Pubblicato il 04/03/2026

N. 01723/2026REG.PROV.COLL.

N. 08055/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8055 del 2023, proposto da G.M. Communication s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Ravizzoli e Rossana Colombo, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

contro

Comune di Gallarate, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Paolo Moroni, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione seconda, 15 marzo 2023, n. 661, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Gallarate;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 14 gennaio 2026 il consigliere DR RI AS e uditi per le parti gli avvocati Angelo Ravizzoli e Paolo Moroni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Gallarate ha emesso nei confronti della società appellante l’ordinanza n. 75 del 27 settembre 2019, con cui ha intimato la demolizione di una serie di opere, considerate come una “ristrutturazione pesante” eseguita in assenza di permesso di costruire e autorizzazione paesaggistica, come accertate in diversi sopralluoghi.

1.1. In particolare, all’esito del sopralluogo dell’11 luglio 2018, si riscontrava:

- la realizzazione di uffici, con sala riunioni, e servizi annessi con reception;

-con riferimento al sub. 507, lo stato dei luoghi non presentava opere in corso di esecuzione, ma gli spazi risultavano adibiti a deposito di materiali utilizzati dalla società per lo svolgimento della propria attività;

- la restante porzione di cui al sub. 512 veniva adibita a magazzino funzionale dell’attività della società;

- con riferimento al sub. 511, le lavorazioni risultavano parzialmente difformi rispetto a quanto rappresentato nella CILA in sanatoria presentata dalla società nel maggio 2018;

- sempre in riferimento al sub. 511, lo stato dei luoghi appariva adibito a palestra fitness già di fatto completata, quindi con destinazione differente rispetto a quanto rappresentato nella CILA;

- in generale, tra i sub. 507 e 512, lo stato dei luoghi risultava parzialmente difforme rispetto a quanto rappresentato nella suddetta CILA in sanatoria;

- la momentanea esecuzione di nuove lavorazioni, quali una struttura orizzontale e pilastri in ferro, nuova pavimentazione e tramezzature interne di recente fattura (sub. 508-515);

- ulteriori opere in corso di realizzazione (demolizione totale dei tavolati, eliminazione impianti);

- posizionamento degli impianti di condizionamento.

1.2. Il Comune in particolare rilevava che non c’erano titoli che legittimassero le modifiche della destinazione d’uso da funzione produttiva a palestra e terziaria, così come le difformità, complessivamente considerate, conducevano a qualificare l’intervento come “ristrutturazione pesante”, come tale non legittimabile né legittimato con la CILA in sanatoria che la società aveva presentato.

1.3. All’esito di un ulteriore sopralluogo, svolto l’8 aprile 2019, e da un confronto tra lo stato dei luoghi e la documentazione allegata alla richiesta di condono presentata nel 1996 emergeva che: il preesistente manufatto era stato demolito e ricostruito con differenti quote di imposta dell’intradosso della copertura, utilizzando l’appoggio dei due muri perimetrali per le travi; erano stati demoliti alcuni manufatti condonati; era stata realizzata una gronda di più ampia profondità, appoggiata con elementi verticali di sostegno alla ringhiera del balcone esistente posto a piano primo.

1.4. Rispetto a queste opere, rilevate nel corso dei sopralluoghi, descritte nelle relazioni del 24 agosto 2018 (prot. 53505) e del 26 settembre 2019 (prot. 6191) e considerate un intervento di “ristrutturazione pesante” eseguito in assenza di permesso di costruire, il Comune ordinava la demolizione.

2. La società impugnava il provvedimento dinanzi al T.a.r. per la Lombardia, deducendo i seguenti motivi di ricorso:

a) Violazione e falsa applicazione dell’art 31 DPR 380/2001, nonché degli artt. 167 e 181 del D.Lgs 42/2004;

b) eccesso di potere per: motivazione carente e insufficiente; difetto di istruttoria ed erroneità dei presupposti in fatto e in diritto; perplessità; manifesta ingiustizia;

c) violazione e falsa applicazione art 3 l. 241/90;

d) violazione e falsa applicazione artt. 3, 1 punto e, 10 comma 1 e 22 c. 3 DPR 380/2001 nonché art 27 L.R. 12/2005;

e) violazione e falsa applicazione artt 7, 24 e 72 NTA del PdR vigente PGT di Gallarate;

f) eccesso di potere in punto di verifica ex art. 2082 cod. civ. dell’attività svolta da G.M.;

g) eccesso di potere per sviamento e irrazionalità; eccesso di potere per omesso esercizio di poteri istruttori, travisamento ed erroneità dei presupposti; nonché carente e insufficiente motivazione; insussistenza di una ipotizzata responsabilità della proprietà.

3. Nelle more del giudizio, con istanza del 9 marzo 2020 la proprietà chiedeva il rilascio di un permesso di costruire in sanatoria, previo accertamento di conformità delle opere realizzate.

3.1. Rispetto a questa richiesta, il Comune chiedeva delle integrazioni documentali con nota del 30 marzo 2020 e in seguito, con comunicazione del 2 luglio 2020, ha rappresentato l’esistenza di motivi ostativi a un suo accoglimento.

3.2. In seguito, con nota interna datata 31 luglio 2021, il responsabile del servizio sportello unico ed edilizia dava conto del fatto che sull’istanza si sarebbe formato il silenzio-diniego.

4. Con sentenza 15 marzo 2023, n. 661, il T.a.r. respingeva il ricorso.

In particolare, il Tribunale riteneva di prescindere dall’eccezione d’improcedibilità del ricorso – sollevata dal Comune e motivata dalla presentazione della domanda di sanatoria – e nel merito:

a) condivideva la tesi dell’amministrazione secondo cui le opere realizzate rientrano nel concetto di “ristrutturazione pesante” assentibile per il tramite del rilascio di un permesso di costruire (con particolare riferimento alla demolizione di manufatti e alla sostituzione della tettoia, che aveva comportato modifiche della sagoma di un immobile sottoposto a vincolo paesaggistico);

b) rilevava che nella specie era stato posto in essere un cambio di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, perché l’attività della società rientra nel novero dei servizi e la destinazione dei locali era di tipo produttivo;

c) giudicava inammissibili e comunque infondate le censure relative alla presunta violazione degli artt. 24 e 72 delle NTA;

d) riteneva non dimostrata la qualificazione giuridica dell’associazione sportiva dilettantistica che gestisce la palestra;

e) escludeva l’applicabilità diretta dell’art. 23-ter del t.u. dell’edilizia, dato che la Regione Lombardia aveva approvato una disciplina specifica per il cambio di destinazione d’uso.

5. La società ha proposto appello contro la decisione.

Il Comune si è costituito, resistendo al gravame.

Nel corso del giudizio:

a) l’amministrazione ha depositato una memoria l’11 dicembre 2025 e repliche agli scritti avversari il successivo giorno 23;

b) l’appellante ha presentato una memoria il 12 dicembre 2025, con cui ha riferito della presentazione di una nuova istanza di rilascio di un permesso di costruire in sanatoria, ai sensi dell’art. 36-bis del t.u. dell’edilizia, il 29 novembre 2025, e chiesto per questo la dichiarazione d’improcedibilità del ricorso; ha inoltre replicato agli scritti dell’Ente il 19 dicembre 2025.

All’udienza del 14 gennaio 2026 la causa è passata in decisione.

6. L’appello si fonda su due motivi.

7. Con il primo si deduce: « Error in procedendo e in judicando quanto all’omessa disamina di questione pregiudiziale ».

In particolare, il T.a.r. avrebbe dovuto dichiarare improcedibile il ricorso – come peraltro chiesto anche dal Comune – alla luce della presentazione dell’istanza di sanatoria, che avrebbe reso inefficace l’ordinanza di demolizione.

8. Il motivo è infondato.

8.1. Sul punto, il collegio intende ribadire la consolidata giurisprudenza della sezione, secondo cui la presentazione dell’istanza di accertamento di conformità non ha efficacia caducante rispetto all’ordinanza di demolizione, ma ne determina solo la temporanea inefficacia e ineseguibilità fino all’eventuale rigetto della domanda, a seguito del quale riprende a decorrere il termine per l’esecuzione e, in caso d’inottemperanza, può essere disposta l’acquisizione dell’opera abusiva senza necessità dell’adozione di una nuova ingiunzione o concessione di un nuovo termine di 90 giorni (Cons. Stato, sez. II, 18 dicembre 2024, n. 10180, e 6 maggio 2021, n. 3545).

Di conseguenza, l’interesse del ricorrente a una pronuncia sulla domanda di annullamento dell’ordinanza di demolizione non viene meno per la sola presentazione della domanda di accertamento di conformità, ma soltanto in caso di rilascio del titolo in sanatoria.

Per questo, non si può ritenere che il ricorso di primo grado sia divenuto improcedibile.

8.2. Lo stesso può dirsi rispetto al giudizio di appello e alla presentazione dell’istanza di rilascio del permesso in sanatoria ai sensi dell’art. 36-bis del t.u. dell’edilizia approvato con d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, come inserito dal d.l. 29 maggio 2024, n. 69, convertito in legge 24 luglio 2024, n. 105.

Come già osservato dalla sezione, « l’avvenuta presentazione dell’istanza di sanatoria ai sensi del decreto legge n. 69 del 2024 non può influire sull’esito del giudizio, data la giurisprudenza secondo cui la presentazione della richiesta di sanatoria non incide sulla legittimità dell’ordinanza di demolizione ma solo sulla sua efficacia (tra le tante si v. Cons. St., sez. VII, sent. n. 7680 del 2023 e sez. II, sentt. n. 714 e n. 1708 del 2023). Pertanto, in caso di rigetto dell’appello, l’efficacia degli atti impugnati in primo grado rimarrebbe sospesa fino alla pronuncia del Comune sulla nuova domanda la quale, se favorevole per il privato, rappresenterebbe una sopravvenienza tale da rendere legittimo l’intervento – sulla base della nuova normativa, dunque a prescindere da quanto affermato in questa sentenza – mentre, se sfavorevole, riprenderebbe efficacia l’ingiunzione di ripristino » (Cons. Stato, sez. II, 9 settembre 2024, n. 7486).

9. Con il secondo motivo di appello si deduce: « Error in iudicando; motivazione insufficiente e travisata; omessa disamina di punto decisivi della controversia mossi in ricorso di 1° grado ed erronea lettura e difetto di interpretazione della documentazione “edilizia” nonché erronea applicazione dell’art 10 T.U.E.; eccesso di potere per errata interpretazione dei contenuti di condono edilizio del corrispondente stato dei luoghi; manifesta ingiustizia ».

9.1. Secondo l’appellante, la sentenza avrebbe errato nel qualificare l’intervento come “ristrutturazione pesante”, per la quale è necessario il previo rilascio del permesso di costruire, in quanto sarebbero state conservate le caratteristiche del fabbricato.

9.2. Sul piano paesaggistico, inoltre, si sostiene che non vi sia un vincolo puntuale e comunque non siano stati realizzati maggiori volumi o modifiche di sagoma.

9.3. Ancora, nei locali non verrebbe svolta alcuna attività commerciale e una parte del compendio sarebbe gestita da un’associazione sportiva e di promozione sociale.

10. Il motivo è infondato.

10.1. L’art. 10, comma 1, lettera c), del t.u. dell’edilizia approvato con d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, nella versione vigente nel 2019, quando è stato emesso l’ordine di ripristino censurato in questo giudizio, richiedeva il previo rilascio del permesso di costruire per « gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino modifiche della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma di immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni ».

10.2. Nel caso di specie, premesso che la sussistenza dell’abuso va accertata seguendo « un approccio globale e non atomistico, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva dall’insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni » (tra le più recenti, Cons. Stato, sez. VII, 27 gennaio 2026, n. 702), le opere, come rilevate nei vari sopralluoghi e descritte nel provvedimento, sono qualificabili come “ristrutturazione pesante”, perché hanno comportato un mutamento di destinazione d’uso tra categorie differenti (da produttiva a commerciale) e modifiche – quantomeno – alla sagoma e ai prospetti, con particolare riferimento alla diversa profondità della gronda, in area vincolata.

10.3. In particolare, il mutamento di destinazione è dimostrato dal fatto che diversi locali sono stati adibiti a uffici, sala riunioni, servizi annessi e reception, nonché a spazi accessori (deposito o magazzino), per l’attività della società, la quale consiste nell’organizzazione di eventi teatrali e musicali e nella realizzazione di dischi, video e servizi fotografici (come dichiarato dalla stessa appellante), e che dunque rientra nel settore “terziario” e non in quello produttivo.

10.4. Inoltre, l’esecuzione di demolizioni, ricostruzioni (con modifiche) e la realizzazione di una gronda di più ampia profondità, oltre alla demolizione della gronda preesistente, emergono dal confronto tra lo stato dei luoghi rilevato nel corso delle ispezioni svolte dai tecnici comunali e le fotografie allegate alla domanda di condono presentata nel 1996, di cui dà conto, in maniera completa e puntuale, la relazione del 26 settembre 2019 del responsabile del servizio urbanistica ed edilizia del Comune.

Tali elementi sono idonei e sufficienti a giustificare l’emissione dell’ordine di ripristino che, trovandosi l’immobile in area vincolata, assume carattere doveroso e contenuto vincolato (in questi termini, tra le tante, anche Cons. Stato, sez. II, 2 aprile 2025, n .2814).

11. Pare opportuno precisare che, nel dare esecuzione all’obbligo di ripristino, l’amministrazione dovrà tenere conto del fatto che il soggetto che gestisce la palestra è un’associazione sportiva dilettantistica (come risulta dal relativo atto costitutivo, depositato in primo grado quale doc. 14 del ricorrente), le cui attività sono compatibili con tutte le destinazioni d’uso, ai sensi dell’art. 7-bis del d.lgs. 28 febbraio 2021, n. 36.

12. Trattandosi comunque di un provvedimento plurimotivato e sussistendo sufficienti ragioni per qualificare l’intervento come “ristrutturazione pesante”, l’appello è meritevole di rigetto.

13. La particolare novità delle questioni dedotte dalle parti giustifica la compensazione delle spese di lite del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge; compensa tra le parti le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio da remoto del giorno 14 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

BI ON, Presidente FF

Giovanni Tulumello, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

DR RI AS, Consigliere, Estensore

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DR RI AS	BI ON

IL SEGRETARIO