Pubblicato il 03/12/2025

N. 09550/2025REG.PROV.COLL.

N. 04166/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4166 del 2024, proposto da
LL AM S.r.l., LL MA S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Giampiero Gambetti, Francesca Colafigli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Usl Toscana Centro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Lucia Coppola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) n. 1074/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Azienda Usl Toscana Centro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 il Cons. AE SC e uditi per le parti gli avvocati presenti in udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. LL MA s.r.l. e LL AM s.r.l., residenze sanitarie assistenziali attive nel Comune di Prato ed accreditate presso la Regione Toscana per l’erogazione di prestazioni assistenziali in favore di anziani non autosufficienti, hanno impugnato, dinanzi al T.a.r. per la Toscana, la deliberazione D.G. n. 379 del 18.04.2013, con la quale l'Azienda USL n. 4 di Prato (oggi Azienda USL Toscana Centro) ha riorganizzato il sistema di offerta delle prestazioni sociosanitarie, approvando lo schema contrattuale contenente le condizioni di erogazione dei servizi e rideterminando la quota di parte sociale della retta di degenza in € 52,68 giornalieri (inferiore di 2,00 €/die rispetto alla tariffa fino a quel momento riconosciuta alle strutture ricorrenti).

2. Con la sentenza n. 1308 del 30 ottobre 2017, passata in cosa giudicata, il T.a.r. ha accolto il ricorso, ritenendo che l’Azienda intimata, nel rideterminare la quota sociale, avesse oltrepassato le proprie competenze, come fissate dall’art 35 della Legge della Regione Toscana 24 febbraio 2005, n. 41, che le aveva attribuito funzioni gestionali sugli interventi o sui servizi sociali, ma non compiti in materia organizzativa.

3. Le strutture ricorrenti hanno pertanto adito il medesimo T.a.r. per ottenere il risarcimento del danno asseritamente subito per effetto dell’annullata deliberazione D.G. n. 379 del 18.04.2013, che aveva illegittimamente ridotto il corrispettivo dovuto per la c.d. quota di parte sociale della retta di degenza.

Ritenuti sussistenti i presupposti del nesso di causalità e della colpa (da presumersi, in relazione all’illegittimità dell’atto annullato, e, comunque, evincibile dalla violazione delle disposizioni regionali che regolamentavano la fattispecie), le ricorrenti hanno quantificato l’entità del danno, sub specie di lucro cessante, in € 199.828,13 per LL MA ed in € 158.876,46 per LL AM.

4. Il T.a.r. per la Toscana, con la sentenza in questa sede impugnata, ha respinto il ricorso, ritenendo non provato che, in assenza della Deliberazione n. 379/2013, alle strutture ricorrenti sarebbe spettato un compenso invariato rispetto al periodo precedente, relativamente alla quota sociale, non avendo le medesime strutture provato la sussistenza dell’elemento psicologico della colpa in capo all’Amministrazione.

5. Le strutture ricorrenti hanno impugnato la decisione deducendone la contraddittorietà rispetto a quanto statuito, dal medesimo T.a.r., con la sentenza 1308 del 30 ottobre 2017, sostenendo- quanto al nesso causale - che le la D.G.R. n. 402/2004 aveva indicato precisi elementi di costo dei servizi alberghieri, tali da determinare, in sede di contrattazione tra Gestori e Comuni, una quantificazione tariffaria almeno pari a quella percepita fino al momento dell’emanazione della delibera 379/2013.

Quanto alla sussistenza dell’elemento soggettivo della colpa dell’Amministrazione, le appellanti hanno dedotto che l’Azienda sanitaria pratese aveva espressamente contravvenuto alle disposizioni impartite dalla Regione Toscana con la circolare AOO-GRT prot. n. 36739 del 7.02.2012, con la quale le Aziende Sanitarie erano state esplicitamente invitate sospendere l'emanazione di ogni direttiva rivolta all'organizzazione del sistema integrato dei servizi sociosanitari. Pertanto, l’Azienda sanitaria avrebbe dovuto applicare il sistema tariffario delineato dalla D.G.R. 402/2004 (come confermato anche al momento dell’adozione della successiva D.G.R. 995/2016), con le quantificazioni fino a quel momento previste.

6. Si è costituita l’Azienda USL Toscana Centro, chiedendo la reiezione del gravame e la conferma della sentenza impugnata.

7. All’udienza pubblica del 6 novembre 2025 l’appello è stato introitato per la decisione.

8. L’appello non è fondato.

9. Il primo motivo di appello si appunta sulla sussistenza del nesso eziologico tra la delibera 379/2013, annullata dal T.a.r. per la Toscana con la sentenza n. 1308/2027, ed il danno subito dalle Residenze assistenziali in termini di riduzione della quota di parte sociale della retta di degenza.

9.1. In particolare, secondo la tesi sostenuta dalle odierne appellanti, se la delibera n. 379/2013 non fosse intervenuta in diminuzione sull’importo di detta quota sociale (fissandola nella misura massima di € 52,68), l’Amministrazione avrebbe dovuto continuare ad erogarla nella misura precedentemente quantificata e riconosciuta, pari a € 54,71 per LL MA S.r.l. e ad € 54,89 per LL AM S.r.l.

9.2. Precisano le parti appellanti che, a parità di condizioni, l’importo tariffario riconosciuto prima della delibera n. 379/2013 avrebbe dovuto rimanere pari all’importo precedentemente riconosciuto fino all’anno 2021, poiché la D.G.R. n. 402/2004 aveva indicato una serie di elementi di costo dei servizi alberghieri che gestori e Comuni, in sede di contrattazione, avrebbero dovuto utilizzare quale parametro di riferimento per la quantificazione della quota sociale della retta di degenza: ebbene tali elementi di costo sarebbero notoriamente soggetti ad aumento nel corso del tempo (dovuti essenzialmente al costo del personale e dei servizi accessori), essendosi infatti in passato sempre applicati quantomeno gli adeguamenti al canone ISTAT. Non contrasterebbe tale soluzione la circostanza, evidenziata dal T.a.r. toscano, che con la successiva deliberazione di Giunta Regionale n. 995/2016, quattro anni più tardi della Delibera n. 379/3013, la quota sociale massima era stata determinata in € 53,50 (diversa e inferiore rispetto a quelle oggetto delle domande svolte dalle strutture appellanti), poiché con la delibera di G.R. n. 995/2016 la Regione non aveva inteso determinare una quota sociale massima, ma aveva demandato ai gestori la determinazione dell’importo del corrispettivo dei servizi alberghieri (c.d. quota sociale), prevedendo solo che qualora detto importo fosse stato superiore al tetto massimo stabilito per la compartecipazione dei Comuni (€ 53,50), la differenza sarebbe stata posta a carico dell’utente.

9.3. Tali deduzioni non possono essere condivise.

9.4. Sulla base degli elementi e dei dati allegati dalle parti appellanti non può ritenersi che in assenza della Delibera n. 379/2013, oggetto di annullamento della sentenza del T.a.r. Toscana n. 1308/2017, sarebbe loro spettato, in ogni caso, un compenso pari alla quota sociale riconosciuta nel periodo precedente al 1° luglio 2013.

9.5. Innanzitutto, la Delibera Giunta Regionale Toscana n°402 del 26.04.2004, atto organizzativo a contenuto generale, contrariamente a quanto sostenuto dalle appellanti, non contiene prescrizioni puntuali, né indicazioni vincolati in relazione alla quantificazione del quota sociale della retta, limitandosi essa a fornire indicazioni in ordine agli elementi di riferimento per la determinazione della quota di parte sociale, prevedendo la costituzione di un tavolo tecnico ANCI/Regione/Aziende USL per pervenire alla definizione della retta in modo unitario e di una commissione tecnica regionale a composizione mista (Regione, Aziende USL, ANCI, soggetti gestori pubblici e privati, OOSS), con lo scopo, tra l’altro, di monitorare la corretta applicazione dei parametri di riferimento.

9.6. Inoltre, è necessario chiarire che la Delibera n. 379/2013, oggetto della citata sentenza del T.a.r. per la Toscana n. 1308/2017, è stata emanata al fine di dare attuazione al sistema dei c.d. titoli di acquisto dei servizi sociali integrati (previsto dall’ articolo 11, comma 1, lettera b), della l.r. n. 82/2009 ed oggetto della Delibera di Giunta Regionale Toscana n°206 del 23.02.2010), al fine di fissare la misura massima di contribuzione pubblica alle prestazioni fruite dall’utente, a copertura dei servizi sufficienti ad ottenere l’accreditamento, aventi costi diversi da quelli complessivi del servizio offerto.

La misura di tale contribuzione viene raggiunta attraverso un processo di concertazione tra Comuni e soggetti gestori, sostituiti, per effetti di apposita delega, dall’Amministrazione sanitaria territorialmente competente, e non è soggetta ad alcun limite minimo o misura fissa, nemmeno implicitamente ricavabile dalla Delibera Giunta Regionale Toscana n°402 del 26.04.2004.

9.7. Correttamente, pertanto, la sentenza impugnata ha escluso che l’Azienda fosse vincolata alla perdurante applicazione delle tariffe antecedenti al 2012, riconducendo la situazione giuridico soggettiva vantata dalle ricorrenti ad un interesse pretensivo all’adozione di una certa determinazione di contributo da parte dell’Amministrazione e non ad un diritto soggettivo ad ottenere il medesimo importo riconosciuto in precedenza.

9.8. Né la decisione impugnata può ritenersi in contrasto con il precedente costituito dalla più volte citata sentenza n. 1308/2017 del medesimo T.a.r., che si è limitata invero a sancire l’incompetenza dell’azienda sanitaria a determinare la contribuzione pubblica massima per la “quota sociale”, senza entrare nel merito della questione relativa alla rideterminazione della quota di parte sociale della retta di degenza.

10. Parimenti infondate sono le doglianze relative all’elemento psicologico della colpa in capo all’amministrazione, che le appellanti hanno ricondotto alla mancata osservanza, da parte dell’Azienda, alle disposizioni impartite dalla Regione Toscana con la circolare AOO-GRT prot. n. 36739 del 7.02.2012, con la quale le Aziende Sanitarie erano state invitate sospendere l'emanazione di ogni direttiva rivolta all'organizzazione del sistema integrato dei servizi sociosanitari.

11. Com’è stato recentemente ribadito da questo Consiglio di Stato (cfr. ex plurimis , Sez. III, 7 febbraio 2025, n. 1003), la responsabilità della pubblica amministrazione può ritenersi accertata quando, tenuto conto del comportamento degli organi intervenuti nel procedimento, la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento normativo e giuridico tale da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’assunzione del provvedimento viziato. In altre parole, ai fini dell’accertamento della responsabilità, perché si configuri la colpa dell’amministrazione, occorre avere riguardo al carattere e al contenuto della regola violata: se la stessa è chiara, univoca, cogente, in caso di sua violazione, si dovrà riconoscere la sussistenza dell’elemento psicologico. Al contrario, se il canone della condotta amministrativa è ambiguo, equivoco o, comunque, costruito in modo tale da affidare all’autorità pubblica un elevato grado di discrezionalità, la colpa potrà sussistere solo nelle ipotesi in cui il potere sia stato esercitato in palese spregio delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede, proporzionalità e ragionevolezza, con la conseguenza che ogni altra violazione del diritto oggettivo resta assorbita nel perimetro dell’errore scusabile, ai sensi dell’articolo 5 c.p. Da questo inquadramento della fattispecie risarcitoria discende che, a differenza che nel giudizio di legittimità, in cui l’oggetto del sindacato è il provvedimento amministrativo e la sua coerenza col quadro fattuale e giuridico esistente al momento della sua adozione, correttamente ricostruito il primo, ed esattamente interpretato il secondo, nel giudizio risarcitorio oggetto di valutazione è la complessiva condotta dell’Amministrazione, di cui il provvedimento costituisce solo un elemento. Ciò dovendo verificarsi se, nell’esercizio del suo compito di perseguimento primario dell’interesse pubblico, essa non abbia travalicato i limiti basilari entro i quali l’azione autoritativa deve essere contenuta e che fungono da cornice esterna della discrezionalità amministrativa. Limiti superati i quali essa cessa di essere riconoscibile come tale ed assume i connotati di una mera attività materiale lesiva degli interessi giuridici dei cittadini, della cui violazione l’Amministrazione è chiamata a rispondere sul piano risarcitorio. La diversa natura del giudizio risarcitorio rispetto a quello di legittimità comporta che le qualificazioni del provvedimento impugnato sancite dalla sentenza conclusiva del secondo non condizionano in modo automatico l’accertamento della fattispecie risarcitoria, diverso essendo l’oggetto dei due giudizi ed i parametri cui deve ispirarsi il loro svolgimento. Proprio perché l’elemento soggettivo costituisce uno dei tasselli della fattispecie risarcitoria, il giudice, ai fini della sua ricostruzione, è chiamato a prendere in considerazione tutte le circostanze, di fatto e di diritto, caratterizzanti la concreta situazione devoluta alla sua cognizione, come emergenti dal materiale processuale e anche laddove non abbiano costituito oggetto di rituale eccezione di parte interessata.

12. Alla luce di tali condivise coordinate ermeneutiche, merita conferma la sentenza impugnata nella parte in cui ha escluso la colpa dell’Amministrazione con riferimento al poco chiaro contesto normativo e procedimentale che ha contraddistinto il passaggio al sistema dei titoli di acquisto, introdotto dalla legge n. 328/2000, recepito nella Regione Toscana con la L.R. n. 82/2009 ed il regolamento di attuazione di cui alla DPGR n. 29/R del 3 marzo 2010. In tale quadro normativo, l’Azienda sanitaria pratese, con nota del 14.2.2012, aveva chiesto alla Regione Toscana chiarimenti ad integrazione della Circolare Regionale del 9.6.2011 in merito alla definizione dei rapporti negoziali da instaurare con i soggetti coinvolti nel sistema integrato dei servizi socio sanitari, ma la Regione non aveva riscontrato la nota, emanando, successivamente, la circolare 7.2.2012, con la quale ha invitato le Aziende a soprassedere all’emanazione di ogni direttiva rivolta all’organizzazione del sistema integrato dei servizi socio sanitari nelle more della conclusione dei lavori del “Tavolo regionale programmato sul tema non autosufficienza e residenzialità”.

13. In tale quadro, stante la necessità di dare attuazione al nuovo sistema dei titoli di acquisto ed in assenza di determinazioni relative all’organizzazione del sistema integrato dei servizi socio sanitari da parte della Regione, l’Azienda, non potendo peraltro ulteriormente prorogare le convenzioni in atto con le RSA del comprensorio pratese, ha agito adottando, senz’altro, un provvedimento per il quale era incompetente, ma pur sempre in un quadro normativo di incertezza circa le possibilità e le modalità di individuazione della quota sociale, in assenza di disposizioni chiare e tempestive da parte della Regione.

14. Tanto è sufficiente a ritenere sussistente l’errore scusabile e ad escludere il profilo soggettivo della colpa in capo all’Amministrazione, privando di rilevanza le ulteriori contestazioni contenute in appello relativamente alla quantificazione del danno asseritamente subito.

15. Per queste ragioni l’appello deve essere respinto.

16. Le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate, in ragione della particolare natura delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OL D'AN, Presidente

Luca Di Raimondo, Consigliere

AN Roberto Cerroni, Consigliere

AE SC, Consigliere, Estensore

Sebastiano Zafarana, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AE SC	OL D'AN

IL SEGRETARIO