Pubblicato il 09/02/2026

N. 01000/2026REG.PROV.COLL.

N. 00181/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 181 del 2023, proposto da EN MI, rappresentato e difeso dall’avvocato Luca Casula, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

contro

il Ministero della cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
il Comune di Arbus, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, sezione prima, n. 350 del 26 maggio 2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della cultura;

visti tutti gli atti della causa;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025, il consigliere CO RI e udito l’avvocato Luca Casula per parte appellante;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

a) del parere negativo dell’allora Soprintendenza belle arti e paesaggio per le province di Cagliari, Oristano, Medio Campidano Carbonia-Iglesias e Ogliastra n. 7814 dell’8 giugno 2016, relativo all’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica presentata, ai sensi degli articoli 167, commi 4 e 5, e 181, comma 1 quater , del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, da EN MI al Comune di Arbus in data 30 aprile 2015;

b) dal provvedimento del Comune di Arbus, settore tecnico - tutela del paesaggio, n. 14840 del 18 agosto 2016 di diniego della compatibilità paesaggistica;

c) dalla comunicazione di avvio del procedimento del Comune di Arbus n. 17810 del 6 ottobre 2015 e della nota della Soprintendenza n. 12760 del 2 ottobre 2015, richiamata nella predetta comunicazione.

2. Alla luce della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi delle parti e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, i tratti salienti della vicenda fattuale sono, in sintesi, i seguenti:

a) il signor EN MI, proprietario di un immobile adibito a civile abitazione sito nel Comune di Arbus, in località “Torre dei Corsari”, lottizzazione “Torre di Flumentorgiu”, comparto C1, nucleo 17, nel mese di febbraio 2015 vi realizzò un ampliamento della terrazza esistente;

b) successivamente all’accertamento, in data 11 marzo 2015, da parte della polizia locale di una violazione della disciplina urbanistica, l’interessato, in data 30 aprile 2015, presentò al Comune di Arbus un’istanza (prot. n. 7748) di compatibilità paesaggistica per i lavori consistenti nella realizzazione di una terrazza mediante costruzione di un solaio e la sopraelevazione della muratura perimetrale;

c) con nota n. 8738 del 15 maggio 2015 l’amministrazione comunale trasmise la suddetta istanza alla Soprintendenza belle arti e paesaggio per le province di Cagliari, Oristano, Medio Campidano Carbonia-Iglesias e Ogliastra per l’acquisizione del parere obbligatorio;

d) con nota n. 12760 dei 2 ottobre 2015 la Soprintendenza emise parere negativo;

e) con nota n. 17810 del 12 ottobre 2015 il Comune, ai sensi dell’art. 10- bis della legge 7 agosto 1990, 241, comunicò all’interessato il preavviso di rigetto;

f) in data 2 novembre 2015 l’interessato trasmise alla Soprintendenza le proprie osservazioni e contestazioni circa le valutazioni tecnico discrezionali del Soprintendente relative al forte impatto dell’intervento in relazione ai valori paesaggistici tutelati e all’alterazione del rapporto pieni/vuoti del complesso edilizio;

g) con nota n. 7814 dell’8 giugno 2016, indirizzata al Comune e all’interessato, la Soprintendenza confermò il parere contrario alla conservazione delle opere realizzate abusivamente e di cui era stata chiesta la sanatoria;

h) con decreto n. 14840 del 18 agosto 2016 il Comune di Arbus, settore tecnico - tutela del paesaggio, denegò, ai sensi degli articoli 167, commi 4 e 5, e 181, comma 1- quater , del decreto legislativo n. 42/2004, l’istanza di verifica di compatibilità paesaggistica delle opere abusive.

3. Gli atti indicati al paragrafo sono stati impugnati da EN MI con il ricorso n. 788 del 2016 proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna e affidato a cinque motivi, compendiati in: « Violazione e falsa applicazione degli artt. 167, comma 5, e 181, comma 1 quater, del D. lgs n. 42/2004 », « Violazione dell’art. 17 bis della legge n. 241/1990 – Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento e difetto di motivazione », « Violazione e falsa applicazione degli artt. 167, comma 5, e 181, comma 1 quater, del D. lgs n. 42/2004 » sotto altro profilo, « Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990 - eccesso di potere per violazione del giusto procedimento » e « Eccesso di potere per difetto di motivazione – illegittimità derivata. eccesso di potere per difetto di istruttoria ».

4. Il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo si è costituto nel giudizio di primo grado, chiedendo il rigetto del ricorso.

5. Il Comune di Arbus non si è costituito nel giudizio di primo grado.

6. Con l’impugnata sentenza n. 350 del 26 maggio 2022, il T.a.r. per la Sardegna, sezione prima, ha respinto il ricorso e ha compensato tra le parti le spese processuali.

6.1. In particolare, il collegio di primo grado, ha rilevato l’infondatezza di tutti e cinque i motivi, osservando su ciascuno di essi, in sintesi, che:

a) il superamento del perentorio termine di novanta giorni di cui all’art. 167, comma 5, del decreto legislativo n. 42/2004 per l’emanazione del parere della Soprintendenza determina meramente la perdita del suo carattere di vincolatività e conseguentemente « il decorso del termine assegnato per il rilascio del parere non comporta affatto i riflessi di illegittimità invocati dal ricorrente, avendo comunque l’amministrazione, che a quel punto avrebbe potuto motivatamente discostarsene, ritenuto comunque di condividere le conclusioni negative assunte dalla Soprintendenza »; inoltre « L’inosservanza del termine dei 180 giorni », di cui all’art. 181, comma 1- quater , del decreto legislativo n. 42/2004, « non comporta invero la “consumazione” del potere di provvedere in capo all’organo pubblico competente in quanto, per giurisprudenza pacifica, il trascorrere infruttuoso del termine dei 180 giorni senza che l’autorità preposta abbia accertato la compatibilità paesaggistica consente unicamente al privato di attivare i meccanismi stabiliti dall’ordinamento per fare fronte alla prolungata inerzia amministrativa »;

b) l’art. 17- bis della legge n. 241/1990 « regola e governa esclusivamente i rapporti procedimentali (per così dire “in orizzontale”) tra Amministrazioni, e non anche quelli verticali ad iniziativa di parte, come in via paradigmatica quelli afferenti alla domanda di condono edilizio (Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 3026 del 21 aprile 2022). (…) D’altra parte, opinare per l’applicazione dell’art. 17 bis l. n. 241/90 anche ai procedimenti ad iniziativa della parte privata integrerebbe, sostanzialmente, l’abrogazione dell’art. 20, comma 4, della l. 241/90 che, di contro, tale fattispecie di silenzio significativo espressamente esclude a tutela di interessi “sensibili” di rango anche costituzionale, tra i quali – come detto - quelli paesaggistico e ambientale », con conseguente infondatezza della « ricostruzione interpretativa del ricorrente in ordine alla formazione del silenzio-assenso nella fattispecie in esame »;

c) l’art. 167, comma 4, lettera a), del decreto legislativo n. 42/2004 è « chiaro nell’affermare che le suddette condizioni - della creazione ovvero aumento delle superfici e delle volumetrie - non devono necessariamente coesistere perché possa configurarsi il divieto di sanatoria, ma è sufficiente che se ne verifichi anche una sola delle due. E il verificarsi di tali condizioni è di per sé preclusivo ad ogni valutazione di merito in ordine all’impatto paesaggistico delle opere. Orbene, nel caso di specie è contestato dal ricorrente quanto affermato dalla Soprintendenza in ordine alla creazione di nuovi volumi mentre è sostanzialmente riconosciuta la creazione di nuove superfici, restando dunque conseguentemente precluso un giudizio positivo di compatibilità. Peraltro risulta dagli atti l’evidente impatto visivo delle opere esterne poste in essere dal ricorrente per realizzare una terrazza al servizio dell’immobile di proprietà »;

d) la non sussistenza della lamentata violazione dell’art. 10- bis della legge n. 241/1990, in quanto le osservazioni presentate dall’interessato non sono state immotivatamente disattese dalla Soprintendenza, la quale, invece, ha precisato che « le valutazioni del ricorrente attenevano al merito delle valutazioni tecnico discrezionali che sono insindacabili ove, come nella specie, non palesemente illogiche o irrazionali », essendovi un impatto visibile del nuovo manufatto in un contesto in prossimità del mare e di grande valore paesaggistico;

e) sono state esplicitate le ragioni del contrasto tra l’intervento realizzato e la tutela dei valori paesaggistici e ambientali, fermo restando che la Soprintendenza ha « anche evidenziato che non è prevista per legge la sanatoria di superfici utili e volumi in ambito di vincolo paesaggistico ».

7. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 20 dicembre 2022 e in data 10 gennaio 2023 – l’interessato ha proposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando due motivi.

8. Il Ministero della cultura si è costituito in giudizio in resistenza.

9. Il Comune di Arbus, pur ritualmente evocato, non si è costituito in giudizio.

10. In vista dell’udienza di discussione, in data 13 novembre 2025, l’appellante ha depositato una memoria, con cui ha ulteriormente illustrato le proprie tesi e ha insistito sulle proprie posizioni.

11. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 16 dicembre 2025.

12. L’appello è infondato e deve essere respinto alla stregua delle seguenti considerazioni.

13. Tramite il primo motivo d’impugnazione – esteso da pagina 4 a pagina 8 del gravame – l’appellante ha lamentato « Error in iudicando: violazione e falsa applicazione degli articoli artt. 167, comma 5, e 181, comma 1 quater, del D.Lgs. n. 42 del 2004 - eccesso di potere per difetto di motivazione », contestando il rigetto del terzo motivo di ricorso.

14. Siffatta doglianza è infondata.

In proposito si osserva che:

a) come correttamente precisato dal T.a.r., l’art. 167, comma 4, lettera a), del decreto legislativo n. 42/2004 (recante il codice dei beni culturali e del paesaggio) prevede che l’accertamento della compatibilità paesaggistica « per i lavori, realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli legittimamente realizzati »), sicché sono negativamente rilevanti sia le nuove superfici utili, sia i nuovi volumi, anche singolarmente considerati, essendo decisiva in tal senso la congiunzione “o” utilizzata dal legislatore, con la conseguenza che, a fronte di una disposizione legislativa chiara e univoca, non vi è spazio per interpretazioni diverse e distorsive del suo tenore letterale;

b) ne discende che sono fuori dall’area della sanabilità in area vincolata tanto gli interventi comportanti aumenti volumetrici, quanto quelli determinanti aumenti di superficie senza incremento di volume;

c) fermo restando che nel caso di specie la Soprintendenza (secondo cui « le opere realizzate, consistenti in ampliamento di una terrazza esistente con creazione di terrapieno e muro di contenimento, abbiano comportato l’incremento di superficie utile e la creazione di ulteriore volume fisico fuori terra rispetto al profilo naturale del terreno ») ha specificato che l’intervento edilizio ha generato aumenti di superficie e di volume (quest’ultimo contestato), senza dubbio vi è stato un aumento di superficie, come risultante dalla documentazione, anche fotografica, in atti e come peraltro non smentito dall’interessato, il quale, anzi lo ha ammesso, sostenendone l’irrilevanza quantitativa;

d) pertanto un simile intervento non può essere sanato in zona paesaggisticamente vincolata;

e) le censure al parere della Soprintendenza « sono inammissibili nella parte in cui - nell’affermare l’erroneità della valutazione di incompatibilità paesaggistica dell’intervento realizzato e della soluzione progettuale proposta - impingono il merito delle valutazioni altamente discrezionali rimesse all’autorità competente alla tutela del paesaggio ex art. 9 Cost., la cui salvaguardia costituisce un limite legittimo all’esercizio dell’attività di iniziativa economica ai sensi dell’art. 41, comma 2, Cost. (…) La preminenza che, nell’ambito dei valori a rilevanza costituzionale, riveste quello paesaggistico-ambientale, anche nell’interesse delle future generazioni, è stata da ultimo ribadita dalla Corte Costituzionale con la sentenza 7 maggio 2024 n. 105 (…) Da quanto appena osservato discende l’inammissibilità dei motivi di ricorso anche nella parte in cui sollecitano il G.A. ad un sindacato sostitutivo al di fuori dei tassativi casi di giurisdizione di merito previsti dall’art. 134 c.p.a. ( ex plurimis , nella specifica materia dei dinieghi di autorizzazioni paesaggistiche, Cons. Stato sez. IV, n. 3892 del 2023, sez. IV, n. 2836 del 2023) » (Cons. Stato, sez. II, 19 novembre 2024, n. 9263).

f) ad ogni modo, a differenza di quanto affermato dall’appellante, l’intervento realizzato non è una ristrutturazione edilizia, e ciò anche laddove fosse stato effettuato nel contesto di una ristrutturazione, trattandosi, invero, dell’aggiunta di un nuovo elemento edilizio, comportante senza dubbio un aumento di superficie esterna utile e impattante a livello visivo dall’esterno;

g) inoltre, non è condivisibile la tesi dell’interessato secondo cui non sussisterebbe l’alterazione della visione paesaggistica del compendio in cui è inserita l’opera, stante la presenza di altre terrazze al medesimo livello, realizzate allo scopo di contenere il terreno sovrastante nonché di accedere ai fabbricati, con la dedotta conseguenza che « la terrazza oggetto di intervento è inserita in un agglomerato edilizio edificato dopo l’imposizione del vincolo del 1980, che risulta segnato da una notevole disomogeneità architettonica, che, per vero, l’opera realizzata dall’appellante non è in grado in alcun modo di alterare ; i materiali utilizzati per la costruzione del muro sono del tutto conformi a quelli già esistenti ed autorizzati per l’innalzamento del muro di confine da parte del proprietario del lotto prospiciente », in quanto il territorio interessato, nonostante le trasformazioni intervenute, mantiene quasi inalterati – e comunque pienamente percepibili – i caratteri che costituiscono le ragioni del vincolo (ampie distese di sabbia che formano dune imponenti con macchia mediterranea), cosicché l’opera realizzata aumenta il deterioramento del paesaggio e non può essere derubricata nella sua portata lesiva per la preesistenza di altri manufatti disomogenei;

h) la motivazione del parere della Soprintendenza, diversamente dalle prospettazioni dell’appellante, non è stereotipata, apparente e riferita a un generico pregiudizio ambientale, essendo, invece, specificamente incentrata sul caso concreto con riferimenti all’opera e all’impatto lesivo del contesto paesaggistico in cui è inserita;

i) pertanto il parere è sufficientemente motivato e caratterizzato da assenza di contraddizioni e di travisamenti fattuali, sicché esso non è censurabile dal giudice amministrativo, il cui sindacato sulla discrezionalità tecnica dell’amministrazione può esercitarsi soltanto in presenza di manifesta illogicità, palese erronea percezione dei fatti e abnormità (cfr., ex aliis , Cons. Stato, sez. II, 15 settembre 2020, n. 5451; sez. VI, 2 gennaio 2018, n. 14), che, tuttavia, non si riscontrano minimamente nel caso in esame, dove l’esito finale del chiaro iter motivazionale – coerente con la documentazione (anche fotografica) in atti – è del tutto ragionevole e comunque non irragionevole.

15. Mediante la seconda censura – estesa da pagina 8 a pagina 11 del gravame – l’interessato ha dedotto « Error in iudicando: violazione dell’art. 17 bis della L. 241/1990 – Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento e difetto di motivazione – illegittimità derivata - difetto di istruttoria e di motivazione ».

16. Il motivo è infondato.

Non è sussistente il lamentato « eccesso di potere per violazione del giusto procedimento e per difetto di motivazione, non avendo né la Soprintendenza né il Comune, dato atto delle necessarie ed indefettibili motivazioni sottese all’implicito annullamento del parere positivo già formato per effetto della decorrenza dei termini perentori a provvedere di cui all’art. 17bis della L. 241/1990 nel momento in cui la Soprintendenza ha emesso il parere contrario, il silenzio assenso sulla compatibilità paesaggistica - seppure nei confronti del Comune - si era già formato, talché avrebbe dovuto rendere le necessarie ed indefettibili motivazioni come previste per legge, sottese all’implicito annullamento del parere, già positivamente acquisito al procedimento per effetto della decorrenza dei termini perentori. Parimenti, il provvedimento prot. 14840 del 18.8.2016, con cui il Responsabile del Settore Tecnico / Tutela del Paesaggio del Comune di Arbus ha decretato di denegare la compatibilità paesaggistica è viziato da illegittimità derivata, essendosi il funzionario comunale limitato a prendere atto del diniego tardivo ed illegittimo formulato dalla Soprintendenza, acriticamente e senza alcuna istruttoria propria, nonostante il termine parimenti trascorso nei confronti del privato ».

Al riguardo si rileva che non vi era alcun parere positivo della Soprintendenza formatosi dopo la scadenza del termine previsto dall’art. 167, comma 5, del decreto legislativo n. 42/2004, mediante il meccanismo del silenzio assenso di cui all’art. 17- bis della legge n. 241/1990, sicché non vi è stato alcun suo implicito annullamento.

Come correttamente precisato dal T.a.r., infatti, il decorso del suddetto termine non fa venir meno il potere della Soprintendenza di emettere il parere, che, tuttavia, da obbligatorio e vincolante diventa non più obbligatorio e non più vincolante per l’amministrazione procedente.

Sul punto il Collegio non intende discostarsi dall’ormai consolidato orientamento di questo Consiglio secondo cui l’inutile decorrenza del termine perentorio di novanta giorni di cui all’art. 167, comma 5, del decreto legislativo n. 42/2004, determina, anziché la formazione di un atto di assenso tacito, la mera decadenza dello specifico potere assegnato dal legislatore alla Soprintendenza di vincolare l’amministrazione procedente nella decisione finale, ma non impedisce all’organo tecnico statale di intervenire nel procedimento per fornire il proprio contribuito partecipativo, emanando un atto non obbligatorio e non vincolante (cfr., ex aliis , Cons. Stato, sez. II, 21 aprile 2023, n. 4032; sez. I, parere 22 novembre 2024, n. 1437; sez. IV, 18 novembre 2024, n. 9239, 3 luglio 2023, n. 6446 e 21 marzo 2023, n. 2836; sez. VI,19 agosto 2022, n. 7293, 21 aprile 2022, n. 3026, 18 dicembre 2019, n. 8538 e 6 febbraio 2019, n. 895), difettando una norma che, in via generale, faccia conseguire dal mancato rispetto del termine la perdita in capo alla Soprintendenza del potere di svolgere la propria fisiologica funzione consultiva (Cons. Stato, sez. IV, 7 aprile 2022, n. 2584).

Va sottolineato, altresì, che, ferma restando l’autonomia di giudizio dei collegi, il precedente giurisprudenziale citato dall’appellante (sentenza Cons. Stato, sez. VI, 17 novembre 2022, n. 10109, peraltro riportante un segmento motivazionale della sentenza Cons. Stato, sez. VI, 24 maggio 2022, n. 4098) si esprime soltanto in modo ipotetico sulla formazione di un silenzio assenso tra amministrazioni (« si potrebbe ammettere che nell’ambito del sub-procedimento avente ad oggetto l’espressione dell’autorizzazione paesaggistica possa formarsi un silenzio assenso ai sensi dell’art. 17 bis, il quale avrà effetto solo nei confronti dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, alla quale spetta l’adozione del provvedimento finale, espresso »), per poi comunque accogliere l’appello del Ministero della cultura, mentre la sentenza n. 4098/2022, dopo aver delineato tale ipotesi, ha dato in ogni caso continuità all’orientamento seguito dal T.a.r. nella sentenza gravata.

Infine, si evidenzia che, nel provvedimento di diniego il Comune di Arbus ha richiamato puntualmente i fatti rilevanti e l’ iter procedimentale, aderendo al parere della Soprintendenza (da cui, per quanto sopra illustrato, si sarebbe anche potuto discostare), senza necessità di un’autonoma motivazione (diversamente dall’ipotesi di dissenso), stante l’assenso agli esiti a cui è pervenuto l’organo tecnico specificamente preposto alla tutela del vincolo, né di approfondimenti istruttori, essendo la pratica già ampiamente istruita con la chiara emersione di tutti gli elementi fattuali rilevanti. In ogni caso, l’intervenuto certo aumento di superficie (anche senza considerare il contestato aumento del volume, peraltro ragionevolmente verificatosi), a prescindere dalla sua estensione, rende vincolato e necessitato il diniego, non essendo integrato, invero, l’indefettibile requisito di cui all’art. 167, comma 4, lettera a), del decreto legislativo n. 42/2004.

17. In conclusione l’appello deve essere respinto.

18. La peculiarità, anche in fatto, della vicenda giustifica la compensazione tra le parti delle spese e degli onorari del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello r.g. n. 181 del 2023, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese e gli onorari del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025, con l’intervento dei magistrati:

AN FO, Presidente

CO RI, Consigliere, Estensore

CO Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CO RI	AN FO

IL SEGRETARIO