Pubblicato il 30/03/2026

N. 02586/2026REG.PROV.COLL.

N. 00033/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 33 del 2024, proposto dalla signora -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Luigi Parenti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

il Comune di -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Caterina Albesano e Massimiliano Graziani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del T.a.r. per il Lazio, Sezione II quater , n. 9480 del 5 giugno 2023, resa inter partes , concernente un provvedimento di demolizione di opere edilizie abusive.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 febbraio 2026 il consigliere AN AB e udito per la parte appellante l’avvocato Emanuela La Ferrara su delega dell’avvocato Luigi Parent;

Vista la nota di passaggio in decisione senza discussione da remoto dell’avvocato Massimiliano Graziani;

Viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 7719/2023, proposto innanzi al T.a.r. Lazio, la signora -OMISSIS- aveva chiesto l’annullamento dell’ordinanza - emessa ex art. 31 del d.P.R. 380/01 nonché ex art. 15 della l. r. Lazio n. 15/2009 con prot. n. 9444 del 16 febbraio 2023 e notificata il 20 febbraio 2023, adottata dal Responsabile Apicale del Servizio Pianificazione e Governo del Territorio – Settore IV Tecnico del Comune di -OMISSIS- - con cui è stata ingiunta la demolizione di opere asseritamente abusive, in uno agli atti preordinati, connessi e consequenziali.

2. Ai fini dell’illustrazione dei fatti di causa occorre riportare quanto segue.

2.1. Con ordinanza ex art. 31 del d.P.R. 380/01 nonché ex art. 15 della l. r. Lazio n. 15/2009 con prot. n. 9444 del 16 febbraio 2023 e notificata il 20 febbraio 2023, adottata dal Responsabile Apicale del Servizio Pianificazione e Governo del Territorio – Settore IV Tecnico del Comune di -OMISSIS-, l’Amministrazione ha ingiunto la demolizione delle opere asseritamente abusive, una agli atti preordinati, connessi e consequenziali.

2.2. Avverso tale atto veniva proposto, innanzi al T.a.r. Lazio, il ricorso iscritto al n.R.G. 7719 del 2023, articolando tre distinti motivi di gravame con i quali si deduceva che:

- i vincoli indicati in parte motiva non precluderebbero la possibilità di edificare sul lotto del secondo mezzo;

- non si tratterebbe di area di interesse archeologico né sarebbe qualificabile come “ bellezza panoramica ” o d’insieme;

- il manufatto risulterebbe conforme alla normativa antisismica;

- l’area su cui insistono le opere è classificata come “ Paesaggio Agrario di Continuità ” ex art. 27 delle N.T.A. del P.T.P.R., che consentirebbe nuove edificazioni in zona;

- il lotto, dal punto di vista urbanistico, è in tesi interessato da un vincolo di natura espropriativa (zona verde di rispetto speciale, con previsione della realizzazione di parcheggi) attestato da un certificato di destinazione urbanistica rilasciato nel 2023 e le cui risultanze sarebbero in contrasto con quelle di un precedente certificato, successivo all’adozione della variante al P.R.G. del 2005, e comunque oramai decaduto per intervenuto decorso del termine quinquennale;

- in ogni caso sarebbe compatibile con la presenza di manufatti edilizi ad uso residenziale o agricolo, giusta il disposto dell’art. 30 delle N.T.A. del P.R.G.

3. Il T.a.r. adito, nella resistenza del Comune di -OMISSIS-, ha così deciso il gravame al suo esame:

- lo ha respinto avendolo reputato del tutto infondato;

- ha condannato parte ricorrente al rimborso delle spese di lite (euro 1.500).

3.1. In particolare, il T.a.r., a sostegno della decisione assunta, così si è espresso:

- ha reputato infondato quanto dedotto a proposito del lamentato difetto di partecipazione e di istruttoria ed inammissibili per difetto di interesse i motivi sub 2 e 3, essendo sufficiente a fondare l’ordine demolitorio in esame la perdurante assenza di un titolo edilizio abilitante, come peraltro riconosciuto dalla stessa ricorrente;

- ha evidenziato come il manufatto sia “ sprovvisto del necessario titolo edilizio, che pure la stessa ha tentato diligentemente di ottenere con apposita istanza ex art. 36 DPR 380/01 ”, istanza che tuttavia risulta essere stata rigettata con provvedimento di diniego i cui estremi sono riportati in parte motiva e la cui legittimità è stata confermata dallo stesso Tribunale del Lazio con la pronuncia n. 4774/2023.

4. Avverso tale pronuncia la signora -OMISSIS-ha interposto l’appello in trattazione, notificato il 21 dicembre 2023 e depositato il 3 gennaio 2024, articolando quattro motivi di gravame (pagine 8-19) così rubricati:

I) “ omessa pronuncia sui motivi esposti in primo grado – violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c. ”;

II) “ omessa pronuncia sul primo motivo di diritto esposto in primo grado: violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 7 della l. n. 241/1990 – violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. – eccesso di potere - difetto d’istruttoria – arbitrarietà ”;

III) “ omessa pronuncia sul primo motivo di diritto esposto in primo grado: violazione e falsa applicazione degli artt. 136 e 142 d. lgs. 42/2004 –violazione e falsa applicazione dell’art. 36 delle n.t.a. del p.t.p.r. Lazio – eccesso di potere – arbitrarietà – manifesta illogicità ”;

IV) “ omessa pronuncia sul primo motivo di diritto esposto in primo grado: violazione e falsa applicazione degli artt. 26 e 27 delle n.t.a. del p.t.p.r. Lazio – violazione e falsa applicazione degli artt. 27 e 31 delle n.t.a. del p.r.g. del Comune di -OMISSIS- – violazione e falsa applicazione della variante stralcio al p.r.g. del Comune di -OMISSIS- – eccesso di potere – illogicità manifesta ”.

4.1. Con il primo motivo, parte appellante lamenta che la sentenza del T.a.r. adito sarebbe errata per totale difetto di motivazione, in quanto il giudice di prime cure ha ritenuto semplicisticamente che i << motivi possono esaminarsi congiuntamente in quanto, come correttamente eccepito dalla difesa comunale, risultano entrambi inammissibili per difetto di interesse, essendo sufficiente a fondare l’ordine demolitorio in esame la perdurante assenza di un titolo edilizio abilitante, come peraltro riconosciuto dalla stessa ricorrente, che evidenzia come il manufatto sia “ sprovvisto del necessario titolo edilizio, che pure la stessa ha tentato diligentemente di ottenere con apposita istanza ex art. 36 DPR 380/01 ”, istanza che tuttavia risulta essere stata rigettata con provvedimento di diniego i cui estremi sono riportati in parte motiva e la cui legittimità è stata confermata da questo Tribunale con la citata pronuncia n. 4774/2023 >>.

L’appellante richiama la sentenza n. 6973/2020 del Consiglio di Stato secondo la quale l’omessa pronuncia del giudice di primo grado costituisce un errore di diritto per violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato (art. 112 c.p.c.), applicabile anche al processo amministrativo.

4.2. Con il secondo motivo parte appellante lamenta l’omessa pronuncia sul primo motivo di diritto proposto in primo grado. Nel riproporre la censura parte appellante deduce che la sentenza del T.a.r. adito sarebbe errata, in quanto interessata da evidenti vizi del procedimento. Si deduce, in particolare, che l’ingiunzione a demolire emessa dall’Amministrazione resistente richiama specificamente la pregressa ordinanza di demolizione prot. n. 7002 dell’8 marzo 2011, in uno al provvedimento di diniego prot. n. 31375 del 13 ottobre 2011 dell’istanza di sanatoria, entrambi motivati, in buona sostanza, sulla scorta di un’asserita violazione degli artt. 7 e 9 del T.U.E. nonché dell’art. 1 della l. r. 24/77, in cui la ricorrente sarebbe incorsa all’atto di edificazione del manufatto de quo . Come tuttavia emergerebbe dal tenore letterale della determinazione gravata, l’ordine di demolizione si fonda, invece, su di una serie di asserite nuove violazioni, ivi addotte per la prima volta, e di cui la ricorrente è stata resa edotta solo all’esito della notificazione del provvedimento. La motivazione addotta con l’ingiunzione di cui trattasi sarebbe del tutto differente da quella precedentemente espressa dal Comune di -OMISSIS- con la pregressa ordinanza di demolizione, poi reiterata con il rigetto dell’istanza ex art. 36 T.U.E. In altri termini, l’Amministrazione avrebbe violato l’art. 7 della l. n. 241/1990, ledendo i principi di trasparenza e partecipazione del privato al procedimento amministrativo. Pur riconoscendo che le ordinanze di demolizione sono in genere provvedimenti vincolati e quindi normalmente esenti dall’obbligo di avviso di avvio del procedimento, nel caso concreto tale esenzione non poteva operare. Ciò perché il provvedimento impugnato introduceva motivazioni del tutto nuove e si inseriva in una vicenda complessa, circostanze che avrebbero imposto l’avvio di uno specifico procedimento istruttorio. L’Amministrazione avrebbe, quindi, dovuto chiarire in modo puntuale il percorso logico-giuridico seguito nell’adozione della nuova ordinanza di demolizione da parte del Comune di -OMISSIS-, fondata su un diverso e nuovo apparato motivazionale. Inoltre, l’assenza di una corretta istruttoria nonché, ed ancor di più, di un’esatta ricognizione della zona determinerebbe un chiaro profilo di illegittimità del provvedimento gravato anche sotto il profilo motivazionale, in palese violazione del preciso obbligo di motivazione espressamente sancito dall’art. 3 della l. n. 241/1990 a cui, come è noto, l’amministrazione è tenuta a conformarsi. Si lamenta che l’amministrazione non avrebbe affatto esposto in modo sufficientemente esaustivo le motivazioni rese ai fini dell’adozione dell’ordinanza impugnata, limitandosi ad un mero richiamo della disciplina che ha ritenuto applicabile al caso di specie ed adducendo per giunta motivazioni del tutto nuove che avrebbero di fatto impedito alla ricorrente di avere contezza dell’ iter istruttorio prodromico all’adozione della gravata determinazione.

4.3. Con il terzo motivo parte appellante, nel riproporre il primo motivo di diritto esposto in primo grado, deduce che, sotto il profilo del merito, la sentenza impugnata risulterebbe essere errata in quanto l’immobile di cui trattasi sorge a distanza di circa 85 metri da un corso d’acqua denominato “Fosso del Cavaliere” che attraversa il territorio del Comune di -OMISSIS-. Ciò precisato, per quanto di interesse, nel caso di specie troverebbe applicazione la disciplina di cui all’art. 142, comma 1, lettera c) del d. lgs. 42/2004 ai sensi del quale sono di interesse paesaggistico e sottoposti alla normativa indicata i fiumi, i torrenti, i corsi d’acqua iscritti negli elenchi previsti dal testo unico delle disposizioni di legge sulle acque ed impianti elettrici, approvato con regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, e le relative sponde o piedi degli argini per una fascia di 150 metri ciascuna. Tale disciplina risulta poi integrata, in dettaglio, dal disposto di cui all’art. 36 delle N.T.A. del P.T.P.R. Lazio, per cui, al relativo comma 12, è espressamente stabilito che “ Nell’ambito delle fasce di rispetto di cui al comma 1, gli strumenti urbanistici di nuova formazione o le varianti a quelli vigenti possono eccezionalmente prevedere, infrastrutture o servizi ed interventi utili alla riqualificazione dei tessuti circostanti o adeguamenti funzionali di attrezzature tecnologiche esistenti, nel rispetto delle disposizioni delle presenti norme, e alle seguenti condizioni: a) mantenimento di una fascia integra e inedificata di cinquanta metri a partire dall’argine; b) comprovata esistenza di aree edificate contigue .” Inoltre, parte appellante ritiene che la gravata ordinanza di demolizione sia altresì illegittima laddove richiama, ed invoca, l’applicazione della disposizione di cui all’art. 136, lettera d) del Codice dei beni culturali e del paesaggio, per errata ricognizione della zona. A ben vedere, infatti, da meri rilievi fotografici inerenti all’immobile in oggetto non si ravvisa alcuna bellezza panoramica, o punti di vista o belvedere, meritevole di tutela e che giustifichi l’apposizione di un vincolo di notevole interesse pubblico per l’area in questione. Il manufatto insiste su una porzione di terreno che ne determina un’altezza nettamente inferiore rispetto agli altri immobili presenti in tale area, per cui il manufatto appare del tutto irrilevante ed inidoneo a “ deturpare ” una qualsivoglia “ vista panoramica ” - tra l’altro non affatto precisata - e che l’Amministrazione, in via del tutto arbitraria, ha ritenuto meritevole di tutela. Infine, il Comune resistente si duole della presenza di un asserito vincolo sismico che ricadrebbe sul lotto di terreno catastalmente individuato alla p.lla 715, sito in area classificata quale zona sismica n. 2 – sottozona B per quanto previsto con D.G.R. Lazio n. 387/2009. Ebbene, pur se la ratio cui risponde l’apposizione di vincoli di natura sismica è riconducibile ad esigenze di tutela dell’incolumità pubblica, nel caso di specie va necessariamente chiarito che l’immobile del ricorrente è assolutamente conforme alle prescrizioni normative in materia anti-sismica.

4.4. Con il quarto motivo parte appellante sostiene che, per quanto affermato dalla stessa amministrazione con il provvedimento impugnato, la particella 715, interessata dalla presenza dell’immobile ritenuto abusivo, ricade, in parte, in zona classificata “ Paesaggio Agrario di Continuità ” ex art. 27 delle N.T.A. del P.T.P.R., ai sensi del quale “ Il Paesaggio agrario di continuità è costituito da porzioni di territorio caratterizzate ancora dall’uso agricolo ma parzialmente compromesse da fenomeni di urbanizzazione diffusa o da usi diversi da quello agricolo .”. Pertanto, si ritiene che è “ Consentita la nuova edificazione e gli ampliamenti degli edifici esistenti in ambiti previsti negli strumenti urbanistici da localizzare in aree già parzialmente infrastrutturate e contigue ad aree già edificate (…)”. In altri termini, parte appellante ritiene che la particella può essere pacificamente interessata da nuovi interventi edilizi, anche per uso diverso da quello agricolo, tra cui rientra chiaramente anche il manufatto oggetto dell’ordinanza di demolizione de qua pertanto illegittimamente adottata dal Comune di -OMISSIS-.

5. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi l’annullamento degli atti con lo stesso impugnati.

6. Il Comune di -OMISSIS-, in data 11 gennaio 2024, si è costituito in giudizio con memoria di controdeduzioni, al fine di resistere, concludendo per il rigetto dell’avverso gravame. Ha diffusamente argomentato nel senso dell’infondatezza e/o inammissibilità delle censure ex adverso articolate.

7. In data 29 dicembre 2025 parte appellata ha depositato ulteriore memoria insistendo per il rigetto dell’avverso gravame.

8. In data 7 gennaio 2026 parte appellante ha depositato memoria insistendo per l’accoglimento del gravame.

9. In data 19 gennaio 2026 entrambe le parti hanno depositato memoria insistendo per le rispettive conclusioni.

10. La causa, chiamata per la discussione all’udienza telematica dell’11 febbraio 2026, è stata trattenuta in decisione. Nel corso della discussione orale della causa il difensore di parte appellante ha evidenziato che, a seguito di apposito ricorso, questo Consiglio di Stato ha sospeso il provvedimento di acquisizione delle aree interessate dai provvedimenti oggetto del presente contenzioso.

11. L’appello, per le ragioni di seguito esposte, è da reputare infondato.

12. Premesso che la evocata pronuncia cautelare di questo Consiglio di Stato non può che essere priva di ricaduta sulla presente vicenda di causa, occorre premettere ai fini della disamina di quanto dedotto che, come emerge dalla documentazione di causa, trattasi della ultimazione di rilevanti opere abusive già contestate nel 2011, con attivazione anche di un giudizio penale. Trattasi, infatti, di un immobile già attinto da una precedente ordinanza di demolizione (2011) e da un diniego di sanatoria (2011), atti entrambi non impugnati.

13. Vengono, quindi, in esame i primi due motivi, suscettibili per il loro tenore di trattazione congiunta, imperniati sull’assunto secondo cui il T.a.r. sarebbe incorso in difetto di contraddittorio e motivazionale e comunque non si sarebbe avveduto della distonia argomentativa tra i due provvedimenti demolitori succedutisi nel tempo.

I motivi non possono che essere dichiarati infondati, avendo il T.a.r. correttamente valorizzato, in un contesto lessicale adeguatamente esplicativo, le circostanze fattuali testé evidenziate e che denotano la mancanza del necessario titolo edilizio.

Invero, il vizio del difetto motivazionale sussiste solo se dal quadro lessicale della sentenza, considerata nel suo complesso, risulta che un motivo non sia stato affatto esaminato; non ricorre, invece, quando la decisione sul punto è implicitamente desumibile da affermazioni incompatibili con la censura proposta. In ogni caso, l’omessa pronuncia non è un error in procedendo che comporti l’annullamento con rinvio al giudice di primo grado: si tratta di un vizio della sentenza che il giudice d’appello può sanare integrando la motivazione o decidendo direttamente nel merito.

Premesso, pertanto, che quanto sul punto dedotto è privo di attitudine censoria, va ribadito che il T.a.r. ha adeguatamente suffragato la sua decisione articolando considerazioni sufficientemente esplicative attraverso un tratto testuale che conviene esattamente riprodurre in questa sede come di seguito riportato: “ è un atto ... sufficientemente motivato tramite l’identificazione dell’immobile (a mezzo dei relativi estremi catastali), la descrizione delle opere abusive e l’indicazione della normativa violata, sicché lo stesso non necessita di una motivazione aggiuntiva rispetto all’indicazione dei presupposti di fatto e all’individuazione e qualificazione degli abusi edilizi (v. ancora, tra le tante, T.A.R. Lazio, II quater, 8.09.2022, n. 11707), elementi che nel caso di specie risultano ampiamente soddisfatti; ”. Trattasi di elementi sufficientemente esplicativi che denotano, quindi, l’infondatezza del motivo sollevato.

Va per giunta osservato che trattasi di un abuso di rilevanti dimensioni (“ due corpi di fabbrica di ml. 6,00x8,85+6,50x8,85 ”) e che viene in considerazione la natura vincolata del provvedimento sanzionatorio adottato.

A prescindere, quindi, da ogni altro rilievo, una volta accertata l’abusività del manufatto e consolidatasi la reiezione della domanda di sanatoria, il (nuovo) ordine di demolizione rappresenta un atto a contenuto vincolato, che pertanto non impone alcun diaframma dialogico. Sul punto si registra un consolidato orientamento di questo Consiglio di Stato, dal quale non è dato quindi decampare in questa sede, secondo cui “ l’esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi costituisce attività vincolata della pubblica amministrazione, con la conseguenza che, ai fini dell'adozione dell'ordinanza di demolizione, non è necessario l'invio della comunicazione di avvio del procedimento, non potendosi in ogni caso pervenire all'annullamento dell'atto alla stregua dell'art. 21-octies L. 7 agosto 1990, n. 241 ” (cfr. sentenza, sez. VII, 10 dicembre 2025, n. 9714; id ., sez. V, 3 novembre 2025, n. 8537).

Non può pertanto essere valorizzato da parte appellante il preteso carattere distonico tra i quadri motivazionali che connotano i due provvedimenti demolitori succedutisi nel tempo, in quanto trattasi di atti di natura vincolati e che pertanto trovano adeguato fondamento nella riscontrata natura abusiva delle opere edilizie contestate. Inoltre vengono in evidenza opere già a suo tempo contestate con effetto acquisitivo automatico.

Ne consegue che i motivi di ricorso proposti hanno carattere essenzialmente formale e non incidono sulla sostanziale legittimità dell’ordine di demolizione.

14. Le ragioni evidenziate a sostegno della rilevata infondatezza dei primi due motivi di gravame non possono non avere specifica refluenza sui motivi sub 3 e 4 risultando così, anche in questa sede, inammissibili per difetto di interesse. Le deduzioni in tale sede sollevate, infatti, sono prive di ogni attitudine a rivelare vizi dell’atto impugnato in prime cure.

15. Tanto premesso, l’appello deve essere respinto.

16. Le spese del presente grado di giudizio, secondo il canone della soccombenza, sono da porre a carico di parte appellante nella misura stabilita in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 33/2024), lo respinge.

Condanna parte appellante al rimborso, in favore del Comune di -OMISSIS-, delle spese del presente grado di giudizio nell’importo di euro 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio dell’11 febbraio 2026, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l’intervento dei magistrati:

LA SA, Presidente

Raffaello Sestini, Consigliere

AN AB, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN AB	LA SA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.