Pubblicato il 10/01/2026

N. 00220/2026REG.PROV.COLL.

N. 02872/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2872 del 2025, proposto dal Gestore dei servizi energetici – GS S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Pesce e Antonio Pugliese, con domicilio fisico eletto presso lo studio del primo in Roma, via dei Tre Orologi n. 12;

contro

Solar Farm 5 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Andrea Sticchi Damiani, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, via Cesare Beccaria n. 88;

nei confronti

Ministero dello sviluppo economico, Ministero della transizione ecologica, Ministero dell’economia e delle finanze, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza ter, 24 gennaio 2025, n. 1478, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Solar Farm 5 S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il cons. CO GU e uditi per le parti gli avvocati Andrea Sticchi Damiani e Giovanni Pesce;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, la società agricola Solar Farm 5 S.r.l., titolare di un impianto fotovoltaico integrato su strutture serricole di potenza pari a 4,2 MW, ubicato in località Casa del Francese nel Comune di Gela (CL) e ammesso alla tariffa incentivante di cui al D.M. 5 maggio 2011 (Quarto Conto energia) nonché alla maggiorazione tariffaria del 10% prevista dall’art. 14, co. 1, lett. d) del medesimo decreto “ per gli impianti il cui costo di investimento di cui all’art. 3, comma 1, lettera b) per quanto riguarda i componenti diversi dal lavoro, sia per non meno del 60% riconducibile ad una produzione realizzata all’interno della Unione europea ”, impugnava il provvedimento del Gestore dei servizi energetici – GS S.p.a del 27 aprile 2022, prot. GS/P20220011689, limitatamente alla parte in cui il Gestore, all’esito di una verifica ai sensi dell’art. 42 d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, e del d.m. 31 gennaio 2014, ha disconosciuto la spettanza della maggiorazione tariffaria, ritenendo non provata l’origine europea dei moduli fotovoltaici, e ha riconosciuto, quindi, all’impianto la sola tariffa base pari 0,250 euro per kWh.

Segnatamente, avverso il provvedimento impugnato la società ricorrente articolava cinque motivi di censura, con cui, in sintesi, lamentava: (i) la violazione dei principi che governano l’esercizio del potere di autotutela; (ii) l’insussistenza della violazione contestata; (iii) l’assenza di prove in ordine alla violazione contestata; (iv) la violazione del principio del legittimo affidamento; (v), in via subordinata, l’illegittimità, in parte qua , del d.m. 5 maggio 2011, delle regole applicative e del d.m. 31 gennaio 2014.

2. – Con sentenza n. 1478 del 24 gennaio 2025, il T.A.R. ha accolto il primo e il quarto motivo, ha assorbito il secondo, il terzo e il quinto motivo e, per l’effetto, ha annullato il provvedimento impugnato “ nella parte in cui non riconosce la maggiorazione tariffaria di cui all’art. 14, comma 1, lett. d), del D.M. 5 maggio 2011 ”.

3. – Con il ricorso in epigrafe, il GS ha chiesto la riforma in parte qua della sentenza di primo grado.

4. – Con memoria depositata il 16 aprile 2025, la Solar Farm 5 si è costituita in giudizio per resistere all’appello con contestuale riproposizione dei motivi assorbiti ai sensi dell’art. 101 c.p.a.

5. – Nel prosieguo del giudizio le parti costituite hanno prodotto memorie e repliche e all’udienza pubblica del 18 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. – L’appello è affidato a un solo, articolato, motivo d’impugnazione, rubricato “ I. Error in iudicando. Errata valutazione di un presupposto di fatto. Falsa applicazione dei principi che governano il potere di autotutela della pubblica amministrazione (primo motivo di ricorso) e i principi euro-unitari e convenzionali in materia di legittimo affidamento (quarto motivo di ricorso) ”.

7. – Con tale motivo il GS critica la sentenza di primo grado anzitutto nella parte in cui il T.A.R. ha ritenuto che l’atto impugnato sia da qualificare quale annullamento d’ufficio parziale e costituisca esercizio illegittimo del potere di autotutela da parte del Gestore perché adottato in violazione della disciplina di cui all’art. 21- nonies della l. 7 agosto 1990, n. 241, e nello specifico del termine ragionevole, essendo trascorsi oltre dieci anni (dal 2012 al 2022) tra l’ammissione all’incentivo e la conclusione del procedimento di verifica.

7.1 – Secondo il T.A.R., «[l] a decisione negativa in ordine alla maggiorazione ha quale presupposto l’esito (negativo) del procedimento di verifica avviato nel 2019 e concluso nel 2022, il cui oggetto è sovrapponibile a quello della verifica svolta (con esito positivo) nel 2012 ai fini dell’adozione del provvedimento di ammissione agli incentivi. La sovrapponibilità o, per meglio dire, l’identità qualitativa dell’oggetto del controllo si evince dal confronto tra le motivazioni dei provvedimenti conclusivi dei due procedimenti di verifica ed è data dalla valutazione corrispondenza delle matricole dei moduli rispetto alla documentazione che ne attesta l’origine. Né d’altronde il fatto che le motivazioni del secondo provvedimento in ordine di tempo siano più diffuse può essere considerato un elemento di novità rispetto al primo provvedimento, poiché una differenza quantitativa delle considerazioni svolte sui medesimi elementi non impinge sull’identità della natura dell’oggetto del controllo » (§ 3.3. della sentenza).

7.2 – Nel motivo di appello si afferma, al contrario, che nell’ambito del procedimento del 2012, il GS non aveva mai avuto contezza che presso l’impianto de quo fossero installati moduli di modello differente da quello dichiarato all’atto della richiesta di incentivo (“S1”) e che solo per i moduli di modello “S1”, indicati nell’elenco fornito per la verifica documentale dei requisiti tecnici, era scaturita la valutazione positiva di cui al provvedimento del 17 febbraio 2012; solo nell’ambito dell’attività di campionamento fotografico delle targhe dei moduli fotovoltaici effettuata dal Gruppo di verifica nel sopralluogo del 13 dicembre 2019, svolto nell’ambito del procedimento di verifica avviato quell’anno, era stata rilevata, a parità di marca, la presenza di due diversi modelli installati, non soltanto “SI S1”, ma anche “MSE S1” (10508 su 11280 moduli dichiarati in qualifica).

Secondo il GS, dunque, tutte le interlocuzioni avvenute prima del sopralluogo non avevano mai riguardato il modello dei moduli installati, né l’interessata aveva mai prodotto un Factory Inspection Attestation riferibile ai moduli modello MSE S1, sicché, in definitiva, il GS non era tornato ad esaminare gli elementi e i documenti valutati positivamente nel procedimento di verifica propedeutica all’ammissione agli incentivi, bensì aveva proceduto, con esito negativo, a verificare la veridicità delle dichiarazioni e l’idoneità della documentazione prodotta in sede di ammissione agli incentivi rispetto a quanto risultante dallo stato dei luoghi.

7.3 – Il motivo è fondato.

Le circostanze ivi esposte trovano riscontro nella documentazione agli atti di causa, segnatamente nel verbale di sopralluogo (pag. 5, punti 5 e 6, quanto alla discrepanza tra i moduli dichiarati e quelli installati e alla non riferibilità al modello “MSE S1” del certificato di conformità trasmesso), nella richiesta di documentazione integrativa perciò formulata dal GS (nota prot. GS/P20200055124 del 23 dicembre 2020, pag. 5 ss.) e nella stessa nota di riscontro inviata dalla società il 14 giugno 2021, dove non è contestata la novità delle questioni riferite ai moduli modello “MSE S1”, le quali risultano diverse – anzitutto per l’oggetto – rispetto a quelle di cui ai rilievi che il GS aveva mosso in sede di esame della richiesta di concessione della tariffa incentivante e alle conseguenti osservazioni formulate dall’interessata il 15 febbraio 2012.

E’ incontestato, inoltre, che all’atto della richiesta di accesso alle tariffe incentivanti il soggetto responsabile aveva dichiarato che l’impianto era composto da n. 11280 moduli fotovoltaici modello “S1”, laddove i modelli installati sono risultati essere “MSE S1” e “SI S1” (cfr. ancora pag. 5, punto 5, del verbale cit.).

Ne resta, perciò, provato che l’esito del sopralluogo aveva smentito l’iniziale valutazione di completezza della documentazione trasmessa e la novità di quelle risultanze contraddice l’assunto, dal quale muove la sentenza appellata, della sovrapponibilità del controllo esercitato in occasione del primo e del secondo provvedimento del GS.

Infatti è chiaro che, nella misura in cui non era a conoscenza, in origine, della presenza di moduli fotovoltaici di diverso modello, nessuna verifica preliminare il GS poteva aver compiuto in ordine alla conformità di tutti alle norme tecniche CEI ovvero alla provenienza europea degli stessi.

8. – Con il medesimo motivo (sub § I.4) il GS critica la sentenza di primo grado anche nella parte in cui il T.A.R. ha accolto il quarto motivo di ricorso, sulla violazione del legittimo affidamento e del diritto di proprietà alla luce della normativa eurocomunitaria e convenzionale, ritenendo legittimo l’affidamento della ricorrente in quanto il GS avrebbe rimesso in discussione, con un procedimento di secondo grado, l’esito positivo di verifiche già svolte (cfr. § 4.2 della sentenza impugnata: “ … Ai fini della tutela della proprietà rilevano le situazioni in cui il soggetto responsabile, come nel caso specifico, ha maturato un legittimo affidamento, poiché solo in tali casi un’ingerenza in astratto legittima dell’autorità viola in concreto il criterio di proporzionalità. L’affidamento del privato, per dirsi legittimo, presuppone la presentazione di documenti o dichiarazioni veritieri nonché il rispetto delle prescrizioni e la permanenza dei requisiti anche successivamente al riconoscimento del beneficio - versandosi altrimenti in un caso di decadenza - ed è riconducibile all’esito positivo delle verifiche svolte da parte dell’Amministrazione, poi rimesse in discussione con l’avvio di un procedimento di secondo grado ”).

8.1 – Il motivo è fondato.

Escluso, come visto poc’anzi, che il GS abbia agito in autotutela sull’esito del procedimento di ammissione ai benefici, va detto, infatti, che non può ravvisarsi alcun legittimo affidamento rispetto ad atti del medesimo procedimento che vengano successivamente seguiti da valutazioni conseguenti all’esercizio del (diverso) potere di verifica e di controllo a campione previsto dall’art. 42 del D.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, e finalizzato al riscontro dell’effettiva debenza degli incentivi concessi.

9. – Essendo risultato fondato l’appello, occorre esaminare i motivi di ricorso (secondo, terzo e quinto) che, assorbiti dalla sentenza impugnata, sono stati riproposti dall’appellata ai sensi dell’art. 101 c.p.a..

10. – Nel provvedimento de quo il disconoscimento della spettanza della maggiorazione tariffaria è motivato con il fatto che il soggetto responsabile dell’impianto, che con gli apporti forniti nel corso del contraddittorio procedimentale aveva superato le criticità rilevate dal GS concernenti la conformità dei moduli fotovoltaici alla norma CEI EN 61646 (cfr. pag. 16 del provvedimento, secondo alinea), non aveva, invece, fornito elementi utili ad attestare l’origine europea dei moduli installati, per l’impossibilità di riferire agli stessi le certificazioni prodotte in ragione della discrepanza tra la regola di serializzazione seguita nei numeri di matricola dei moduli e quella riportata nei certificati di attestazione di ispezione di fabbrica (pag. 16, terzo alinea).

11. – Con il secondo motivo del ricorso di primo grado, la Solar Farm 5 aveva dedotto l’insussistenza della violazione contestata argomentando, da un lato, che, come per il rispetto della regola tecnica CEI EN 61646, anche per i requisiti di riconoscimento della premialità tariffaria il GS avrebbe dovuto considerare il “lotto” costituito dai moduli MSE S1 come una estensione del “lotto” costituito dai moduli SI S1 per ritenerli coperti dal primo certificato e, da altro lato, che l’origine europea dei moduli MSE S1 sarebbe incontestabile, poiché l’unico stabilimento di produzione della Moncada Solar Equipment S.r.l. è sito nel Comune di Campofranco.

11.1 – Il motivo è infondato.

La valutazione della compatibilità delle indicazioni tecniche e delle caratteristiche meccaniche e dimensionali dei moduli MSE S1 con il certificato di conformità rilasciato per altri moduli – alla luce dei rilievi riportati nella relazione tecnica prodotta dall’interessata con riferimento alle caratteristiche tecniche dei moduli installati che hanno indotto il GS a ritenere superate le criticità relative alla conformità alla norma CEI EN 61646 (cfr., in dettaglio, pag. 16, secondo alinea, del provvedimento impugnato, con riferimento a quanto riportato alle pagg. 12-16) – è estranea al tema della dimostrazione del requisito premiale che richiede che, per non meno del 60%, la componentistica sia riconducibile a una produzione realizzata all’interno dell’Unione europea.

Tale questione è rimasta irrisolta, poiché non è risultato certificato quale fase di lavorazione è stata realizzata nell’U.E., dato che il certificato d’ispezione di fabbrica n. 10-PPV-0004201/01-TIC riguardava i moduli del tipo SI S1, mentre il certificato n. 11-PPV-0004210/02-TIC, relativo ai moduli MSE S1, era posteriore alla data di entrata in esercizio dell’impianto e, quindi, anche alla produzione dei moduli stessi (i quali, per incontestata allegazione del GS, rappresentano oltre il 90% dell’impianto: 10508 moduli su 11280), risultando inidoneo ad attestare l’origine europea del prodotto.

12. – Con il terzo motivo del ricorso di primo grado, la Solar Farm 5 aveva sostenuto che il GS non aveva, comunque, provato l’insussistenza dei requisiti di riconoscimento della premialità tariffaria, ma la censura è infondata, poiché non spetta al GS dimostrare la carenza del requisito, bensì al soggetto istante provare la sussistenza di tutte le condizioni per l’ammissione ai benefici, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa, secondo il principio dell’autoresponsabilità (cfr., ex multis , Cons. Stato, sez. II, 10 luglio 2025, n. 6017, e giurisprudenza ivi cit.).

13. – Con il quinto motivo del ricorso di primo grado, la Solar Farm 5, per farne discendere l’illegittimità in via derivata del provvedimento contestato, aveva impugnato il d.m. 5 maggio 2011, le regole applicative e il d.m. 31 gennaio 2014 nella misura in cui abiliterebbero il GS ad adottare provvedimenti sanzionatori in assenza di una violazione sostanziale della disciplina e senza aver provato l’assenza delle condizioni di riconoscimento della premialità tariffaria in aperto contrasto con l’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, per come interpretato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 18 del 2020.

Tuttavia anche questo motivo risulta infondato, poiché, alla luce di tutto quanto detto sinora, non può dirsi che il provvedimento impugnato non risponda all’accertamento di una violazione sostanziale della disciplina di riferimento (il rispetto delle condizioni di premialità) o che il GS non abbia dimostrato che l’impianto non rispettava l’art. 14, co. 1, lett. d), d.m. 5 maggio 2011 (perché era onere del soggetto responsabile provare i presupposti per il riconoscimento del beneficio).

14. – Per queste ragioni, in conclusione, l’appello dev’essere accolto, mentre devono essere respinti i motivi riproposti nel presente grado di giudizio, e pertanto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado.

15. – Le spese del doppio grado del giudizio possono essere nondimeno compensate, in considerazione della peculiarità della vicenda esaminata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e respinge i motivi di ricorso riproposti nel presente grado di giudizio. Per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado.

Spese compensate del doppio grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

AN OR, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

CO GU, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CO GU	AN OR

IL SEGRETARIO