dalla società a sostegno delle proprie ragioni.

3. Anche il secondo motivo di appello è manifestamente infondato.

3.1. In primo luogo, con riguardo alla causa di illegittimità posta a fondamento del provvedimento del 4 gennaio 2024, espressamente sostitutivo di quello del 17 luglio 2023, va condivisa la conclusione del Tar, secondo cui ai fini dell’annullamento d’ufficio l’illegittimità del provvedimento annullato deve essere originaria, essendo invece irrilevante il successivo contrasto tra il provvedimento medesimo ed una disciplina regolatoria sopravvenuta, quale è nel caso in esame il nuovo regolamento impianti adottato nel novembre 2023.

3.2. In ogni caso, come osservato dal giudice di primo grado, ai sensi dell’art. 21 nonies l. n. 241/1990, ai fini dell’annullamento d’ufficio non è sufficiente che l’amministrazione riscontri profili di illegittimità, ma la stessa deve specificamente verificare, motivando sul punto, l’esistenza di un interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione del provvedimento (nel caso in esame del titolo formatosi per silentium ), tenendo anche conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati (per un’applicazione della predetta disposizione alla materia in esame v. Cons. Stato, sez. VI, 31 gennaio 2025, n. 744).

Nel caso in esame, nel provvedimento di annullamento del 17 luglio 2023 e nel provvedimento di annullamento del 4 gennaio 2024, espressamente sostituivo del primo in quanto dichiaratamente svolto all’esito di una nuova istruttoria, l’amministrazione non ha indicato quali specifiche ragioni di interesse pubblico attuale e concreto inducessero alla rimozione in autotutela del titolo né ha proceduto ad un bilanciamento degli interessi coinvolti, limitandosi ad affermare la possibilità di collocare l’impianto in aree preferenziali senza prendere specifica posizione sulle obiezioni sollevate dalla società in ordine alla non equivalenza della soluzione proposta dal Comune rispetto a quella oggetto dell’istanza.

L’amministrazione, in particolare, non avrebbe dovuto limitarsi ad affermare la violazione delle norme sulla pubblicità o la circostanza che l’area individuata non rientrasse tra quelle preferenziali individuate dal nuovo regolamento impianti, ma avrebbe dovuto indicare, a titolo meramente esemplificativo, la concreta ed attuale lesività della collocazione dell’impianto in relazione a specifici luoghi sensibili, la presenza di emissione elettromagnetiche concretamente dannose per la popolazione ivi residente, la lesione concreta di un bene paesaggistico, le ragioni di prevalenza dell’interesse pubblico così specificamente individuato sull’interesse del destinatario dell’atto.

Nulla di tutto ciò è rinvenibile nel provvedimento di annullamento che deve pertanto ritenersi illegittimo per contrasto con l’art. 21 nonies l. n. 241/1990.

4. Anche il terzo motivo di appello è infondato.

Va al riguardo evidenziato che correttamente il giudice di primo grado non ha tenuto conto, ai fini della decisione, della violazione dell’art. 44, comma 5, d.lgs. n. 259/2003 indicata dall’amministrazione nel primo provvedimento di annullamento d’ufficio.

Infatti, come sopra esposto, il primo provvedimento è stato espressamente sostituito, dichiaratamente a seguito di una nuova istruttoria, dal secondo provvedimento di annullamento che non contiene più alcun riferimento alla predetta violazione.

In ogni caso, pur condividendo questo collegio l’orientamento secondo cui anche la violazione dell’art. 44, comma 5, d.lgs. n. 259/2003 (v. tra le tante Cons. Stato, sez. VI, 4 novembre 2025, n. 8557), comporta l’illegittimità del provvedimento autorizzatorio, va comunque rilevato che ai fini dell’annullamento d’ufficio tale illegittimità non è sufficiente, dovendo invece ricorrere quell’interesse pubblico attuale e concreto alla rimozione dell’atto non specificamente individuato dall’amministrazione, come evidenziato al precedente punto 3. della motivazione.

5. Il quinto motivo di appello è inammissibile oltre che infondato.

In primo luogo, del mancato esame delle argomentazioni addotte dai soggetti residenti a sostegno della reiezione del ricorso avrebbero dovuto dolersene questi ultimi, che non hanno invece proposto appello.

In ogni caso, nel merito, le allegazioni in ordine all’asserito pregiudizio anche alla salute derivante dall’installazione dell’impianto in questione sono generiche e sfornite di prova, tenuto anche conto del rilascio del nulla osta dell’RP.

6. Quanto alla riproposizione, da parte di LI, dei motivi di ricorsi proposti in primo grado e non esaminati dal Tar, si ritiene che la reiezione dell’appello renda superfluo l’esame degli stessi, anche in considerazione della circostanza che la società appellata non ha specificamente contestato l’affermazione del giudice di primo grado in ordine all’assenza di un interesse concreto della società all’esame degli ulteriori motivi del ricorso introduttivo di primo grado.

7. In conclusione, quindi, l’appello va respinto con conseguente conferma della sentenza impugnata.

8. Tenuto conto della complessità sotto il profilo fattuale della presente controversia, le spese processuali vanno integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e per l’effetto conferma la sentenza impugnata.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

HA MO, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

LI UL, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LI UL	HA MO

IL SEGRETARIO