Pubblicato il 13/03/2026

N. 02085/2026REG.PROV.COLL.

N. 06407/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6407 del 2025, proposto dalla società Roma Sisteni & Comvinioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Massimiliano Cappa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Calasetta, non costituito in giudizio;

nei confronti

TA AT MU, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima) n. 00538/2025, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 la consigliera VI MA;

Viste le conclusioni della parte, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso di primo grado l’odierna appellante ha adito il T.a.r. per la Sardegna ai fini dell’annullamento del silenzio – rigetto formatosi sull’istanza di accesso presentata al Comune di Calasetta e per la declaratoria di accertamento del diritto a prendere visione ed estrarre copia degli atti richiesti e conseguente ordine di esibizione degli stessi.

1.1. Nello specifico, la società ha rappresentato di aver richiesto tutta la documentazione (concessioni, autorizzazioni, permessi, SCIA, DIA, progetti, pareri della Soprintendenza, dichiarazioni, autocertificazioni, concessioni in sanatoria etc.) in possesso dell’Amministrazione in relazione alle pratiche edilizie concernenti i manufatti realizzati sulle particelle di cui al Foglio 21 nn. 630, 632 e 621.

La ricorrente ritiene di essere legittimata all’acquisizione della predetta documentazione in ragione della vicinitas e dello stabile collegamento con la zona, avendo il possesso di terreni sul confinante mappale 125 su cui è stato costruito un manufatto, a suo dire, abusivo.

2. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa, il T.a.r. ha respinto il ricorso e condannato la ricorrente al pagamento delle spese di lite.

2.1. Nello specifico, secondo il primo giudice:

- la ricorrente ha dato prova del fatto che almeno una parte dei documenti richiesti è già nella sua disponibilità;

- l’istanza di accesso non può essere generica, eccessivamente estesa o riferita ad atti non specificamente individuati, ovvero formulata in guisa tale da costringere l'Amministrazione ad attività di ricerca ed elaborazione dati;

- la mera indicazione di essere un proprietario viciniore, senza alcuna indicazione della concreta utilità, diretta od indiretta, che l’accesso ad eventuali titoli edilizi rilasciati alla controinteressata può comportare nella sua sfera giuridica, è di per sé una circostanza “neutra” rispetto all’interesse all’accesso ai titoli stessi;

- la ricorrente si duole dell’esistenza di atti abilitativi rilasciati da oltre un decennio e oramai consolidati senza dedurre l’esistenza, all’attualità, di ulteriori avanzamenti di lavori non assistiti da titoli abilitativi;

- in materia di accesso difensivo ai sensi dell'art. 24, comma 7, della l. n. 241 del 1990 si deve escludere che sia sufficiente un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare;

- non vale a supportare l’interesse all’accesso documentale la generica affermazione riportata nell’istanza d’accesso in cui ci si riferisce all’esigenza di “ poter intraprendere, con piena cognizione di causa qualsivoglia azione giudiziaria nelle competenti sedi (civili, penali e/o amministrative )”. Ciò sia in ragione della già rilevata assenza di riferimenti ad attività edificatorie “in essere”, e sia in relazione alla pacifica inoppugnabilità dei titoli edificatori - già in possesso del ricorrente- e alla quale le pratiche edilizie oggetto della richiesta di ostensione si riferiscono;

- il giudizio si inserisce all’interno di un ampio contenzioso coltivato dall’attuale società ricorrente, da un lato e dal sig. AG Marino, dall’altro, “ costellato da gravami impugnatori rivolti avverso atti da tempo consolidatisi, azioni avverso il silenzio volte a compulsare poteri di autotutela per i quali non sussiste alcun obbligo d’avvio procedimentale in capo all’amministrazione, nonché ricorsi per l’ostensione di documentazione amministrativa in assenza del prescritto presupposto dell’interesse, rivolti nei confronti della medesima iniziativa edificatoria ”.

3. L’appello della originaria ricorrente, rimasta soccombente, è affidato ai seguenti motivi.

I. Error in iudicando et in procedendo , con conseguente illogicità e contraddittorietà della sentenza appellata, violazione di principi granitici da sempre ribaditi dalla Giustizia Amministrativa in relazione all’estrazione di copia della documentazione amministrativa del vicino relativamente all’uso del territorio confinante per la realizzazione di un intervento edilizio - Contrasto con consolidata giurisprudenza - Violazione di legge - Travisamento.

Quanto all’interesse che sorregge l’istanza di accesso, la ricorrente ha chiaramente fatto riferimento all’esistenza di un manufatto turistico – residenziale realizzato sull’area confinante in violazione, a suo dire, della disciplina urbanistica e paesaggistica.

Il confinante, a prescindere dalla data di realizzazione dell’intervento edilizio, ha in ogni momento il diritto di accedere agli atti pubblici afferenti all’uso del territorio in adiacenza alla sua proprietà.

In tal senso, l’appellante ha richiamato, oltre all’ampia giurisprudenza in materia, la sentenza dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 4 del 2023 secondo cui la conoscenza del documento è strumentale alla tutela di una situazione giuridica, “ che non presuppone necessariamente la proposizione di un giudizio ”.

II. Violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e ss. L. 241/1990 .

La posizione di proprietario confinante è pacificamente riconosciuta dalla giurisprudenza come idonea a legittimare l’accesso, soprattutto in materia edilizia, urbanistica e ambientale, in quanto il confinante è titolare di una situazione giuridica soggettiva differenziata e concreta.

III. Error in procedendo - Eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti legittimanti l’accesso

L’accesso era volto a tutelare interessi giuridici attinenti all’osservanza della normativa urbanistica e paesaggistica in relazione all’intervento edilizio limitrofo, con ripercussioni dirette sul fondo della ricorrente.

Prima di valutare quale azione proporre (giudiziale o stragiudiziale, ordinaria o penale), il confinante deve avere la preventiva conoscenza degli atti amministrativi afferenti all’uso del territorio confinante.

In ambito edilizio e paesaggistico, non sussistono motivi di riservatezza opponibili al confinante, trattandosi di atti pubblici (es. permessi, SCIA, autorizzazioni paesaggistiche, dichiarazioni rese dai periti e dai committenti), destinati a produrre effetti anche esterni e permanenti.

IV. Error in procedendo - Illogicità - Travisamento - Eccesso di potere - Sentenza viziata da ultrapetizione .

L’istanza di accesso non era generica poiché riferita agli immobili esattamente individuati dalla ricorrente nella propria istanza.

Il T.a.r. sarebbe poi incorso nel vizio di ultrapetizione, là dove ha fatto osservare come i titoli abilitativi in esame fossero ormai inoppugnabili.

In ogni caso la ricorrente, una volta avuta piena cognizione degli atti e dei documenti, avrebbe potuto valutare quali iniziative assumere, non necessariamente in sede giurisdizionale.

V. Erronea interpretazione dell’art. 22 e ss. della L. 241/1990 – Interesse qualificato all’accesso

La giurisprudenza amministrativa riconosce l’interesse del confinante ad accedere agli atti edilizi, anche se riferiti a interventi risalenti, al fine di verificare la legittimità dell’opera e tutelare i propri diritti dominicali e/o la regolarità urbanistica e/o il rispetto della normativa paesaggistica.

VI. Violazione del principio di trasparenza amministrativa – Violazione art. 1, L. 241/1990 ed art. 24, co. 7.

Gli atti chiesti sono pubblici in quanto riguardano l’utilizzo del territorio.

Pertanto, ai sensi dell’art. 24, co. 7, della l. 241/1990, non può essere neanche opposto al richiedente il diritto alla riservatezza dei soggetti cui i documenti si riferiscono.

VII. Violazione dell’art. 10 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU) – Libertà di ricevere informazioni di interesse pubblico

La giurisprudenza della Corte EDU (cfr. il caso Youth Initiative for Human Rights c. Serbia, 2013) afferma che l’accesso agli atti amministrativi può rientrare nella libertà di ricevere informazioni di interesse pubblico, quando necessario per l’esercizio di diritti civili.

VIII. Erronea interpretazione della funzione dell’accesso rispetto all’inoppugnabilità del titolo edilizio – Violazione e falsa applicazione dell’art. 22 l. 241/1990 e dei principi del giusto procedimento .

L’accesso ai documenti amministrativi non è subordinato alla proponibilità di un’azione giudiziaria già pendente o immediata, né si esaurisce nella sola funzione “strumentale” all’impugnazione.

Infatti, l’art. 22, comma 1, lett. b), della l. 241/1990, richiede solo che vi sia un interesse concreto, attuale e personale alla conoscenza dell’atto, anche al fine di tutelare situazioni giuridicamente rilevanti. Tale interesse può essere difensivo, informativo, preparatorio o conservativo, senza necessità che vi sia un ricorso già pendente o un’azione ancora proponibile.

Inoltre, l’interessato può sempre sollecitare l’attività amministrativa di vigilanza ( ex art. 27 ss. del d.P.R. 380/2001) oltre ad esperire azioni civili, effettuare denunce etc.

IX. Violazione del diritto di difesa e dell’interesse a verificare la veridicità delle dichiarazioni rese – Accesso finalizzato anche alla verifica di eventuali cause di caducazione del titolo edilizio (artt. 21-novies L. 241/1990 e 19, comma 6)

Ulteriore vizio della sentenza impugnata consiste nella mancata considerazione del diritto dell’appellante di accedere alla documentazione edilizia al fine di verificare l’esistenza di eventuali false dichiarazioni, omissioni o rappresentazioni non veritiere nei progetti, nelle relazioni tecniche o nelle autodichiarazioni rese ai fini del rilascio dei titoli edilizi e delle autorizzazioni paesaggistiche pubblicate sui portali istituzionali.

Infatti, ai sensi dell’art. 21- novies della l. 241/1990, l’Amministrazione ha il potere-dovere di procedere all’annullamento d’ufficio di un provvedimento illegittimo, anche se formatosi da tempo, qualora si accerti che lo stesso è stato adottato sulla base di false dichiarazioni o documentazione non veritiera.

Analogo principio è contenuto nell’art. 19, comma 6, della l. 241/1990, secondo cui le SCIA (Segnalazioni Certificate di Inizio Attività) e altri titoli edilizi sono inefficaci ab origine se fondati su dichiarazioni mendaci o rappresentazioni non veritiere dei fatti.

L’interesse all’accesso dell’appellante ai documenti presupposti e collegati a quelli conosciuti per mezzo della pubblicità sul WEB è dunque pienamente sussistente anche dopo il rilascio dei titoli/ autorizzazioni, proprio per consentire al vicino – legittimato in quanto titolare di un interesse diretto e concreto alla regolarità edilizia dell’area limitrofa – di verificare eventuali irregolarità o illeciti che comportino la caducazione del titolo medesimo, anche in termini di verifica dei presupposti legittimanti sanatorie e condoni in area sottoposta a tutela paesaggistica.

4. Le parti appellate non si sono costituite in giudizio.

5. L’appello è passato in decisione alla camera di consiglio del 4 dicembre 2025.

6. L’appello è fondato nei termini che si vanno a precisare.

7. Il Collegio ricorda, in primo luogo, che in relazione all’accesso documentale, è configurabile un rapporto giuridico di diritto pubblico costituito dalla titolarità di una posizione giuridica soggettiva che si pone in relazione con un potere della pubblica amministrazione o di un soggetto titolare di pubbliche funzioni, che si esercita mediante l’attività di valutazione della domanda di accesso alla luce degli interessi pubblici e privati protetti dalle disposizioni sostanziali.

Si tratta di un rapporto giuridico strumentale ad altro rapporto, in cui si colloca una “situazione giuridicamente tutelata” e “collegata al documento” del quale è chiesto l’accesso (art. 22, comma 2, lett. b, l. n. 241 del 1990).

L’accesso ai documenti amministrativi può avere natura procedimentale, quando la domanda è proposta, ai sensi dell'art. 10 della legge n. 241 del 1990, al fine di consentire una partecipazione “ più responsabile ”, contribuendo “ a rendere l’esercizio del potere condiviso, trasparente e imparziale ” (Cons. Stato, Ad. plen., 25 settembre 2020, n. 19).

L’accesso può avere natura autonoma, quando la domanda è proposta, ai sensi degli artt. 22 e ss. della legge n. 241 del 1990, fuori dall’ambito di un procedimento amministrativo in corso.

In questo caso, l’accesso può avere una finalità difensiva, nel senso che la conoscenza del documento è strumentale alla tutela di una situazione giuridica, che non presuppone necessariamente la proposizione di un giudizio (Cons. Stato, Ad. plen. 24 gennaio 2023, n. 4).

7.1. Per ottenere l’accesso a un documento in possesso dell’Amministrazione, dunque, è anzitutto necessario che il richiedente sia titolare di una situazione giuridicamente tutelata e a questo collegata nonché abbia un interesse all’ostensione, nei termini della sua strumentalità alla tutela della situazione soggettiva che fonda la legittimazione.

Relativamente alla fattispecie in esame l’elaborazione giurisprudenziale ha messo in luce come al proprietario del fondo vicino a quello interessato dall’attività edilizia, spetti il diritto di accesso a tutti gli atti abilitativi quando si faccia valere l’interesse ad accertare il rispetto delle previsioni urbanistiche, trattandosi di posizione qualificata e differenziata, e non meramente emulativa o preordinata ad un controllo generalizzato dell'azione amministrativa.

La posizione procedimentale del confinante non può peraltro “ essere aggravata (art. 18 della legge n. 241 del 1990) ponendogli a carico anche l’indicazione puntuale e precisa del contenuto e degli estremi dei titoli da visionare (di cui presume ragionevolmente l’esistenza ma ne ignora l’effettiva esistenza), dovendo ritenersi sufficiente una richiesta [...] in grado di consentire all’amministrazione, senza spendere attività di formazione ed elaborazione di dati, l’individuazione della pratica edilizia così da estrapolare i titoli che hanno legittimato i relativi interventi ” (Cons. Stato, sez. IV, 6 novembre 2024, n.8885).

7.2. Nel caso di specie, la ricorrente è invero portatrice di un “ interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata ” agli atti e ai documenti delle pratiche edilizie del vicino: dall’istanza di accesso si evince che la “legittimazione” all’accesso discende dal “ compossesso dei terreni agricoli ubicati nell’Oasi Mercuri del Comune di Calasetta ed identificati al foglio n. 21 mappali n. 125 e 146 ” confinanti con quello cui si riferiscono le pratiche richieste; l’interesse, invece, è correlato alla necessità “ di verificare se siano state rispettate le norme dai confinanti ed essendo altresì necessario preventivamente acquisire tutta la documentazione, in parte sopra elencata, che è nel possesso della Sua amministrazione, anche perché al fine di poter intraprendere, con piena cognizione di causa qualsivoglia azione giudiziaria nelle competenti sedi (civili, penali e/o amministrative) la documentazione richiesta si palesa come assolutamente necessaria ed indispensabile ”.

Dal punto di vista oggettivo è altresì possibile apprezzare che la ricorrente ha indicato in modo sufficientemente circoscritto e preciso, attraverso il richiamo alle pratiche e, comunque, all’immobile oggetto delle stesse (con i relativi riferimenti catastali) i documenti di cui ha domandato l’ostensione.

7.4. Va soggiunto che:

- l’eventuale inoppugnabilità dei titoli rilasciati, rilevata incidentalmente dal T.a.r., non elide la sussistenza del diritto all’accesso; l’accesso ai documenti amministrativi si configura come una posizione giuridica di tipo strumentale (Consiglio di Stato, ad. plen., 20 aprile 2006, n. 7), che può essere esercitata indipendentemente dal giudizio sull'ammissibilità o sulla fondatezza della domanda giudiziale eventualmente proponibile sulla base dei documenti acquisiti mediante l’accesso;

- “ I titoli edilizi sono atti pubblici. Perciò chi esegue le opere neppure può opporre un diritto di riservatezza ” (sentenza n. 8885 del 2024, cit.). Nel caso in esame viene essenzialmente in rilievo un’ipotesi di accesso ordinario e non già “difensivo” (ai sensi dell’art. 24, comma 7, della l. n. 241/90) sicché non vi era necessità, per l’istante, di indicare specificamente il “nesso di strumentalità necessaria” con esigenze probatorie e difensive, unica ipotesi in cui (accanto alla “stretta indispensabilità” per i dati sensibili e giudiziari), il diritto di accesso può prevalere su diritti soggettivi di pari rango (come detto, qui non sussistenti).

7.5. Si osserva, infine, che il riferimento operato dal T.a.r. a pregressi contenziosi è rimasto generico e indeterminato, sicché non è dato comprendere come gli stessi possano costituire una ragione ostativa all’esercizio del diritto di accesso nel caso in esame.

8. In definitiva, per quanto sopra argomentato, l’appello deve essere accolto, nei limiti di cui in motivazione.

Tenuto conto di tale circostanza, e della peculiarità della vicenda, sussistono i presupposti di legge per la compensazione tra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata:

- annulla il silenzio – rigetto impugnato;

- accerta il diritto della società appellante di accedere agli atti richiesti con l’istanza di accesso del 19 febbraio 2025, nei sensi e nei limiti precisati in motivazione;

- ordina al Comune di Calasetta di esibire (anche mediante estrazione di copia e salva la corresponsione del costo di riproduzione) quanto richiesto da parte ricorrente con l’istanza predetta nel termine di giorni sessanta dalla comunicazione ovvero notificazione, se anteriore, della presente sentenza.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IN NE, Presidente

VI MA, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VI MA	IN NE

IL SEGRETARIO