Pubblicato il 17/04/2026

N. 03046/2026REG.PROV.COLL.

N. 04507/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 4507 del 2025, proposto da
-OMISSIS- in proprio e quale rappresentante pro tempore della società -OMISSIS- s.r.l., entrambi rappresentati e difesi dall'avvocato Pietro Troianiello, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

contro

Comune di Mira, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Fulvio Lorigiola e Luciana Palaro, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Andrea Manzi in Roma, via Alberico II, 33;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Sezione Prima) n. 2782/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Mira;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 aprile 2026 il Cons. ER RO e uditi per le parti gli avvocati Troianiello e Lorigiola;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo del Veneto il signor -OMISSIS-, in proprio e nella sua qualità di legale rappresentante pro tempore della -OMISSIS- s.r.l., impugnava il provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 18 ottobre 2023 adottato dal Comune di Mira attraverso il quale veniva respinta sia l’istanza di rinnovo delle autorizzazioni NCC nn. -OMISSIS-, sia la richiesta di risarcimento dei danni per un importo complessivo di euro 6.000.000,00, presentate con nota prot. -OMISSIS- del 3 ottobre 2023.

A sostegno delle proprie ragioni il ricorrente articolava le seguenti censure:

1) Violazione degli artt. 11, 49 e 50, par. 2, ultimo comma, Regolamento NCC del Comune di Mira - Violazione dell’art. 389 c.p.c. - Illogicità manifesta .

2) Violazione dell’art. 11 Regolamento NCC del Comune di Mira - eccesso di potere - contraddittorietà manifesta .

3) Violazione dell’art. 11 regolamento NCC del Comune di Mira - eccesso di potere - travisamento dei fatti - contraddittorietà .

Sempre il ricorrente chiedeva al Tribunale adito, per l’ipotesi di persistenti dubbi circa la corretta interpretazione del diritto unionale posto a fondamento del secondo e del terzo motivo di gravame, di disporre il rinvio pregiudiziale ex art. 267 Tfue, affinché la Corte di giustizia dell’Unione europea potesse pronunciarsi sul seguente quesito: “ se gli artt. 3, 4, 5 e 6 TFUE, 3 Trattato UE, 4, par. 3 Trattato UE, 101 e 102 TFUE, artt. 49 e 56 TFUE ostano all’applicazione delle disposizioni e/o di provvedimenti nazionali – quale l’art. 11 del Regolamento NCC del Comune di Mira – che impediscono all’operatore di ottenere il rinnovo dell’autorizzazione richiesto sin dal 2017 (nel caso dell’autorizzazione NCC n. 5) e sin dal 2015 (nel caso delle autorizzazioni NCC nn. -OMISSIS-) e così di svolgere il servizio nel territorio acqueo di Venezia con natanti di stazza non superiore alle 5

tonnellate e con portata inferiore alle 21 persone ”.

Il ricorrente altresì chiedeva la condanna del Comune di Mira al risarcimento dei danni derivanti dal mancato rinnovo delle autorizzazioni in discussione, per un importo complessivo di euro 1.150.000 (come quantificato in separata memoria).

Costituitosi in giudizio, il Comune di Mira eccepiva l’inammissibilità del ricorso in quanto non rivolto contro un atto avente natura provvedimentale: quello impugnato, infatti, sarebbe stata una semplice risposta alla nota prot. -OMISSIS- del 3 ottobre 2023, a sua volta presentata da un soggetto (il difensore dell’odierno ricorrente) privo di legittimazione a richiedere il rinnovo delle autorizzazioni. In ogni caso concludeva per il rigetto del ricorso, in quanto infondato.

Con sentenza 25 novembre 2024, n. 2782, il giudice adito accoglieva il gravame limitatamente al secondo motivo, per l’effetto annullando in parte qua il provvedimento impugnato sulla base del principio per cui “ deve concludersi che la presentazione dell’istanza di rinnovo connessa all’autorizzazione n. 5/2008 nei termini previsti dall’art. 11, comma 1, del Regolamento comunale sul servizio NCC conduca a riconoscere il diritto al rinnovo quinquennale del titolo autorizzatorio, con l’originaria imbarcazione abbinata allo stesso (avente stazza lorda inferiore a 5 tsl e con portata inferiore a 20 persone) ”.

Avverso tale decisione, nella parte a lui sfavorevole, il signor -OMISSIS- interponeva appello, affidato ai seguenti motivi di impugnazione:

1) Violazione degli artt. 11, 49 e 50, par. 2, ultimo comma, Regolamento NCC del Comune di Mira – Violazione dell’art. 389 c.p.c. – Illogicità manifesta .

2) Violazione dell’art. 11 Regolamento NCC del Comune di Mira – Eccesso di potere – Travisamento dei fatti – Contraddittorietà .

Riproponeva inoltre l’istanza risarcitoria già avanzata nel corso del precedente grado di giudizio e respinta dal TAR.

Si costituiva in giudizio il Comune di Mira, concludendo per l’infondatezza del gravame, del quale chiedeva la reiezione.

Con ordinanza istruttoria 5 gennaio 2026, n. 58, la Sezione invitava le parti a provvedere “ al deposito della documentazione idonea ad attestare (in modo preciso) l’avvenuta presentazione delle varie istanze di rinnovo in data antecedente la scadenza delle relative autorizzazioni, al più chiarendo – in modo sistematico e sintetico – i motivi per cui le eventuali singole istanze successive debbano purtuttavia considerarsi in termini (o, all’opposto, per quali oggettive ragioni le stesse non possano più considerarsi ammissibili) ”; ciò al fine di chiarire quali istanze di rinnovo fossero state effettivamente depositate presso l’amministrazione competente al rilascio prima della scadenza di legge.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 2 aprile 2026 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo di appello si rileva – relativamente alle autorizzazioni NCC nn. -OMISSIS- – che la società odierna appellante avrebbe avuto pienamente diritto al rinnovo delle stesse, in quanto riferite a natanti con requisiti tali da poter operare nel territorio di Venezia; peraltro, in ragione della loro confisca (poi rivelatasi ingiusta) nel 2015, ossia prima delle date di scadenza delle autorizzazioni (previste rispettivamente il 23 aprile 2018 ed il 12 gennaio 2016), la detta appellante non aveva potuto tempestivamente presentare istanza di rinnovo di tali titoli, a ciò conseguendo la scadenza della validità degli stessi.

Di tale (intervenuta) scadenza prendeva atto anche la sentenza 31 agosto 2021, n. 6124 di questa Sezione, che rilevava come – all’epoca – l’odierna appellante “ si trova nella situazione di dover acquisire un nuovo titolo abilitativo all’esercizio dell’attività di noleggio con conducente nel rispetto della disciplina regolamentare ora vigente ”; a quella data, peraltro, le confische disposte dal Comune di Venezia erano state confermate dal giudice civile sia nel primo che nel secondo grado di gravame (sarebbero state annullate solo successivamente dal Corte di Cassazione), dunque -OMISSIS- s.r.l. non poteva ancora esercitare il diritto al rinnovo delle autorizzazioni con le originarie imbarcazioni.

Una volta però dichiarata l’illegittimità della confisca dei natanti con sopravvenute ordinanze della Corte di Cassazione, secondo l’odierna appellante avrebbe dovuto esserle automaticamente riconosciuto anche il diritto al rinnovo – ora per allora – delle autorizzazioni con le originarie imbarcazioni in quanto – “ tenuto conto dell’effetto ripristinatorio delle pronunce che dichiarano l’illegittimità di una sanzione amministrativa quale la confisca – deve essere mess[a] in condizione di esercitare il diritto che non ha potuto esercitare solo a causa di un provvedimento illegittimo, come se detta sanzione non fosse stata mai adottata ”.

In breve, conclude l’appellante, tenuto conto dell’effetto ripristinatorio delle pronunce che dichiarano l’illegittimità ( ex tunc ) di una sanzione amministrativa quale la confisca, l’interessato (qui l’appellante) dovrebbe essere messo in condizione di esercitare il diritto che non ha potuto esercitare solo a causa di un provvedimento illegittimo, come se detta sanzione non fosse stata mai adottata. Gli effetti ripristinatori della decisione della Corte di Cassazione sarebbero infatti molteplici: i) in primis , l’eliminazione del provvedimento impugnato; quindi ii) il ripristino della situazione violata mediante l’eliminazione degli effetti prodotti dal provvedimento annullato; infine, iii) il vincolo di conformazione posto all’ulteriore attività amministrativa (amministrazione, nell’esercizio del suo potere, sarebbe tenuta a conformarsi a quanto disposto dal giudice con la sentenza e, quindi, a non incorrere nuovamente nella medesima violazione dell’interesse legittimo dichiarata illegittima con la sentenza di annullamento).

Proprio in conseguenza del richiamato effetto ripristinatorio (o reintegratorio) l’odierna appellante sostanzialmente chiede di essere rimessa in termini per presentare istanza di rinnovo delle autorizzazioni NCC successivamente alla loro scadenza, sostenendo che l’esistenza di una confisca efficace non le avrebbe consentito di validamente presentare tale domanda nei tempi ordinari (ossia, prima del maturare della scadenza dei titoli).

Il motivo non può essere accolto.

E’ pacifico ed incontestato in atti (e, soprattutto, ciò emerge anche dalle risultanze dell’istruttoria disposta, per maggior scrupolo, dalla Sezione con ordinanza 5 gennaio 2026, n. 58) che relativamente alle autorizzazioni NCC nn. -OMISSIS- l’odierna appellante non ha formalmente proposto valida istanza di rinnovo al Comune di Mira prima dello scadere della validità dei titoli allora in essere.

Sostiene la società appellante – titolare delle dette autorizzazioni – che tale omissione non sarebbe a lei imputabile, in quanto – nell’efficacia di due provvedimenti di confisca dei relativi natanti da parte di altra amministrazione (ossia, il Comune di Venezia) – la stessa non avrebbe materialmente potuto produrre, in allegato alla relativa istanza, parte della documentazione all’uopo necessaria, sottratta alla sua disponibilità per effetto delle confische in corso.

L’effetto conformativo dell’annullamento (dei provvedimenti di confisca del Comune di Venezia) disposto dalle ordinanze della Corte di Cassazione, peraltro, secondo l’appellante dovrebbe riverberarsi anche sui diversi provvedimenti di diniego al rinnovo delle autorizzazioni NCC posti in essere dal Comune di Mira, in quanto essenzialmente motivati in ragione del fatto che le relative istanze sarebbero state prodotte solo successivamente alla scadenza dei titoli da rinnovare.

Tale ragionamento, però, non è fondato.

L’effetto conformativo delle ordinanze di annullamento sicuramente precludeva al Comune di Venezia di adottare un nuovo provvedimento di confisca quale quello annullato sulla base dei medesimi presupposti, così come poteva produrre ulteriori effetti (se del caso, con efficacia anche erga onmes ) quanto alla legittimità o meno dei vincoli regolamentari fondanti la confisca annullata, ma certo non poteva produrne nei riguardi di una diversa amministrazione (qual è il Comune di Mira, che nulla aveva avuto a che fare con il procedimento di confisca in esame), per di più relativamente ad un procedimento amministrativo diverso ed autonomo rispetto a quello originante i provvedimenti annullati.

Con sentenza 31 agosto 2021, n. 6124, resa – inter alios – tra le parti dell’odierno giudizio ed avente, tra le stesse, efficacia di cosa giudicata, questa Sezione ha accertato, relativamente alle medesime autorizzazioni su cui si controverte, che “ la -OMISSIS- non ha vidimato annualmente, né fatto istanza di rinnovo nei termini; la circostanza, peraltro non contestata, è confermata dalla documentazione in atti: l’autorizzazione n. -OMISSIS- del 23 aprile 2008, rinnovata una prima volta, è venuta a scadenza il 23 aprile 2018 e la domanda di rinnovo è stata presentata solo il 30 ottobre 2018; le autorizzazioni nn. -OMISSIS- sono scadute il 12 gennaio 2016 e anche in questo caso la domanda di rinnovo è datata 30 ottobre 2018 ”. Invero, rileva puntualmente la detta decisione, “ Nel caso di specie, il rinnovo non è avvenuto (nei tempi previsti) e la -OMISSIS- non è più abilitata all’esercizio dell’attività di noleggio con conducente per il trasporto di persone.

2.4. Né può dirsi che tal conclusione sia impedita dall’assenza di un espresso provvedimento amministrativo di competenza del Comune, di revoca delle precedenti autorizzazioni, che abbia effetto caducatorio delle autorizzazioni ex tunc, come pure pare assumere il Comune di Mira nella nota del 14 marzo 2018, in quanto il titolo autorizzativo viene meno ipso iure al maturare della scadenza fissata (in conformità alla norma di riferimento) per la sua validità in assenza di avvenuto (o quanto meno tempestivamente richiesto) rinnovo e l’eventuale provvedimento amministrativo che ne attesti la perdita degli effetti ha natura meramente dichiarativa (cfr. analogamente, Cons. Stato, sez. II, 6 maggio 2021, n. 3540).

Allo stesso modo non porta a dire ancora valide le autorizzazioni comunali – come invece preteso dall’appellante – la documentazione da ultimo depositata in giudizio; si tratta, infatti, di una mera comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 l. n. 241 del 1990 in cui gli uffici comunali danno atto dell’avvenuta presentazione di una richiesta di rinnovo quinquennale della autorizzazione per il noleggio con conducente da parte della -OMISSIS- s.r.l. e richiedono la trasmissione della documentazione necessaria per concludere il procedimento amministrativo ”.

Ciò a fronte della preliminare eccezione del Comune di Mira che “ le autorizzazioni comunali n. -OMISSIS- e nn. -OMISSIS-, erano decadute ex art. 42, comma 5 del regolamento comunale in materia di trasporti pubblici non di linea nelle acque di navigazione interna in quanto non vidimate annualmente né rinnovate nei termini previsti; vidimazione e rinnovo, poi, che […] la -OMISSIS- non avrebbe richiesto consapevole di aver nel 2005 ridotto la stazza lorda delle imbarcazioni a meno di 5 tonnellate e modificato la portata dei passeggeri rispetto a quella indicata al momento del rilascio delle autorizzazioni con conseguente perdita degli originari requisiti strutturali dell’imbarcazione ”.

In conclusione, “ la -OMISSIS- s.r.l. è un operatore del settore che si trova nella situazione di dover acquisire un nuovo titolo abilitativo all’esercizio dell’attività di noleggio con conducente nel rispetto della disciplina regolamentare ora vigente ”. Proprio tale presupposto legittimava l’odierna appellante a proporre l’allora gravame (volto a contestare, nel merito, le sopravvenute disposizioni regolamentari del Comune di Mira che ponevano “ un divieto assoluto all’esercizio dell’attività di noleggio con conducente con natanti che abbiano stazza inferiore a 5 tls ”), in quanto solamente per effetto del suo accoglimento avrebbe potuto utilmente chiedere il rilascio di nuove autorizzazioni (quelle precedentemente possedute, infatti, essendo ormai definitivamente venute meno causa il mancato tempestivo rinnovo).

Tali circostanze trovano conferma nella successiva sentenza della Sezione n. 501 del 15 gennaio 2024, che vedeva peraltro contrapposti – su diverse questioni rispetto alla precedente – l’odierna appellante ed i Comuni di Venezia e Jesolo.

Né potrebbe in ipotesi sostenersi che la società odierna appellante fosse assolutamente impedita, per effetto della confisca allora in atto, a proporre istanza di rinnovo: proprio la circostanza che contro tale provvedimenti era stato tempestivamente proposto gravame innanzi al giudice civile avrebbe comportato la possibilità materiale per la stessa di presentare, nei termini, la relativa domanda, eventualmente riservandosi di produrre la necessaria documentazione di appoggio non nella sua disponibilità (per fatto – a lei non imputabile – del Comune di Venezia) all’esito del relativo giudizio.

Solo in tal caso, infatti, l’effetto conformativo della favorevole decisione finale del giudice ordinario avrebbe potuto produrre effetti diretti anche nel procedimento attivato dal Comune di Mira, in quanto avrebbe fatto venir meno (retroattivamente) l’(eventuale) ostacolo al rilascio dell’autorizzazione dato dalla mancata produzione dei predetti documenti (sino a quel momento indisponibili per la -OMISSIS- s.r.l.), che ora per allora avrebbero potuto essere acquisiti nel procedimento di rinnovo dei titoli (verosimilmente sospeso nell’attesa di definire il pregiudiziale giudizio civile.

Con il secondo motivo di impugnazione, relativo alle autorizzazioni nn. -OMISSIS-, si contesta la circostanza che l’istanza di rinnovo sarebbe pervenuta all’amministrazione solamente nel 2019, ossia dopo tre anni dalla scadenza: in realtà, obietta l’appellante, -OMISSIS- s.r.l. avrebbe tempestivamente depositato, già nel maggio 2015, istanza di rinnovo di dette autorizzazioni con la documentazione di supporto prevista dall’art. 11 del Regolamento NCC del Comune di Mira.

Evidenza documentale di tale tempestivo deposito sarebbe l’invio via email in data 19 maggio 2015 al Comune di Mira da parte dell’appellante, a presunto completamento di una precedente istanza di rinnovo, dei certificati di navigabilità e sicurezza rilasciati dal RINA il 14 aprile 2014 (validi per i successivi 4 anni), relativi ai natanti cui si riferivano le suddette autorizzazioni nn. -OMISSIS-.

L’istanza di rinnovo presentata nel maggio 2015 sarebbe stata poi ripetuta nel corso degli anni successivi (istanza del 27 novembre 2017, prot. n. 51623; istanza del 23 gennaio 2019, prot. n. 3907; istanza del 26 febbraio 2020, prot. n. 8912 e n. 8914).

Neppure questo motivo può essere accolto.

Non risulta infatti dimostrato – come reso evidente dai riscontri forniti dalle parti alla già richiamata ordinanza istruttoria della Sezione n. 58 del 2026 – che nel 2015 sarebbe stata effettivamente presentata un’istanza di rinnovo dei titoli autorizzativi nn. -OMISSIS-, come affermato a più riprese dagli appellanti.

Quanto all’autorizzazione n. 9, la stessa – rilasciata il 12 gennaio 2011 con durata di 5 anni – sarebbe venuta a scadenza l’11 gennaio 2016: a fronte infatti dell’obiezione del Comune di Mira che prima di quella data nessuna istanza di rinnovo sarebbe stata presentata, gli appellanti non hanno fornito alcuna prova documentale di quanto affermato (prova che gli stessi non potevano non possedere, ove tale istanza fosse stata in effetti depositata, in quanto diretti autori del deposito): a prescindere infatti dalla ulteriore questione (invero, neppure sollevata dalle parti) del valore probante di una trasmissione documentale a mezzo semplice posta elettronica non certificata, unica risultanza in atti è la trasmissione al Comune da parte di -OMISSIS- s.r.l., in data 27 luglio 2015, di alcuni documenti senza neppure una nota di accompagnamento che ne spiegasse le ragioni.

Nello specifico, si trattava delle annotazioni di sicurezza e del certificato di navigabilità del natante Vela 5 relativo all’autorizzazione n. 9 (acquisiti al n. di prot. 30312), tra l’altro datate “2013” e poi corrette – a mano – con timbro del RINA datato 2015 (doc. 10). La documentazione, datata 2013 e contenente correzioni a mano con timbro del Rina datato 2015, riporta una stazza inferiore a 5 tonnellate: nulla però tale documentazione dice (anche solo per implicito) in ordine ad una precedente presentazione di tempestiva istanza di rinnovo del titolo autorizzativo (nel maggio 2015 o in altro momento).

Non è quindi dato comprendere, alla luce delle produzioni di causa, da quali oggettivi elementi possa concludersi (come sostengono gli appellanti nella propria memoria 5 marzo 2026) che “ vi è evidenza che l’attuale appellante ha depositato istanze di rinnovo in data 19.5.2015 ”.

Anche in ordine all’autorizzazione n. 10, parimenti rilasciata il 12 gennaio 2011 con durata di cinque anni e, dunque, in scadenza l’11 gennaio 2016, valgono le considerazioni che precedono: a fronte infatti dell’affermazione che anche per essa sarebbe stata presentata istanza di rinnovo nel maggio 2015, nessuna copia di detta istanza (né di un protocollo di ricevimento del Comune) è stata prodotta in atti, ma solo risulta la produzione di una semplice email in data 19 maggio 2015, che menziona i certificati di navigabilità ed annotazioni di sicurezza del natante Vela 11.

Tali documenti (e solo essi) risultano poi depositati al Protocollo comunale il successivo 27 luglio 2015 (prot. n. 30312), anche qui senza alcuna nota esplicativa di accompagnamento.

La reiezione dei due motivi di appello determina consequenzialmente la reiezione dell’istanza di risarcimento danni, per difetto dei presupposti di legge.

Alla luce dei rilievi che precedono, il gravame va dunque respinto. La particolarità della vicenda controversa giustifica peraltro, ad avviso del Collegio, l’integrale compensazione, tra le parti, delle spese di lite del grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità dei soggetti interessati, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità delle parti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

AO NI OL LO, Presidente

ER RO, Consigliere, Estensore

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ER RO	AO NI OL LO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.