Pubblicato il 26/01/2026

N. 00601/2026REG.PROV.COLL.

N. 04254/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4254 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Lo Presti, Antonio Sottile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ufficio Territoriale del Governo di Milano, Ministero dell'Interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima) n. 1113/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ufficio Territoriale del Governo di Milano e del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il Cons. FA AT e udito per le parti il difensore dell’appellante, presente in udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. -OMISSIS- (di qui in poi “-OMISSIS-” o la Società), società attiva nel settore edile, è stata destinataria di informazione interdittiva antimafia emessa dalla Prefettura di Milano in data 17 maggio 2022, fondata essenzialmente sulla condizione di controindicazione ai fini antimafia di -OMISSIS- - marito convivente dell’amministratrice unica e detentrice dell’intero capitale sociale, signora -OMISSIS-- ritenuto il reale dominus della Società.

2. La valutazione di permeabilità mafiosa dell’impresa, posta a fondamento della precitata interdittiva - non impugnata dalla Società destinataria - è stata determinata dal ruolo svolto all’interno dell’impresa dal precitato coniuge dell’amministratrice unica, pluripregiudicato e già condannato per concorso esterno in associazione mafiosa, ritenuto dall’Autorità prefettizia contiguo alla c.d. “mafia -OMISSIS-”, per conto della quale aveva svolto attività di intermediazione nella gestione degli appalti.

3. In data 18 febbraio 2024 la Società ha chiesto l’aggiornamento dell’informazione interdittiva antimafia ai sensi dell’art. 91, comma 5, del d.lgs. n. 159/2011, chiedendo anche l’applicazione della misura del controllo prefettizio ex art. 94-bis del medesimo d.lgs., allegando l’allontanamento dalla Società del precedente amministratore e la risalenza nel tempo degli episodi contestati.

4. La Prefettura di Milano, con il provvedimento prot. 87460 del 14 marzo 2024, ha respinto l’istanza, ritenendo ancora concreto ed attuale il pericolo di condizionamento mafioso.

5. La Società ha impugnato il diniego dinanzi al T.a.r. per la Lombardia, Milano, il quale, con ordinanza n. 648/2024, ha accolto l’istanza cautelare, ordinando all’amministrazione di riesaminare, in contraddittorio con l’interessato, l’istanza di aggiornamento.

6. La Prefettura ha dato corso al riesame ordinato dal primo giudice, emettendo il provvedimento di conferma prot. 296640 del 2 settembre 2024, nel quale ha indicato anche argomenti ulteriori a sostegno della decisione, rappresentando che la Società aveva eluso l’interdittiva del 2022 partecipando, mediante subappalto, alla realizzazione di lavori pubblici finanziati con fondi PNRR.

7. La Società ha impugnato anche tale provvedimento con ricorso per motivi aggiunti, deducendo che la Prefettura aveva adottato l’interdittiva sulla base di elementi che, in passato, la medesima Autorità amministrativa aveva ritenuto non ostativi ai fini del rilascio della comunicazione antimafia, contestando la valutazione in ordine al pericolo attuale di infiltrazione mafiosa anche in relazione alle cause di contro-indicazione emerse in sede di riesame del provvedimento negativo, insistendo sulla sussistenza degli estremi per la concessione della misura della prevenzione collaborativa ex art. 94-bis del d.lgs. n. 159/2011.

8. Il T.a.r. ha respinto il gravame, ritenendo pienamente provata, alla luce dell’attività istruttoria e di indagine svolta dai competenti organi dell’amministrazione, sia la qualità di reale dominus e gestore della Società rivestita dal coniuge dell’amministratrice unica, sia la vicinanza del medesimo ad ambienti malavitosi, come dimostrato anche dalle indagini svolte dalla DIA nell’anno 2022, dalle quali era emersa la perdurante permeabilità della Società nel delicato settore degli appalti pubblici, precludendo la possibilità di concessione di una misura di prevenzione collaborativa.

9. La Società ha proposto appello riproponendo in chiave critica le censure già respinte dal primo giudice.

10. Si sono costituiti il Ministero dell’Interno e la Prefettura di Milano, chiedendo la reiezione del gravame.

11. All’udienza pubblica del 20 novembre 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

12. L’appello non è fondato.

13. Oggetto del presente giudizio è la nota n. 87460 del 14 marzo 2024, con la quale la Prefettura di Milano, nel riscontrare la richiesta di aggiornamento presentata da -OMISSIS- con istanza del 18 febbraio 2024, ai sensi dell’art. 91, comma 5, del d. lgs. 6 settembre 2011 n. 159, ha confermato l’interdittiva antimafia n. 71451 del 17 maggio 2022.

14. Quest’ultima, mai impugnata dalla Società, è stata emanata a seguito della richiesta di iscrizione nell'elenco dei fornitori, prestatori di servizi ed esecutori non soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa, di cui all'art. 1, comma 52, della l. 6 novembre 2012 n. 190, istituito ai sensi del d.P.C.M. 18 aprile 2013 (cd. white list ), proposta dalla Società in data 15 giugno 2021.

15. Il giudizio prognostico di permeabilità mafiosa della Società, posto a fondamento dell’interdittiva, è fondato sui seguenti, molteplici e concordanti indizi sintomatici.

15.1. In primis , la Prefettura ha messo in evidenza le modalità di acquisizione dell'azienda da parte della signora -OMISSIS-nell’anno 2017, la quale aveva rilevato le quote dal sig. -OMISSIS- poi nominato amministratore, e dalla signora -OMISSIS-, contigui alla criminalità organizzata operante nella città di -OMISSIS-.

15.2. Inoltre, la Prefettura ha rilevato che il marito della signora -OMISSIS- - sig. -OMISSIS- - era risultato in contatto con il “boss” locale -OMISSIS-, nell’offerta di supporto logistico in favore di un latitante, circostanza emersa dalle risultanze processuali dell'operazione “-OMISSIS-”.

15.3. Ancora, l’Autorità prefettizia ha valorizzato la figura del coniuge dell’amministratrice unica, nonché dipendente della Società (ma di fatto dominus della stessa), contiguo alla c.d. "Mafia -OMISSIS-" ed in particolare al “boss” -OMISSIS- e già pluripregiudicato e condannato anche per concorso esterno in associazione mafiosa, nonché sottoposto alla misura della sorveglianza speciale ed all'obbligo di soggiorno.

15.4. Ulteriori e collaterali elementi di potenziale controindicazione sono stati rinvenuti nei rapporti tra il sig. -OMISSIS- ed il coniuge dell’amministratrice unica, e tra quest’ultimo e la moglie amministratrice unica, nella mancata percezione di retribuzioni da parte del sig. -OMISSIS- in relazione al ruolo di amministratore unico e rappresentante legale della Società dall’anno 2017, in alcune incongruenze nella reale ubicazione dei locali commerciali e nella commistione degli stessi con quelli di altra società assoggettata a sequestri e confische di prevenzione.

16. In data 18 febbraio 2024 la Società ha presentato un’istanza di aggiornamento ai sensi dell’art. 91, comma 5, del d. lgs. n. 159/2011, adducendo i seguenti elementi sopravvenuti, in tesi idonei ad elidere o ad attenuare fortemente il pericolo di condizionamento mafioso fondante l’interdittiva.

In particolare, la Società ha dato conto dell’avvenuta estromissione del sig. -OMISSIS- e della risalenza nel tempo dei fatti oggetto di imputazione a carico del coniuge dell’amministratrice unica, deducendo che quest’ultimo non sarebbe proprietario della Società e non avrebbe più alcun rapporto con soggetti legati alla criminalità. Infine, la Società ha rappresentato l’intendimento di dotarsi di un modello di gestione e controllo d’impresa idoneo a prevenire infiltrazioni mafiose.

17. La Prefettura ha dapprima respinto l’istanza con provvedimento n. 87460 del 14 marzo 2024, per carenza di elementi di novità suscettibili di autonoma valutazione e poi, a seguito dell’ordine di riesame in contraddittorio impartito dal T.a.r., con provvedimento del 28 giugno 2024, ha confermato le proprie precedenti statuizioni, previa questa volta attivazione del contraddittorio ed acquisizione delle note informative delle forze di polizia e del parere del Gruppo Ispettivo Antimafia.

18. Alla luce di tale chiara ricostruzione fattuale, risultano infondate tutte le censure formulate dalla Società appellante.

19. Con il primo motivo, la Società ha dedotto che la Prefettura avrebbe irragionevolmente e contraddittoriamente fondato la conferma dell’interdittiva (e a monte l’interdittiva stessa) sui medesimi fatti e sulle medesime circostanze che, a partire dall’anno 2017 e fino all’anno 2021, le avevano consentito di essere iscritta all’Albo Gestori Ambientali a seguito della comunicazione antimafia liberatoria emessa dalla Prefettura di Milano e di non essere colpita da alcuna interdittiva antimafia, nonostante la Prefettura fosse a conoscenza di tutti gli elementi che solo nell’anno 2022 avevano condotto all’emanazione dell’informativa antimafia.

19.1. L’argomento non persuade.

19.2. L’interdittiva comminata nell’anno 2022 dalla Prefettura di Milano, incontestabile perché mai impugnata dalla Società, è scaturita dagli accertamenti info-investigativi successivi alla richiesta di informazione antimafia inserita nella banca dati nazionale antimafia da “Open fiber” in data 27 agosto 2019 ed alla richiesta di iscrizione nella white list presentata dalla stessa Società in data 15 giugno 2021, compendiati nelle note del Centro Operativo di Milano della Direzione Investigativa Antimafia nn. 630 del 18 gennaio 2022 e 2742 del 28 febbraio 2022, poste a base dell’informazione antimafia interdittiva del 17 maggio 2022.

19.3. E’ chiaro che tali accertamenti, concernenti in particolare la figura del coniuge dell’amministratrice unica, sono ben successivi alla iscrizione della Società all’Albo Gestori Ambientali nell’anno 2017, a seguito della comunicazione antimafia liberatoria della Prefettura. Com’è stato esplicitamente rilevato nel provvedimento di conferma impugnato, del resto, le verifiche e gli accertamenti effettuati dall’amministrazione a monte dell’emissione della comunicazione antimafia ex art. 85 del d.lgs. n. 159/2001 non avevano riguardato i soggetti conviventi dei gestori o titolari della Società.

Le verifiche e gli accertamenti sono stati pertanto estesi anche ai familiari ( id est al coniuge dell’amministratrice unica) solo in occasione delle richieste di documentazione antimafia successive all’iscrizione del 2017, non risultando fondata la censura relativa alla contraddittoria valutazione, in periodi diversi, dei medesimi elementi in possesso dell’amministrazione.

20. Con il secondo motivo di appello, la Società ha lamentato la mancata valorizzazione delle sopravvenienze rappresentate con l’istanza di aggiornamento, relativamente all’allontanamento dalla Società dell’ex amministratore e dell’ex socia ritenuti controindicati ai fini antimafia, nonché alla risalenza nel tempo delle condanne riportate dal coniuge dell’amministratrice unica, ed alla recisione di ogni contatto tra questi e la criminalità organizzata.

Sotto distinto profilo, la Società ha dedotto che l’esecuzione di lavori da parte del proprio personale per conto di altro committente privato, posto dall’amministrazione – senza previo contraddittorio al riguardo - a fondamento del provvedimento di conferma impugnato, non avrebbe denotato alcun pericolo di condizionamento mafioso, trattandosi di un ordinario rapporto tra operatori privati che non si inserisce in un’attività di appalto pubblico.

20.1. Le censure non sono fondate.

20.2. Le sopravvenienze rappresentate dalla Società a fondamento della richiesta di aggiornamento non sono state ritenute idonee ad elidere i rischi infiltrativi in quanto, da un lato, l’estromissione dei soggetti controindicati è risultata essere precedente all’emanazione dell’interdittiva nell’anno 2022, e, dall’altro, la figura centrale che aveva costituito il perno dell’interdittiva (id est il coniuge dell’amministratrice unica), era rimasta in azienda, assicurando una preoccupante continuità rispetto alla precedente gestione.

Al riguardo, anche in sede di audizione è risultata confermata la presenza nella Società del sopracitato coniuge dell’amministratrice unica, con funzioni di gestione e coordinamento molto estese e superiori a quelle svolte dalla di lui moglie. Pertanto, alla luce del passato criminale del gestore di fatto, la governance aziendale è risultata ancora esposta al rischio infiltrativo, concernendo i rapporti di questi con la cd. “mafia -OMISSIS-” esattamente all’ambito della gestione degli appalti pubblici e non potendo il solo trascorrere del tempo elidere l’efficacia dimostrativa dei precedenti e gravi precedenti penali in tema di criminalità organizzata.

Com’è stato ribadito dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, infatti, “ il mero decorso del tempo è in sé un elemento neutro, che non smentisce, da solo, la persistenza di legami, vincoli e sodalizi e comunque non dimostra, da solo, l'interruzione di questi, se non corroborato da ulteriori e convincenti elementi indiziari, ma anche perché trascura di considerare che l'infiltrazione mafiosa, per la natura stessa delle organizzazioni criminali dalle quali promana e per la durezza e, insieme, durevolezza dei legami che esse instaurano con il mondo imprenditoriale, ha una stabilita di contenuti e, insieme, una mutevolezza di forme, economiche e giuridiche, capace di sfidare il più lungo tempo e di occupare il più ampio spazio possibile ” (cfr., ex plurimis , Cons. St., sez. III, 16 luglio 2015, n. 3653).

20.3. Venendo, poi, alla circostanza relativa allo svolgimento, da parte della Società, di lavori pubblici in subappalto nonostante l’interdittiva del 2022, non coglie nel segno la censura relativa alla violazione delle prerogative partecipative, poiché la circostanza è emersa proprio a seguito delle deduzioni della ricorrente durante l’audizione.

Non è poi contestato che i lavori in questione rientrino nel c.d. piano strategico nazionale Banda Ultra AR (BUL) e che gli stessi siano pertanto finanziati con fondi pubblici di provenienza PNRR, risultando indimostrata la circostanza che i lavori in questione attengano a “rapporti privatistici” esonerati dall’applicazione della normativa antimafia.

La Società, pertanto, ha evidenziato, nella circostanza, un’attitudine ad eludere il provvedimento prefettizio, insinuandosi ancora una volta - nonostante l’interdittiva non impugnata - nel circuito degli appalti pubblici, denotando, pertanto, un ulteriore indice di pericolosità economica.

21. Con il terzo ordine di censure, la Società ha lamentato la mancata concessione delle misure di prevenzione collaborativa di cui all'art. 94- bis del d. lgs. n. 159/2011, ritenendo le sopracitate sopravvenienze idonee a far ritenere il pericolo di condizionamento soltanto occasionale. Ogni diversa interpretazione, ha aggiunto la Società, si porrebbe in contrasto con l’art. 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea comportando, altresì, una ingiusta, sproporzionata e non necessaria compressione della libera iniziativa economica tutelata dell’art. 1 protocollo 1 alla CEDU, imponendo al giudice il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’UE.

21.1. La censura non è fondata.

21.2. Il provvedimento impugnato ha ampiamente e condivisibilmente chiarito che l’adozione del modello organizzatorio e gestionale di cui al d.lgs. n. 231/2001 non è risultata sufficiente a degradare il rischio infiltrativo da strutturale ad occasionale, in primis perché è rimasta centrale e preponderante, nella gestione dell’impresa, la figura del coniuge dell’amministratrice unica; inoltre, perché il modello concretamente adottato dalla Società è stato valutato dal Gruppo Investigativo Antimafia, che ne ha riscontrato l’inidoneità a schermare la Società da possibili infiltrazioni criminali (risultando il modello costituito da una serie di protocolli che regolano la struttura ed i procedimenti aziendali).

Alla luce di tali chiari ed incontestati elementi fattuali, correttamente il Prefetto ha escluso l’elemento dell’occasionalità, con specifico riferimento alla sostanziale continuità nella gestione aziendale, delle quale si è ampiamente dato conto in precedenza.

22. Per questi motivi l’appello deve essere respinto.

23. Le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate in ragione della particolare natura delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la Società appellante e tutti gli altri soggetti nominativamente indicati nella presente sentenza.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RO De NI, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

FA AT, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
FA AT	RO De NI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.