Pubblicato il 02/04/2026

N. 02690/2026REG.PROV.COLL.

N. 03881/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3881 del 2024, proposto dalla società Fratelli Marchetti Costruzioni s.r.l.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Vincenzo Parato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Taranto, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Angela Maria Buccoliero e Giovanna Liuzzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione staccata di Lecce (Sezione Prima), n. 00241/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio e l’appello incidentale proposto dal Comune di Taranto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2026 il Cons. RI RA e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con il ricorso di primo grado, la parte ricorrente ha impugnato la deliberazione del Consiglio comunale di Taranto n. 115 del 19 dicembre 2022, con cui è stata rigettata la proposta di suddivisione della “Sottozona 32” del vigente piano regolatore generale (di seguito, PRG) in sottozone o sub-comparti di intervento ex art. 12, comma 3, lett. e- bis ), della legge regionale della Puglia n. 20 del 2001 e art. 16 della legge regionale n. 56 del 1980, propedeutica alla realizzazione del progetto preliminare ai sensi dell’art. 10 del regolamento edilizio comunale, presentato dalla ricorrente nel dicembre 2017.

1.1. – In particolare, con delibera n. 270 del 2018 la Giunta municipale aveva approvato la proposta della ricorrente di realizzazione di una struttura a basso impatto urbanistico, avente natura di media struttura di vendita ad alte prestazioni energetico ambientali, in località “Cimino - Manganecchia” - Taranto, ritenendola “ coerente con la programmazione urbanistica commerciale che l’Amministrazione comunale intende perseguire ”.

1.2. – Tuttavia, con l’impugnata deliberazione n. 115 del 19 dicembre 2022, il Consiglio comunale ha ritenuto “ di non procedere con la suddivisione in sottozone del comparto 32 in virtù del fatto che l’indirizzo politico dell’Assise Comunale, in una logica di insieme, è quello di ritenere necessario rinviare le determinazioni sul punto al redigendo P.U.G .”.

2. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r., premesso che le scelte di pianificazione urbanistica non necessitano di una specifica motivazione, salvo i casi in cui sia ravvisabile un legittimo affidamento, ha ritenuto che “ l’atto impugnato non reca alcuna traccia di siffatta motivazione rafforzata, tanto più necessaria in quanto la proposta in esame era stata approvata dalla giunta municipale, in quanto “coerente con la programmazione urbanistica commerciale che l’Amministrazione comunale intende perseguire” (cfr. DGC n. 270/18 cit.). Al contrario, il civico ente ha adottato un provvedimento di natura soprassessoria e interinale ” (pag. 3, punto g, della sentenza impugnata), in quanto “ da un lato l’Amministrazione ha omesso di motivare specificatamente in ordine alle ragioni che l’hanno indotta a disattendere il contrario divisamento della giunta municipale; in secondo luogo, essa ha procastinato sine die l’adozione del proprio provvedimento, rimettendolo ad una tempistica dai contorni quanto mai vaghi e indeterminati (il “redigendo PUG”) ” (pag. 4, punto h, della sentenza impugnata).

2.1. – Pertanto, il T.a.r. ha annullato l’atto impugnato “ in quanto affetto da un chiaro deficit motivazionale, oltre che impositivo di una non consentita situazione di stallo procedimentale ” (pag. 4, punto i, della sentenza impugnata).

2.2. – Infine, ha respinto l’azione risarcitoria in quanto “ l’odierno giudizio non si conclude con il riconoscimento, in capo al ricorrente, del “bene della vita” ( id est : il diritto di realizzare la struttura commerciale in esame), ma fa salvo il successivo riesercizio dell’azione amministrativa, rispetto al quale gli unici limiti – conseguenti all’effetto conformativo scaturente dalla presente pronuncia giudiziale – attengono unicamente alla necessità di una motivazione rafforzata, oltre che all’ulteriore necessità di indicazione di una tempistica certa e definita in ordine alla valutazione, nel merito, della proposta della ricorrente ” (pag. 4 della sentenza impugnata).

3. – Con atto di appello, la parte ricorrente ha impugnato la sentenza.

3.1. – In particolare, dopo aver ritrascritto il ricorso di primo grado, sia nella parte in fatto che in diritto (pag. 2-12 dell’appello) e dopo aver ritrascritto le motivazioni della sentenza impugnata (pag. 12-13 dell’appello), la società ha contestato il capo di sentenza con cui è stata respinta la domanda risarcitoria per mancata dimostrazione della spettanza del bene della vita.

3.2. – Sul punto, la parte appellante, dopo aver richiamato la giurisprudenza in materia di risarcimento dell’interesse legittimo, nonché alcune posizioni della dottrina in ordine alla nozione di interesse legittimo, ha poi affermato che nel caso di specie “ il “bene della vita” è la pretesa di portare a termine l’ iter procedimentale di suddivisione del comparto urbanistico relativo al progetto preliminare presentato dalla società ricorrente e giudicato fattibile e compatibile urbanisticamente dalla Giunta Comunale, per poi ottenere il permesso di costruire necessario alla realizzazione del progetto commerciale definitivo ” (pag. 16 dell’appello).

3.3. – In ordine alla quantificazione del danno, ha allegato un danno pari ad € 7.672.000,00 sia a titolo di danno emergente, per le spese di consulenza professionale, che di lucro cessante per la mancata realizzazione di una media struttura di vendita (pag. 17-18 dell’appello).

3.4. – Infine, ha aggiunto che il risarcimento del danno potrebbe comunque essere liquidato a titolo di perdita di chance (pag. 18-20 dell’appello), precisando che “ attesa la elevata probabilità per l’appellante di ottenere il permesso di costruire auspicato, stanti i pareri favorevoli della Giunta Comunale e degli uffici comunali competenti (che hanno formalmente dichiarato la compatibilità dell’intervento de quo con gli strumenti urbanistici vigenti) ” (pag. 20 dell’appello), dovrebbe essere parametrato sugli interessi bancari e/o legali sull’utile economico preventivato, per un “ risarcimento complessivo pari ad euro 550.000 euro circa (se si applica il tasso legale), o addirittura di euro 203.100,00 euro per ogni anno dal 2017 ad oggi in caso di applicazione di un tasso bancario del 3% per un totale complessivo di euro 1.400.000,00 ” (pag. 20 dell’appello).

4. – Con appello incidentale, il Comune ha impugnato la sentenza nella parte in cui ha accolto la domanda di annullamento della società ricorrente per difetto di motivazione (pag. 6-13 dell’appello incidentale).

4.1. – In particolare, il Comune ha dedotto che nel caso di specie non era necessaria alcuna motivazione rafforzata, stante la mancanza di una approvazione della proposta progettuale della società F.lli Marchetti da parte della Giunta comunale (d.g.c. n. 270 del 2018).

4.2. – Inoltre, ha precisato che le aree interessate dalla proposta di “profilo regolatore” presentata dalla società ricorrente ricadono nella “ Sottozona 32 ” del vigente PRG del Comune di Taranto che risulta sprovvista degli strumenti di pianificazione esecutiva, obbligatoria secondo l’art 38 delle N.T.A., non potendo nemmeno operare la deroga all’obbligo del piano attuativo, trattandosi di zona non urbanizzata.

4.3. – Inoltre, ha evidenziato che il procedimento avviato dalla ricorrente ai sensi dell’art. 10 del regolamento edilizio si è concluso con un parere non vincolante della Giunta comunale che non costituisce il presupposto per l’approvazione del progetto.

4.4. – Pertanto, dal momento che la Giunta non aveva approvato alcun progetto, il Consiglio comunale non era tenuto ad adottare nessuna motivazione rafforzata, non essendovi nessun affidamento qualificato del privato.

4.5 – Con il medesimo atto, il Comune ha contestato l’appello principale chiedendone il rigetto, oltre ad eccepirne l’inammissibilità per genericità dei motivi (pag. 14-19 dell’appello incidentale e memoria di costituzione).

5. – Con apposita memoria, la parte appellante ha eccepito l’irricevibilità dell’appello incidentale per essere stato notificato oltre il sessantesimo giorno dal perfezionamento nei propri confronti della notifica dell’appello principale (pag. 1-2 della memoria del 14 ottobre 2024).

5.1. – Inoltre, ha aggiunto che “ gli uffici competenti hanno condizionato e compromesso il dibattitto all’interno dell’assise comunale allorquando si è discusso dell’inopportunità politica di pianificare e prevedere un’espansione commerciale e residenziale in una zona (Comparto 32) in cui è prevista la realizzazione dell’Ospedale “San Cataldo ” (pag. 8 della memoria del 14 ottobre 2024), evidenziando come si fosse “ ingenerata la convinzione nella maggioranza dei consiglieri comunali che la scelta pianificatoria di suddivisione del comparto 32 ai fini del piano particolareggiato attuativo e ai fini dell’assentibilità del progetto preliminare di parte ricorrente fosse incompatibile e contrastante con le previsioni programmatiche del redigendo PUG relative alla realizzazione del predetto ospedale pubblico e dei servizi complementari ad esso ” (pag. 9 della memoria del 14 ottobre 2024).

5.2. – In secondo luogo, ha evidenziato anche una disparità di trattamento asseritamente perpetrata da parte del Comune di Taranto nei confronti della società ricorrente in quanto “ negli anni scorsi fu approvato un piano particolareggiato, sulla base delle previsioni del vigente PRG, nello stesso comparto 32 che consentì alla società francese “Auchan” di realizzare un proprio insediamento commerciale della grande distribuzione, proprio in linea con la destinazione urbanistica commerciale della zona ” (pag. 11 della memoria del 14 ottobre 2024).

6. – All’udienza pubblica dell’8 gennaio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

7. – Innanzitutto, occorre premettere che, per motivi di ordine logico, deve essere esaminato prioritariamente l’appello incidentale.

8. – Pertanto, occorre esaminare preliminarmente la relativa eccezione di irricevibilità.

L’eccezione è infondata.

Invero, l’appello principale risulta essere stato notificato in data 15 maggio 2024, per cui il termine di sessanta giorni per la notifica dell’appello incidentale scadeva in data 14 luglio 2025. Tuttavia, trattandosi di un giorno festivo (domenica), il termine è stato prorogato di diritto al successivo 15 luglio 2024, ai sensi dell’art. 155, comma 4, c.p.c., con conseguente tempestività della notifica avvenuta in pari data.

9. – Nel merito, l’appello incidentale è fondato.

9.1. – Invero, come correttamente evidenziato dal Comune, deve escludersi la sussistenza di un legittimo affidamento idoneo ad incidere sulla legittimità della scelta comunale, sulla base del consolidato orientamento giurisprudenziale in materia (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 25 giugno 2025, n. 5536).

Come è noto, con riguardo alla motivazione delle scelte pianificatorie, questo Consiglio di Stato, sin dalla fondamentale decisione dell’adunanza plenaria n. 24 del 1999, ha ritenuto che la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione (c.d. polverizzazione della motivazione), oltre quella che si può evincere dai criteri generali di ordine tecnico discrezionale, seguiti nell’impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l’espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione allo strumento urbanistico generale, a meno che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni (Cons. Stato, sez. IV, 18 dicembre 2023, n. 10976).

Più precisamente, la tutela dell’affidamento in materia pianificatoria è stata riconosciuta nei seguenti casi eccezionali: a) superamento degli standard minimi di cui al d.m. 2 aprile 1968; b) pregresse convenzioni edificatorie già stipulate; c) giudicati di annullamento di dinieghi edilizi o di silenzio rifiuto su domande di rilascio di titoli edilizi, recanti il riconoscimento del diritto di edificare; d) modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo; e) dall’avvenuta conclusione di un contratto di vendita di un bene comunale che, al tempo della stipulazione, aveva una più favorevole disciplina urbanistica, mentre, subito dopo, ha visto mutata quella disciplina in senso deteriore, per l’effetto dell’attività pianificatoria del medesimo ente locale, il quale aveva però impostato le trattative sul presupposto del più favorevole regime urbanistico (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 18 dicembre 2023, n. 10976).

In presenza di una delle suddette tassative ipotesi, il potere pianificatorio dell’amministrazione non risulta comunque precluso, ma sorge in capo all’amministrazione solamente un obbligo di motivazione rafforzata, in deroga alla regola generale secondo cui non è necessaria una puntuale motivazione in relazione alle singole zone (c.d. polverizzazione della motivazione).

Ciò posto, nel caso di specie non ricorre nessuna delle ipotesi previste dalla giurisprudenza in ordine alla necessità di una motivazione rafforzata delle scelte di pianificazione urbanistica.

9.2 – In senso contrario, non vale richiamare la delibera di giunta comunale n. 270 del 2018, la quale non può costituire un atto idoneo a fondare tale affidamento qualificato.

Invero, la società ricorrente ha avanzato una richiesta di c.d. profilo regolatore (art. 10, reg. edil. comunale) giustificata dall’importanza dell’intervento e dalla necessità di una verifica preventiva della sua fattibilità, prima di procedere alla presentazione di una apposita istanza di permesso di costruire convenzionato.

Con tale provvedimento il Comune si è limitato a ritenere la proposta in esame “ coerente con la programmazione urbanistica commerciale che l’Amministrazione comunale intende perseguire ”, ponendo tuttavia una serie di condizioni ai fini di un eventuale successivo accoglimento dell’istanza di permesso di costruire convenzionato, tra cui la previa approvazione di un apposito piano particolareggiato esteso all’intero comparto.

Inoltre, la stessa delibera di giunta comunale n. 270 del 2018 ha precisato che “ il presente parere, come previsto dallo stesso art. 10 del Regolamento Edilizio, non vincola in alcun modo l’Amministrazione comunale e non costituisce presupposto alcuno per l’approvazione del progetto, che sarà autonomamente valutato, secondo le procedure e le modalità previste dalla legge ”.

Invero, l’art. 10 (Progetto di larga massima o profilo regolatore) del regolamento edilizio comunale prevede espressamente la possibilità, in via eccezionale, di presentare un progetto di massima ai fini di una verifica preliminare dello stesso, sulla cui base poter poi elaborare “ il progetto vero e proprio ”, precisando che l’eventuale accoglimento di tale progetto preliminare di massima è “ non vincolante ai fini del rilascio della licenza edilizia ” (oggi, permesso di costruire).

Pertanto, stante la natura autonoma e non vincolante del parere in esame, deve ritenersi tale atto inidoneo a fondare un legittimo affidamento del privato tale da richiedere un onere motivazionale rafforzato in capo alla pubblica amministrazione nell’esercizio della potestà pianificatoria di segno contrario alle aspettative edificatorie della parte privata.

10. – All’accoglimento dell’appello incidentale consegue l’infondatezza dell’appello principale per mancanza dell’elemento oggettivo dell’illecito, essendo venuto meno il presupposto dell’azione risarcitoria costituito dall’asserita illegittimità della delibera impugnata.

11. – Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti:

- accoglie l’appello incidentale e, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado;

- respinge l’appello principale.

Condanna la parte appellante principale al pagamento delle spese di lite per il doppio grado di giudizio in favore del Comune di Taranto, che si liquidano in complessivi € 6.000,00, oltre al rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15%, IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IL TI, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

RI RA, Consigliere, Estensore

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI RA	IL TI

IL SEGRETARIO