Pubblicato il 06/05/2026

N. 03537/2026REG.PROV.COLL.

N. 05701/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 5701 del 2025, proposto da
MA s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Pietro Floris, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Torino, via Amedeo Avogadro, 26;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione I- ter , n. 22428 del 2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 il Cons. ST AN; preso atto della richiesta di passaggio in decisione, senza preventiva discussione, depositata in atti da parte dell’Avv. Floris;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA

1.- La MA s.r.l. ha interposto appello nei confronti della sentenza 12 dicembre 2024, n. 22428 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. I- ter , che ha dichiarato irricevibile il suo ricorso volto all’accertamento dell’esistenza di circostanze che hanno determinato un aumento dei costi di produzione e fornitura pari al 31,44 per cento dei prezzi correlati all’appalto di forniture eseguito tra dicembre 2021 e dicembre 2022, con condanna del Ministero dell’interno al pagamento dell’importo dovuto a titolo di revisione dei prezzi (nella misura di euro 233.808,54).

Si tratta dell’appalto per la fornitura di armadi spogliatoio biposto per le esigenze della Polizia di Stato, lotto terzo, di cui la società MA è risultata aggiudicataria con determinazione del 30 settembre 2021. Il lotto prevedeva la realizzazione di armadi in undici (poi aumentati a dodici) centri del Servizio tecnico-logistico e patrimoniale della Polizia di Stato, sparsi nel territorio nazionale.

Il contratto è stato stipulato il 21 dicembre 2021 ma approvato in data 1 marzo 2022. Si tratta dell’arco temporale in cui il contesto economico è mutato repentinamente sia in conseguenza degli effetti della pandemia da Covid-19, sia in conseguenza della deflagrazione della guerra tra la Federazione russa e l’Ucraina; ne sono conseguite ripercussioni sull’approvvigionamento di materie prime e sui costi energetici.

Con istanza in data 13 marzo 2023 la MA ha chiesto al Ministero dell’interno l’adeguamento dei prezzi al fine di compensare l’aumento generalizzato di tutti i costi di produzione e dei servizi necessari all’adempimento dell’appalto (secondo quanto già rappresentato con la nota del maggio 2022).

Con nota in data 7 aprile 2023 il Ministero ha denegato l’istanza di revisione, anche in considerazione delle previsioni correnti dei prezzi al consumo in andamento decrescente.

2. – Con il ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, notificato in data 19 gennaio 2024 e depositato il successivo 19 febbraio, la società MA ha chiesto l’accertamento della sussistenza di condizioni che hanno causato l’aumento dei costi di produzione e di fornitura, nella misura del 31,44 per cento, relativi al contratto in questione.

3. - La sentenza appellata ha dichiarato il ricorso irricevibile nella considerazione della non tempestiva impugnazione, da parte della società MA, del diniego opposto dal Ministero in data 7 aprile 2023, vertendosi in materia di interessi legittimi, e non già di diritti soggettivi. Ciò alla stregua dell’indirizzo giurisprudenziale secondo cui l’istanza con cui l’impresa richiede il riconoscimento della revisione dei prezzi costituisce l’atto di avvio di un procedimento amministrativo che trova il proprio epilogo in un provvedimento autoritativo, da impugnare nel termine decadenziale.

4.- Con il ricorso in appello la MA s.r.l. ha dedotto la erroneità della sentenza appellata in relazione alla qualificazione della situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio, che avrebbe consistenza di diritto soggettivo al risarcimento del danno derivante dall’alterazione dell’equilibrio contrattuale a causa di eventi imprevedibili e di forza maggiore, come confermato anche dalla natura dell’azione esperita, che è di condanna al risarcimento, con conseguente inapplicabilità del termine previsto dall’art. 29 cod. proc. amm. per l’azione di annullamento.

5. - Si è costituito in resistenza il Ministero dell’interno chiedendo genericamente la reiezione del ricorso.

6.- All’udienza pubblica del 19 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

RI

1.- L’appello si articola in più motivi volti a contestare la statuizione di irricevibilità, che possono essere trattati congiuntamente, in ragione della loro complementarietà. Anzitutto, viene criticata la erronea qualificazione in termini di interesse legittimo della situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio dall’appellante MA s.r.l., coerentemente anche alla natura dell’azione di condanna esperita; corollario di tale premessa sarebbe l’erronea applicazione, da parte del primo giudice, del termine decadenziale di cui all’art. 29 cod. proc. amm., concernente l’azione di annullamento, mentre il petitum in questo caso sarebbe di accertamento del proprio diritto alla revisione dei prezzi o comunque al riequilibrio delle prestazioni contrattuali, in dipendenza dell’aumento dei costi di produzione e di fornitura, con conseguente condanna del Ministero dell’interno. L’appellante allega, ancora, che la comunicazione in data 7 aprile 2023 era priva di valore di diniego provvedimentale, limitandosi, con un contegno evasivo, o, forse meglio, soprassessorio, a rilevare l’insussistenza di elementi tali per riconoscere una rinegoziazione dei prezzi allo stato attuale del contratto, in ragione anche delle previsioni correnti dei prezzi al consumo in andamento decrescente. In definitiva, per l’appellante, doveva trovare applicazione l’art. 1467 cod. civ., cui fa da pendànt una situazione di diritto soggettivo, consistente nel diritto di ottenere la revisione dei prezzi contrattuali in caso di aumento non prevedibile di costi (nella specie, la revisione dovrebbe essere pari al 31,44 per cento dell’importo del contratto, e comunque non inferiore al 15 per cento).

L’appello è, nel suo complesso, infondato.

Muovendo dalla documentazione versata in atti, si ha che MA s.r.l. con l’istanza del marzo 2023, indirizzata al Ministero dell’interno, Dipartimento della pubblica sicurezza, ha illustrato le ragioni dell’incremento dei prezzi afferenti all’appalto di fornitura di 2983 armadi, rappresentando che « la vertiginosa impennata dei costi ha determinato un’alterazione dell’equilibrio contrattuale, con grave pregiudizio economico per la nostra società », evocando, per l’effetto, l’applicazione dell’art. 106, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 50 del 2016, anche a garanzia del principio dell’equilibrio tra le prestazioni contrattuali, con una revisione del prezzo pari al 31,44 per cento (pari ad euro 233.808,54); l’istanza si conclude poi con la richiesta di riequilibrare il sinallagma contrattuale, secondo il principio di buona fede di cui all’art. 1375 cod. civ.

In riscontro di tale istanza il Ministero dell’interno ha adottato la nota in data 7 aprile 2023 con la quale, dopo avere dato atto di avere svolto un’istruttoria, ha comunicato che « l’istanza di compensazione non può trovare, allo stato, favorevole accoglimento », in considerazione del fatto che il Servizio Armamento, « interpellato al riguardo, pur ritenendo plausibili gli incrementi documentati da codesta società nel corso della produzione degli arredi in oggetto, non ha rilevato elementi tali per riconoscere una rinegoziazione dei prezzi allo stato attuale del contratto, date anche le previsioni correnti dei prezzi al consumo in andamento decrescente ».

Già dalla lettura della nota ministeriale, appare difficilmente contestabile che la stessa rechi un diniego esplicito all’istanza revisionale, e non abbia un contenuto meramente soprassessorio.

E’ noto che, nel vigore del d.lgs. n. 50 del 2016, la revisione dei prezzi è consentita alle sole condizioni indicate dall’art. 106, comma 1, lett. a), esplicitamente invocato dall’appellante, vale a dire se prevista nei documenti di gara iniziali in clausole chiare, precise e inequivocabili e sempre che non alteri la natura generale del contratto, non essendo applicabili in via analogica le norme in materia di revisione dei prezzi previste dalla legislazione speciale in tema di emergenza da Covid-19, considerata la natura eccezionale di tali previsioni, né la revisione prezzi introdotta dall’art. 60 del d.lgs. n. 36 del 2023, la quale non ha valenza retroattiva (in termini, tra le tante, Cons. Stato, V, 6 ottobre 2025, n. 7779; V, 12 maggio 2025, n. 4041).

Ragionando in termini di revisione prezzi, occorre fare riferimento ad un modello procedimentale volto al compimento di un’attività di preventiva verifica dei presupposti necessari per il riconoscimento del compenso revisionale, al quale è sotteso l’esercizio di un potere autoritativo tecnico-discrezionale nei confronti del privato contraente; di conseguenza, secondo costante giurisprudenza, la posizione di quest’ultimo si articola nella titolarità di un interesse legittimo con riferimento all’ an della pretesa ed eventualmente in una situazione di diritto soggettivo solo con riguardo a questioni involgenti l’entità della pretesa, una volta risolto in senso positivo il riconoscimento della spettanza del compenso revisionale (Cons. Stato, III, 7 novembre 2025, n. 8690).

In questa prospettiva, la sentenza impugnata appare condivisibile nell’inquadramento pubblicistico della posizione soggettiva dell’appaltatore (in termini di interesse legittimo), comportante la proposizione del ricorso avverso il diniego nel termine di decadenza; infatti, collocandosi il provvedimento di diniego della revisione nella fase volta all’accertamento dei presupposti, involge posizioni di interesse legittimo e come tale va impugnato nei termini di rito, indipendentemente dalle ragioni sulla cui base la posizione di diniego venga assunta.

Né a diversa soluzione può pervenirsi considerando che l’istanza della società MA evocasse il principio di buona fede nell’esecuzione contrattuale.

Il regime dell’esecuzione dei contratti pubblici mantiene infatti una discrezionalità dell’amministrazione sia nella valutazione dei presupposti che nella determinazione dell’entità degli importi reclamati; pertanto lo ius variandi in materia è essenzialmente riconducibile alla revisione prezzi, con la sua natura pubblicistica, tale da enucleare situazioni di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo (Cons. Stato, V, 19 febbraio 2026, n. 1321).

Lo stesso principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale di cui all’art. 9 del d.lgs. n. 36 del 2023 trova corrispondenza in specifici e tipici istituti disciplinati dal codice dei contratti pubblici, ed in primis nella revisione dei prezzi.

Tali considerazioni confermano la tardività del ricorso di primo grado e la condivisibilità della statuizione di irricevibilità.

2. - La peculiarità della controversia integra peraltro le ragioni che per legge consentono la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RI Perotti, Presidente FF

ST AN, Consigliere, Estensore

Elena Quadri, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

L'SO	IL PRESIDENTE
ST AN	RI Perotti

IL SEGRETARIO