Pubblicato il 29/04/2026

N. 03339/2026REG.PROV.COLL.

N. 06576/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6576 del 2025, proposto da
Comune di Grottaferrata, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Nicola Lais, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Giovanni Nicotera 29;

contro

Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per la Provincia di Viterbo e per L'Etruria Meridionale, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per L'Area Metropolitana di Roma e per la Provincia Rieti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
IL Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Pacciani e Valerio Mosca, con domicilio eletto presso lo studio Filippo Pacciani in Roma, via di San Nicola Da Tolentino, 67;

nei confronti

EN- Ente Nazionale per L’Aviazione Civile, Regione Lazio, Agenzia Regionale per la Protezione Dell’Ambiente del Lazio, Enav Spa, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 13647/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2026 il Cons. NO TI e udito l’avvocato Valerio Mosca;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e TO

1 - La società IL ha impugnato avanti il Tar per il Lazio ha il provvedimento con cui il Comune di Grottaferrata ha dichiarato la decadenza del titolo autorizzativo già ottenuto dalla società per l’installazione di un impianto di telefonia mobile ai sensi degli artt. 44 del Codice delle Comunicazioni Elettroniche, formatasi per silentium, per la realizzazione di una nuova infrastruttura per Stazione Radio Base per rete di telefonia mobile, da realizzare nel medesimo Comune in Via della Cartiera (N.C.T. di Grottaferrata, al foglio 12, mapp. 1582).

2 – La società ha riferito che:

- con la sentenza n. 5102/2021, il Tar aveva già annullato il provvedimento del 9 novembre 2020 con cui il Comune aveva disposto l’annullamento in autotutela del titolo autorizzativo ottenuto per silentium da IL per l’installazione dell’impianto;

- nelle more del suddetto contenzioso, il 14 dicembre 2020 la Soprintendenza ha rilasciato il nulla osta archeologico all’installazione con prescrizione di una fascia di rispetto di almeno quattro metri dall’impianto alle evidenze archeologiche riscontrate. Tale prescrizione ha imposto a IL di modificare il progetto;

- il nuovo progetto ha ottenuto i seguenti pareri necessari per l’installazione dell’impianto: 1) il 6 giugno 2022, il Comune di Grottaferrata ha rilasciato l’autorizzazione paesaggistica ex art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004; 2) il 2 settembre 2022, l’ARPA ha rilasciato il parere tecnico favorevole, che accertava il rispetto dei limiti per le emissioni elettromagnetiche previsti dal D.P.C.M. 8 luglio 2003 e, quindi, l’assenza di rischi per la salute della popolazione; 3) il 10 ottobre 2022, l’Aeronautica Militare ha trasmesso il nulla osta di propria competenza; 4) il 1° dicembre 2022, il Genio Civile di Latina ha rilasciato l’autorizzazione sismica;

- quindi, il 15 dicembre 2022, IL ha trasmesso al Comune di Grottaferrata la documentazione aggiornata e integrata relativa al progetto di installazione dell’impianto, comprensiva dell’elaborato grafico, della relazione tecnica e dell’analisi di impatto elettromagnetico. Tale integrazione è stata protocollata dal Comune in data 23 dicembre 2022;

- in data 28 settembre 2023, nonostante la richiesta di IL del 21 agosto 2021 e il successivo sollecito del 20 marzo 2023, NA ha rilasciato il proprio parere favorevole con prescrizioni da rispettare nell’apposizione della segnaletica diurna e notturna; il 10 settembre 2024, dopo un sollecito da parte di IL, NA ha trasmesso a IL un ulteriore parere favorevole, valutando favorevolmente le richieste della società e precisando che l’impianto avrebbe dovuto presentare: una segnaletica notturna, costituita dall’installazione di una luce ostacolo a bassa intensità, di colore rosso fisso e visibile a 360 gradi, da accendersi da 30 minuti prima del tramonto a 30 minuti dopo il sorgere del sole; una segnaletica diurna, costituita da una luce di segnalazione ostacolo di media intensità;

- il 18 settembre 2024, IL ha trasmesso al Comune e alle amministrazioni coinvolte nel procedimento l’atto di significazione del titolo autorizzativo per silenzio assenso ex art. 44, comma 10, del D. Lgs. n. 259/2003, informandoli che, in assenza di opposizioni, nel termine di 10 giorni, IL avrebbe iniziato i lavori di installazione;

- in data 10 ottobre 2024, il Comune di Grottaferrata ha trasmesso a IL il provvedimento di decadenza dal titolo autorizzativo formatosi per silenzio assenso, con contestuale diffida a dare inizio ai lavori, in ragione delle seguenti motivazioni: - “dalla data della formazione del silenzio assenso, ossia 90 gg. dopo l’ultima integrazione documentale sopra richiamata prot. n. 53795 del 23/12/2022, le opere non sono state né riprese né realizzate entro il termine dei successivi 12 mesi”; - “risulta essere intervenuta ex lege la decadenza ai sensi dell’art. 87, comma 10, del D.lgs. 259/2003”.

2.1 – Con motivi aggiunti IL ha impugnato l’ulteriore determina 50179 del 13/12/2024 di conferma, con diversa motivazione, del provvedimento precedente, con la seguente motivazione: “(…) risulta essersi formato il titolo autorizzatorio per silenzio assenso ai sensi degli art. 87 e 88 del D.Lgs. n. 259/2003 a far data dal 04/08/2020; - le opere, tuttavia, non sono state realizzate nel termine perentorio di dodici mesi dalla formazione del silenzio-assenso, e pertanto risulterebbe essere intervenuta ex lege la decadenza ai sensi dell’art. 87, comma 10, del D.lgs. 259/2003. In conclusione, con riferimento alla precedente comunicazione prot. n. 40465 del 10/10/2024, sulla base degli elementi istruttori e delle valutazioni tecnico-giuridiche sin qui condotte, si conferma integralmente quanto già comunicato”.

3 – Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha accolto il ricorso ritenendo, tra l’altro, che:

- “nel caso di specie, certamente non poteva dirsi formato il silenzio assenso prima dell’adempimento alle prescrizioni imposte dalla Sovrintendenza a seguito del sondaggio archeologico. Tale adempimento ha reso indispensabile la modifica progettuale ed il successivo rinnovamento dei pareri e delle autorizzazioni prescritte dalla legge, con ulteriore differimento del termine di consolidamento del titolo. In particolare, deve tenersi conto del differimento necessario ad acquisire il parere EN sulla variazione progettuale, che è pervenuto alla società in prima battuta in data 28/9/23 e che, successivamente al contraddittorio con l’interessata, solo il 10/09/24 è stato emesso definitivamente”;

- “il termine per il completamento dei lavori di una stazione radio base debba essere sospeso in presenza di un evento che impedisca in maniera oggettiva lo svolgimento di tali lavori (quale è, nel caso di specie, l’autorizzazione NA alle misure da implementare nel progetto)”.

4 – Il Comune resistente in primo grado ha impugnato tale pronuncia per i motivi di seguito esaminati.

4.1 – Con l’appello (VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE, IN PARTICOLARE DEGLI ARTT. 44 E SS. CCE E DELL’ART. 2909 C.C. ECCESSO DI POTERE PER ERRORE SUI PRESUPPOSTI ED IN PARTICOLARE PER NON AVER TENUTO CONTO DELL’ESISTENZA DI UN GIUDICATO TRA LE PARTI. DIFETTO DI MOTIVAZIONE, CONTRADDITTORIETÀ) si contesta la statuizione del Tar in relazione alla data di formazione del titolo per silenzio assenso, che per l’appellante sarebbe erronea, in quanto non tiene conto che tra le parti esiste una sentenza passata in giudicato (la n. 5102/21) con la quale lo stesso Tar ha annullato il provvedimento del Comune di Grottaferrata con il quale era stato annullato il titolo formatosi per silenzio assenso; tale titolo, per altro, era allegato dalla stessa IL a supporto delle sue tesi difensive e confermato dal TAR con l’annullamento del provvedimento impugnato.

Per il Comune, l’esistenza del titolo per silenzio formatosi prima del 4 agosto 2020 sarebbe, quindi, un dato incontrovertibile, costituendo cosa giudicata tra le parti.

L’appellante precisa inoltre che, essendo il titolo ex art. 44 CCE già formatosi, l’unico modo per variare il progetto era quello di presentare una variante allo stesso e non, come ha fatto IL, di integrare la pratica relativa all’istanza del 22 marzo 2019 per poi invocare, alla fine, un nuovo titolo per silenzio assenso, in quanto su di un’istanza (l’unica, quella del 22 marzo 2019) non si ritiene possa formarsi il titolo per silenzio assenso più volte, come ha sostenuto IL e come ha avallato il TAR, con la sentenza impugnata.

4.2 – Con un secondo ordine di censure il Comune appellante contesta l’assunto del Giudice di primo grado circa la sospensione - per factum principis - dei termini per inizio e fine lavori.

Al riguardo, il Comune prospetta che al momento dell’adozione del primo provvedimento impugnato da IL non si poteva considerare formato alcun (nuovo) titolo per silenzio assenso, in quanto l’ultimo parere dell’NA è datato 10 settembre 2024, mentre il provvedimento del Comune è del 10 ottobre 2024 dal momento che, seguendo il ragionamento del TAR, l’assenso non si può formare se non dopo che siano stati rilasciati tutti i pareri ed autorizzazioni prodromici e siano poi decorsi i 90 giorni per la formazione del titolo per silenzio. In tale prospettiva, secondo il Comune, IL non avrebbe potuto comunque iniziare i lavori, difettando di un valido titolo, di talché la stessa non aveva neanche un interesse giuridicamente concreto e rilevante ad impugnare i provvedimenti per cui si è in causa, non avendo ancora maturato una posizione legittima per iniziare i lavori.

5 – L’appello è infondato.

La prospettazione del Comune - secondo cui la formazione del titolo autorizzativo dell’impianto si sarebbe perfezionata il 4 agosto 2020 – non considera la peculiare evoluzione della vicenda come innanzi riassunta.

In particolare, la tesi del Comune non tiene conto che in data 14 dicembre 2020 la Soprintendenza ha rilasciato il nulla osta archeologico all’installazione dell’impianto, prescrivendo una fascia di rispetto di almeno quattro metri tra questo e le evidenze archeologiche riscontrate.

Tale prescrizione ha comportato la necessità di una modifica strutturale rispetto alla soluzione progettuale originaria.

Infatti, come già innanzi rilevato, IL ha predisposto un nuovo progetto al fine di ottenere le necessarie (nuove) autorizzazioni e nulla osta da parte delle amministrazioni competenti.

Solo dopo avere ottenuto tutti i pareri e nulla osta (compreso quello di ENAV), in data 18 settembre 2024, IL ha potuto trasmettere al Comune l’atto di significazione del titolo autorizzativo per silenzio assenso ex art. 44, comma 10, del D.Lgs. n. 259/2003.

In altri termini, a seguito della problematica relativa all’aspetto archeologico, la società ha ripresentato il progetto, non potendosi pertanto collocare la formazione del silenzio assenso in una data antecedente all’acquisizione di tutti i pareri necessari; né rileva il giudicato di cui alla sentenza n. 5102/21, che aveva ad oggetto un progetto differente, poi rivelatosi non attuabile in ragione delle prescrizioni imposte dalla Soprintendenza.

6 – Anche a prescindere dalle considerazioni che precedono, la prospettazione del Comune si scontra con il dato per cui i lavori di installazione non potevano comunque essere avviati anteriormente all’ultimo parere NA del 10 settembre 2024.

6.1 - A norma dell’art. 44, comma 11, del D.Lgs. n. 259/2003, “Le opere debbono essere realizzate, a pena di decadenza, nel termine perentorio di dodici mesi dalla ricezione del provvedimento autorizzatorio espresso, ovvero dalla formazione del silenzio-assenso”.

La giurisprudenza ha precisato che: “anche nel procedimento disciplinato dal comma 10 dell’art. 87 [ora art. 44, comma 10] del d.lgs. n. 259/2003… trova applicazione il principio secondo cui il termine decadenziale di ultimazione dei lavori deve ritenersi interrotto o sospeso in presenza di un factum principis che determini un impedimento assoluto alla loro esecuzione” (Cons. Stato, Sez. V, 28 luglio 2014, n. 4020).

6.2 – Nel caso di specie, alla luce della peculiare evoluzione della vicenda come già innanzi richiamata, deve ritersi corretto l’assunto del Tar per cui solo con l’ultimo parere NA del 10 settembre 2024 sarebbe stato possibile procedere con i lavori.

A conferma di tale conclusione, e contrariamente a quanto argomentato dal Comune, si osserva che il primo parere NA del 28 settembre 2023 conteneva talune prescrizioni relative alla segnaletica da apporre all’impianto che, tuttavia, non erano idonee e compatibili con l’impianto stesso. Invero, IL ha richiesto una rettifica alla stessa NA che, in data 10 settembre 2024, ha trasmesso un ulteriore parere favorevole recante le nuove e definitive prescrizioni di propria competenza.

Solo a partire da tale parere di NA del 10 settembre 2024, dunque, IL è venuta a conoscenza delle prescrizioni essenziali che era tenuta ad implementare sull’impianto (al fine di escludere rischi per la sicurezza del volo) e, di conseguenza, era in grado di avviare i lavori di installazione.

Pertanto, è evidente che i lavori non potevano essere avviati prima della suddetta data. In altri termini, la mancanza del parere NA definitivo ben può configurare quella particolare situazione individuata dalla giurisprudenza innanzi citata, idonea a giustificare la sospensione del termine decadenziale per la realizzazione dell’Impianto. Ne deriva come il provvedimento di decadenza impugnato, a prescindere dall’epoca di formazione del silenzio-assenso, risulti in ogni caso illegittimo nel momento in cui non considera tale aspetto ostativo all’esecuzione dei lavori.

7 – Per le ragioni esposte l’appello va respinto.

Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) respinge l’appello e condanna parte appellante alla refusione delle spese di lite in favore della società appellata, che si liquidano in €4.000, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

IA ON, Presidente

NO TI, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'SO	IL PRESIDENTE
NO TI	IA ON

IL SEGRETARIO