Pubblicato il 13/01/2026

N. 00272/2026REG.PROV.COLL.

N. 01484/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1484 del 2025, proposto da
PALAZZO HOLDING IMMOBILIARE S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Matilde Mura, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

AGENZIA NAZIONALE PER L’ATTRAZIONE DEGLI INVESTIMENTI E LO SVILUPPO D’IMPRESA S.P.A. (INVITALIA), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Ernesto Papponetti, con domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Giuseppe Franco Ferrari in Roma, via di Ripetta, n. 142;
MINISTERO DELLE IMPRESE E DEL MADE IN ITALY, MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI-DIPARTIMENTO PER LE PARI OPPORTUNITÀ, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, Sez. II, n. 699 del 2024;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di TA, del Ministero delle Imprese e del Made in Italy, del Ministero dell’Economia e delle Finanze, nonché della Presidenza del Consiglio dei Ministri (Dipartimento per le Pari Opportunità);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il Cons. DA LI e udito per TA l’avvocato Giuseppe Franco Ferrari;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.‒ I fatti principali, utili ai fini del decidere, sono così riassumibili:

- la società Palazzo Holding Immobiliare s.r.l. ha presentato una domanda di accesso al Fondo a sostegno dell'imprenditoria femminile (istituito con il decreto interministeriale del 30 settembre 2021 e gestito dalla società TA), al fine di ottenere un importo pari a € 400.000,00 per la realizzazione di un progetto avente ad oggetto lo svolgimento di un’attività di bar, pasticceria e ristorante;

- in data 10 agosto 2023, l’Agenzia Nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa s.p.a. (TA) ha comunicato alla società il preavviso di rigetto della domanda di accesso al fondo, rilevando che – tenuto conto dei criteri stabiliti dall’allegato 1 del decreto citato – la domanda aveva ottenuto un punteggio complessivo pari a 10 punti, inferiore alla soglia minima di ammissibilità pari a 21 punti; e che, in ogni caso, la domanda aveva ottenuto un punteggio pari a 0 per i criteri di valutazione “b.1”, “c.1”, “d.1”, “d.2” e “d.3”, e ciò costituiva di per sé motivo ostativo all’ammissibilità alle agevolazioni, indipendentemente dal punteggio complessivamente conseguito;

- la Società ha, quindi, rassegnato le proprie osservazioni difensive, le quali, tuttavia, sono state ritenute non idonee a sanare tutte le criticità rilevate, sicché, con deliberazione del 5 ottobre 2023, TA ha rigettato l’istanza di ammissione al Fondo, attribuendo un punteggio pari a 0 per i criteri di valutazione “d.1”, relativo alla «Coerenza tra il programma di spesa, in termini di funzionalità e di dimensionamento, e il progetto proposto», e “d.3”, relativo alla «Capacità di rapportare le previsioni relative agli andamenti economici dell’impresa agli aspetti distintivi del progetto e all’impatto dello stesso sulle performance aziendali»;

- la Società ha impugnato il decreto di non ammissione, evidenziando:

a ) con riferimento al criterio “d.1”, che si doveva, ai fini del rispetto della condizione di ammissibilità, tener conto solo delle spese oggetto della domanda di accesso al fondo (che, nella fattispecie, erano sempre state pari ad € 400.000,00), senza che potesse rilevare la circostanza che, nelle more dell’istruttoria, la società richiedente avesse impiegato, per la concreta attuazione dell’intervento, risorse proprie in misura superiore (senza chiederne l’ammissione al Fondo);

b ) con riferimento al criterio “d.3”, che TA era incorsa in un errore di fatto, non essendosi avveduta, nemmeno a fronte dei chiarimenti forniti, che «i criteri sottostanti le ipotesi di redditività realizzate e la base informativa impiegata» erano stati puntualmente indicati e dettagliati nella sezione E.6 della domanda di ammissione al Fondo; fermo restando che TA non aveva nemmeno chiarito le ragioni per cui tali criteri non sarebbero stati sufficienti a spiegare la determinazione di crescita del fatturato e le proiezioni dei ricavi potenziali.

2.‒ Con la sentenza indicata in epigrafe, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna ha rigettato il ricorso, ritenendo che le valutazioni effettuate da TA, con riguardo al criterio “d.3”, fossero espressione della discrezionalità tecnica attribuitale, sindacabile in ambito giurisdizionale solo sotto profili specifici, non rinvenibili nel caso di specie.

Il T.a.r. ha poi ritenuto di poter omettere di esaminare la censura relativa al criterio d.1), posto che la procedura prevedeva che l’assegnazione di un punteggio pari a 0 in uno solo dei due criteri in contestazione era di per sé sufficiente a legittimare la non ammissione della domanda al Fondo.

3.‒ La società ricorrente ha, quindi, proposto appello, sostenendo l’erroneità della sentenza, in quanto:

i ) contrariamente a quanto sostenuto, il punteggio assegnato da TA per il criterio “d.3” non sarebbe riconducibile ad un legittimo esercizio di discrezionalità tecnica, ma sarebbe frutto di una istruttoria superficiale carente e caratterizzata da palesi errori di fatto e di valutazione, che avrebbe determinato un difetto di motivazione; stando alla tesi di parte appellante, TA sarebbe incorsa in un grave errore di fatto per aver ritenuto la domanda carente di alcuni elementi che, invece, sarebbero stati ivi presenti;

ii ) il T.a.r. si sarebbe sostituito a TA, integrando la motivazione del provvedimento di diniego con argomentazioni che, in ogni caso, non sarebbero neppure corrette.

La società appellante ha altresì riproposto il motivo di ricorso non esaminato (perché assorbito) dal T.a.r., avente ad oggetto la mancata attribuzione di punteggio per il sub criterio “d.1”, sostenendo di non aver mai modificato l’importo richiesto a titolo di finanziamento, a nulla rilevando la circostanza per cui, nelle more dell’istruttoria, la società ha realizzato il progetto affrontando (con risorse proprie) costi superiori rispetto a quelli oggetto della domanda.

4.‒ TA si è costituita in giudizio per resistere al gravame, eccependone la sua infondatezza.

5.‒ Il Ministero delle Imprese e del Made in Italy, il Ministero dell’Economia e delle finanze, nonché la Presidenza del Consiglio dei Ministri, si sono costituiti in giudizio chiedendo il rigetto del gravame, sia pure con memoria di mero stile.

6.‒ Con la memoria di replica del 25 novembre 2025, la Società appellante ha ribadito le ragioni che, a suo parere, dimostrano l’illegittimità del provvedimento impugnato.

7.‒ All’udienza pubblica del 16 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.‒ Il provvedimento con cui TA ha deliberato di non ammettere l’appellante Palazzo Holding s.r.l. alle agevolazioni di cui all’art. 16 del decreto interministeriale del 30 settembre 2021 (che ha disciplinato le modalità di azione del Fondo a sostegno dell’imprenditoria femminile istituito dalla legge 30 dicembre 2020, n. 178) è motivato:

- con riferimento al criterio di valutazione “d.1” («Coerenza tra il programma di spesa, in termini di funzionalità e di dimensionamento, e il progetto proposto»), deducendo che: « nella documentazione presentata il team imprenditoriale fornisce ulteriori informazioni in contrasto con quelle analizzate in prima istanza. Nello specifico la compagine sociale afferma che per la macrocategoria impianti macchinari e attrezzature i costi inizialmente ipotizzati pari a € 316.000 a seguito di un aumento generalizzato dei prezzi delle materie prime ad oggi sarebbero pari a € 450.000 mentre non sarebbe necessario alcun investimento in immobilizzazioni immateriali. Considerando inoltre che all’interno della sez. D.1 della domanda oltre alle immobilizzazioni materiali sono state richieste anche agevolazioni, pari a € 84.000, per il personale dipendente il totale dell’investimento sarebbe pari a € 534.000 ma secondo quanto previsto dalla normativa vigente, ovvero il DM. 30 settembre 2021, art. 12 comma 2, lettera b), le iniziative ammissibili riguardano esclusivamente iniziative che prevedono spese ammissibili non superiori a € 400.000 (quattrocentomila/00) al netto d’IVA »;

- con riferimento al criterio di valutazione “d.3” («Capacità di rapportare le previsioni relative agli andamenti economici dell’impresa agli aspetti distintivi del progetto e all’impatto dello stesso sulle performance aziendali», nel senso che: « nella documentazione presentata il team imprenditoriale si limita a ribadire informazioni e dati già forniti in sede di valutazione di prima istanza, senza fornire elementi aggiuntivi idonei a sanare le criticità contestate relativamente alla metodologia utilizzata per la determinazione del tasso di crescita del fatturato (pari al 1142%) nonché finalizzati a fornire informazioni qualitative e quantitative ascrivibili ai criteri di determinazione seguiti nella quantificazione dei ricavi potenziali (pari a € 1.760.162). In particolare, la compagine sociale si limita a dichiarare che per “il controllo di gestione e gli adempimenti amministrativi la società si avvale di professionisti esterni di riconosciuta professionalità” ».

Su queste basi argomentative, TA ha concluso di non poter assegnare alcun punteggio per entrambi i parametri (per i quali l’Allegato 1 del Decreto Direttoriale del 30 marzo 2022 prevede che la mancata attribuzione di punteggio è di per sé sufficiente ad escludere l’ammissibilità della domanda di finanziamento).

2.‒ Con il primo motivo di appello, la Società censura il capo della sentenza di primo grado che, relativamente al requisito “d.3”, ha statuito che non possa ritenersi abnorme, illogico o frutto di un travisamento fattuale l’aver ritenuto non coerenti le previsioni di crescita stimate dalla ricorrente rispetto alle caratteristiche dell’intervento da realizzare, non avendo la Società offerto alcun dato concreto e oggettivo che potesse corroborare la crescita ipotizzata.

2.1.‒ Il Collegio ritiene che la sentenza appellata non sia condivisibile, in quanto il provvedimento di diniego non contiene una motivazione sufficiente in grado di giustificare un punteggio pari a 0.

Al fine di dimostrare il possesso della «capacità di rapportare le previsioni relative agli andamenti economici dell'impresa agli aspetti distintivi del progetto e all'impatto dello stesso sulle performance aziendali», la Società (nel paragrafo E.6 della domanda di partecipazione) ha infatti indicato (anche attraverso una tabella) i vari tipi di prodotti e servizi che l’attività avrebbe commercializzato, i prezzi di vendita al pubblico e una stima delle quantità vendute nei primi tre anni di svolgimento dell'attività. Tale stima è stata espressamente effettuata con stime prudenziali legate alla capacità produttiva degli altri punti vendita (bar e pasticcerie nella città di Cagliari) facenti parte del medesimo gruppo societario, tenendo conto della localizzazione del nuovo punto vendita e del target di clientela.

Nelle controdeduzioni alla nota di TA del 10 agosto 2023, la Società istante – per rispondere al rilievo, contenuto della comunicazione dei motivi ostativi, secondo cui la stessa non aveva indicato i criteri e i dati informativi utilizzati per elaborare la previsione di redditività dell’iniziativa – ha richiamato nuovamente i dati contenuti nella tabella, aggiungendo che:

- i dati previsionali del fatturato e della produttività risultavano confermati, in concreto, dalle prestazioni svolte nei primi mesi di avvio dell’attività, la quale era stata avviata ben prima della conclusione del procedimento;

- l’incremento esponenziale del fatturato era dovuto al fatto che la Società, prima di realizzare il progetto, svolgeva un’attività di soli catering, cosicché l’apertura al pubblico di un esercizio di somministrazione di alimenti e bevande avrebbe ragionevolmente comportato un aumento molto elevato del fatturato;

- ai fini dell’attendibilità delle previsioni effettuate, doveva tenersi conto del fatto che «i soci della Palazzo Holding sono imprenditori del settore di terza e quarta generazione, ampiamente affermati nel mercato regionale, esperti nell'aspetto operativo e commerciale del business».

2.2.– Il provvedimento impugnato non rende comprensibili le ragioni per cui i dati previsionali forniti dall’impresa non sarebbero «utili a supportare» il calcolo previsionale del fatturato, al punto da non riuscire ad attingere neppure la soglia dell’ammissibilità.

I criteri sottostanti le ipotesi di redditività (volumi della domanda, prezzo di mercato, appetibilità dei beni e dei servizi, marginalità ricavabili in base ai costi delle materie prime) non appaiono privi di specificità, soprattutto perché basati sui dati rilevati in concreto da altri locali dello stesso Gruppo Pirani – soggetto imprenditoriale dotato di comprovata esperienza nel settore della produzione di prodotti di pasticceria, somministrazione di alimenti e bevande (alla luce di quanto dedotto dall’appellante e non contestato da controparte) – nonché tenendo conto che il nuovo locale avrebbe aperto all’interno dei locali di un albergo a 5 stelle, dotato di un servizio di colazione in favore dei propri clienti.

Gli elementi addotti nella richiesta di agevolazione avrebbero dunque richiesto, per evidenti ragioni di trasparenza, una confutazione chiara e analitica e non l’utilizzo di espressioni stereotipate.

La stessa circostanza, valorizzata dal giudice di primo grado, secondo cui gli altri locali del Gruppo Pirani si trovano in una diversa collocazione rispetto a quello oggetto della domanda di ammissione al Fondo, non è dirimente per dimostrare l’inattendibilità dei dati forniti, anche perché (alla luce di quanto dedotto dall’appellante e non contestato da controparte) tutti i locali del Gruppo Pirani si trovano in centro città e sono molto vicini tra loro.

3.‒ Veniamo ora all’ulteriore motivo di gravame che ripropone il motivo di impugnazione assorbito in primo grado, relativo alla mancata attribuzione di punteggio per il sub criterio di d.1 («Coerenza tra il programma di spesa, in termini di funzionalità e di dimensionamento, e il progetto proposto»).

TA, per giustificare la sua valutazione negativa, ha rilevato che nel corso del colloquio di valutazione sarebbe emerso che il programma di spesa presentato non sarebbe coerente rispetto al progetto di consolidamento.

3.1.‒ Anche in questo caso il Collegio ravvisa un deficit motivazionale.

L’istante ha presentato (nel giugno 2022) una domanda di ammissione alle agevolazioni indicando costi ammissibili per € 400.000,00, di cui € 316.000,00 relativi ad immobilizzazioni materiali ed € 84.000,00 relativi alle spese per il personale.

Non risulta che l’istante abbia espresso, successivamente, la volontà di ottenere la copertura finanziaria di ulteriori costi.

Non può assumere tale portata il verbale del colloquio di valutazione, il quale peraltro non è mai stato sottoscritto dal legale rappresentante della Società, che anzi nella nota di chiarimenti – inviata dopo aver ricevuto copia del verbale stesso – ha espressamente segnalato che erano state «fraintese sia le categorie di spesa che gli importi oggetto della richiesta di finanziamento».

Anche in sede di osservazioni alla comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, la Società ha ribadito che gli importi oggetto della domanda di agevolazione erano rimasti invariati, e cioè € 316.000,00 di immobilizzazioni materiali ed € 84.000,00 per il costo dei dipendenti, per un totale di € 400.000,00.

Nella nota di chiarimenti e nelle osservazioni alla comunicazione dei motivi ostativi, la Società ricorrente ha dedotto di avere inteso solo informare i verificatori del fatto che, per il consolidamento dell’attività economica (già avviata al momento del colloquio), aveva dovuto affrontare con proprie risorse ulteriori spese – dovute all’intervenuto aumento dei prezzi tra il momento di predisposizione del progetto e la sua attuazione – senza però chiederne in alcun modo l’ammissione (anche perché successive alla domanda).

3.2.‒ Deve poi aggiungersi che l’importo delle somme oggetto di agevolazione non può ritenersi modificato in aumento per il semplice fatto che la società richiedente – avendo comprensibilmente iniziato ad intraprendere l’attività nelle more della conclusione del procedimento amministrativo – abbia sopportato (con risorse proprie destinante a restare fuori dal finanziamento pubblico) costi (di poco) superiori rispetto a quelli oggetto della istanza.

L’art. 12, comma 2, lettera b), del decreto interministeriale del 30 settembre 2021, prevede che le iniziative che prevedono programmi di investimento volti allo sviluppo e al consolidamento di imprese femminili, devono «prevedere spese ammissibili non superiori a 400.000,00 […] euro al netto d’IVA».

Tuttavia, il decreto direttoriale 30 marzo 2022 (che stabilisce i termini e le modalità per la presentazione delle domande di agevolazione e le ulteriori disposizioni operative in relazione al Fondo a sostegno dell’impresa femminile) non sembra escludere in radice l’ammissibilità di progetti per la cui realizzazione sia divenuto necessario (in corso di svolgimento) impiegare risorse ulteriori rispetto a quelle oggetto della domanda di finanziamento.

Del resto, tra i criteri di valutazione stabiliti dal decreto ministeriale 30 marzo 2022 (Allegato 1), viene contemplata la «copertura del fabbisogno finanziario aggiuntivo rispetto alle agevolazioni concedibili» (d.2.), il quale implica logicamente che sia possibile per l’impresa sostenere costi ulteriori rispetto a quelli oggetto della domanda e che restino a suo carico (nei limiti in cui ovviamente non risulti stravolto il dimensionamento tra il programma di spesa e l’idea imprenditoriale proposta).

Lo stesso decreto del 30 marzo 2022, nella descrizione delle spese ammissibili (di cui all’Allegato 2), non solo esclude l’ammissibilità di alcune particolari categorie di spese (macchinari e attrezzature usati, imposte e tasse, acquisto di automezzi etc.), ma indica limitazioni al riconoscimento di alcune categorie di spesa (segnatamente: opere edili sino al 30% del programma di spesa agevolabile, capitale circolante nel limite del 25% delle spese complessivamente ammissibili). Come correttamene dedotto dall’appellante, l’inammissibilità di tali voci di spesa non significa certo il divieto per il privato di sostenerle ai fini della realizzazione del programma, ma piuttosto che le stesse dovranno restare a carico del privato stesso.

Va pure rilevato, a sostegno del vizio motivazionale dell’atto impugnato, che il criterio “d.1” consente di attribuire anche un punteggio intermedio (nella misura di 4) al «programma di spesa parzialmente coerente» con l’idea imprenditoriale proposta.

4.‒ L’appello è dunque fondato.

4.1.– In via conformativa, TA deve rivalutare la domanda della società Palazzo Holding per verificare il soddisfacimento dei requisiti per accedere alle agevolazioni richieste, nel rispetto dell’art. 10- bis , comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241, secondo cui: «[i]n caso di annullamento in giudizio del provvedimento così adottato, nell’esercitare nuovamente il suo potere l’amministrazione non può addurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall’istruttoria del provvedimento annullato» (ciò rileva anche in relazione agli altri sub criteri “b.1”, “c.1” e “d.2”, rispetto ai quali l’Amministrazione ha ritenuto superati i rilievi sollevati con il preavviso di diniego: il provvedimento impugnato, infatti, specifica che «le osservazioni fornite dalla Proponente non sono state ritenute idonee a sanare la totalità delle criticità rilevate, per le seguenti motivazioni», prendendo di seguito in considerazione i soli criteri “d.1” e “d.3”).

5.‒ Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate, in considerazione della particolarità della vicenda e della natura degli interessi coinvolti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado nei sensi di cui in motivazione e annulla i provvedimenti impugnati.

Compensa le spese di lite del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

AR VO, Presidente

DA LI, Consigliere, Estensore

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DA LI	AR VO

IL SEGRETARIO