Pubblicato il 07/01/2026

N. 00125/2026REG.PROV.COLL.

N. 04491/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4491 del 2025, proposto dalla società LE S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giorgio Lezzi e Federica Fischetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e con domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Lezzi in Roma, piazza d'Ara Coeli 1;

contro

la Provincia di Como, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Domenica Condello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;
l’Ufficio d'ambito di Como, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Riccardo Farnetani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

nei confronti

della Regione Lombardia, dell’ARERA- Autorità di regolazione per energia, reti ed ambiente; dei Comuni di Como, di Brunate e di Cernobbio e delle società Immobiliare Gerbetto S.r.l. e Como Acqua S.r.l., non costituiti in giudizio;

per la revocazione

della sentenza del Consiglio di Stato sez. IV 18 dicembre 2024 n.10181, che ha pronunciato sui ricorsi nn.1155/2024 e 1247/2024 R.G. proposti per la riforma della sentenza T.a.r. Lombardia Milano sez. I 4 luglio 2023 n.1780, che a sua volta aveva pronunciato sul ricorso n.531/2021 R.G. integrato da motivi aggiunti, proposto per l’annullamento:

(ricorso principale)

delle seguenti deliberazioni del Consiglio di amministrazione dell’Ufficio di ambito di Como, concernenti le tariffe del gestore salvaguardato LE S.p.a., come comunicate con nota 22 gennaio 2021 prot. n.361:

a) della deliberazione 19 gennaio 2021 n.4, relativa agli anni dal 2012 al 2019;

b) della deliberazione 19 gennaio 2021 n.5, relativa agli anni dal 2020 al 2023;

c) della deliberazione 19 gennaio 2012 n.6, relativa all’articolazione tariffaria;

e delle seguenti deliberazioni del Consiglio provinciale di Como:

d) della deliberazione 9 marzo 2021 n.9, pubblicata all’albo pretorio dal 12 marzo 2021, che approva le predisposizioni tariffarie del predetto gestore salvaguardato per gli anni 2012-2019;

e) della deliberazione 9 marzo 2021 n.10, pubblicata all’albo pretorio dal 12 marzo 2021, che approva le predisposizioni tariffarie del predetto gestore salvaguardato per gli anni 2020-2023;

f) della deliberazione 9 marzo 2021 n.11, pubblicata all’albo pretorio dal 12 marzo 2021, che approva l’articolazione tariffaria del predetto gestore salvaguardato;

g) della nota 11 marzo 2021 prot. 1480, di preavviso di rigetto dell’istanza 25 novembre 2020 e prot. n.4491 del 26 novembre 2020 presentata dal predetto gestore salvaguardato per il riconoscimento delle partite pregresse relative ai periodi precedenti al trasferimento all’Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente- ARERA delle funzioni di regolazione e controllo del settore,

(I motivi aggiunti, depositati il giorno 1 marzo 2022)

h) della deliberazione 21 dicembre 2021 n.52 del Consiglio di amministrazione dell’Ufficio di ambito di Como, che ha respinto in parte l’istanza 25 novembre 2020 e prot. n.4491 del 26 novembre 2020 di cui sopra;

(II motivi aggiunti, depositati il giorno 24 agosto 2022)

i) della deliberazione 5 luglio 2022 n.49 del Consiglio di amministrazione dell’Ufficio di ambito di Como, avente ad oggetto le modalità di riparto e fatturazione agli utenti delle somme riconosciute a titolo di partite pregresse per gli anni 2010-2011;

e in ogni caso degli atti presupposti;

Visti il ricorso per revocazione e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Como e dell’Ufficio d’ambito di Como;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2025 il Cons. CO GA AN e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente in revocazione è gestore del servizio idrico integrato per i Comuni di Como, Cernobbio e Brunate, tutti in provincia di Como, e quindi fornisce l’acqua ed i servizi relativi agli utenti finali ed incassa le bollette corrispondenti sulla base delle tariffe determinate dall’ente di ambito, ovvero dall’Ufficio di ambito di Como, intimato. Su questa base, assumendo l’errata determinazione di queste tariffe per alcune annate, reclama dall’Ufficio in questione una serie di conguagli, riconosciutile però solo in parte. Si controverte in sintesi estrema dell’effettiva spettanza, e in caso affermativo dell’entità, di questi conguagli, che per inciso, ove riconosciuti, vengono successivamente traslati sulle bollette dovute dagli utenti e in ultima analisi sono da costoro sopportati.

2. Per chiarezza, si deve allora premettere un quadro sintetico delle norme che disciplinano nel nostro ordinamento il Sistema idrico integrato – SII e, di conseguenza, presiedono alla determinazione delle relative tariffe.

2.1 Prima di tutto, va rilevato che, storicamente, la nozione di SII è introdotta dall’abrogata l. 5 gennaio 1994 n.36 -nota come “legge Galli” e approvata nell’intento di rimediare con un approccio più moderno ad una complessiva gestione inefficiente delle risorse idriche- e si ritrova all’art. 4 comma 1 lettera f) di essa, per cui il servizio idrico integrato “ è costituito dall'insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue ”.

2.2 La legge Galli, con il sistema da essa introdotto, doveva assicurare la gestione efficiente del SII attraverso particolari enti organizzativi, previsti dall’art. 8 di essa, denominati “ ambiti territoriali ottimali ” ovvero ATO, da costituire in base a criteri di “ rispetto dell'unità del bacino idrografico ”, di “ superamento della frammentazione delle gestioni ” e di “ conseguimento di adeguate dimensioni gestionali ”; la stessa legge, tuttavia, all’art. 10 stabiliva che le gestioni esistenti, ovvero “ le aziende speciali, gli enti ed i consorzi pubblici esercenti i servizi, anche in economia ”, soggetti che comprendevano e comprendono tuttora numerosi Comuni, continuassero “ a gestire i servizi loro affidati fino alla organizzazione del servizio idrico integrato ” secondo il nuovo assetto.

2.3 La stessa legge Galli, all’art. 13, introduceva infine il concetto di “ tariffa ” come corrispettivo del SII nel suo complesso, e stabiliva al comma 2 che essa fosse determinata “ tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell'entità dei costi di gestione delle opere, dell'adeguatezza della remunerazione del capitale investito e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio ”; in concreto, prevedeva al comma 3 che un’autorità centrale, all’epoca ministeriale, determinasse un “ metodo normalizzato per definire le componenti di costo e determinare la tariffa di riferimento … articolata per fasce di utenza e territoriali, anche con riferimento a particolari situazioni idrogeologiche ed in funzione del contenimento del consumo ”; prevedeva poi, ai commi 5 e 6, che la tariffa fosse determinata dagli “ enti locali ” e applicata dai “ soggetti gestori ”.

2.4 Come si evidenzia sempre per chiarezza, sotto il profilo dell’organizzazione soggettiva, la legge Galli prevedeva già un sistema triangolare, ovvero un’autorità centrale, all’epoca come si è detto ministeriale, preposta a fissare i criteri di determinazione della tariffa, un gestore d’ambito, allora identificato con l’ente locale, preposto a determinarla in concreto e un gestore del servizio, che come si è visto fornisce il servizio stesso agli utenti finali applicando le tariffe e riscuotendo i competenti corrispettivi.

2.5 Secondo la legge Galli, la tariffa si sarebbe dovuta determinare con il cd “ metodo normalizzato ”, precisato nei dettagli dal successivo D.M. Lavori pubblici 1 agosto 1996. La tariffa determinata ai sensi del metodo normalizzato non rileva in via diretta ai fini di causa; è solo per completezza che si ricorda come essa risultasse in sintesi dalla somma dei costi operativi del gestore, dei costi di ammortamento e della componente per la remunerazione del capitale investito; il risultato veniva moltiplicato per un coefficiente che teneva conto del tasso di inflazione programmato per quell’anno e di un limite di prezzo (cfr. art. 1 dell’allegato tecnico al decreto citato).

2.6 Peraltro, per disposizione dell’art. 2 di questo stesso allegato tecnico, “ Il metodo normalizzato si applica alle gestioni del servizio idrico integrato istituito a norma degli articoli 8 e 9 della legge 5 novembre 1994 n. 36. Il metodo normalizzato non si applica alle gestioni affidate in concessione ed esistenti alla data di entrata in vigore della legge, le quali a norma dell'art. 10, comma 3, della legge citata, continuano fino alla scadenza, seguendo le disposizioni tariffarie contenute nelle rispettive convenzioni o disciplinari di concessione ”.

2.7 Per le gestioni transitorie, ovvero per quelle esistenti, come si è visto mantenute in attività in attesa dell’istituzione degli ATO, dispose invece l’art. 2 comma 3 del d.l. 17 marzo 1995 n.79 convertito nella l. 17 maggio 1995 n.72, nel senso che la tariffa fosse determinata per delibera del CIPE- Comitato interministeriale per la programmazione economica.

2.8 In concreto, quest’organo – si veda a titolo di esempio una delle delibere in questione, quella del 19 dicembre 2002 n.131 – autorizzava una serie di incrementi percentuali sulle varie voci di tariffa, tenendo conto in linea di principio dell’inflazione, ma non, data la mancata attivazione degli enti di ambito a ciò preposti, della situazione reale di ciascun gestore, in particolare degli investimenti da esso effettuati, che invece, ad esempio, sono considerati nel metodo normalizzato a titolo di costi di ammortamento e di remunerazione del capitale.

2.9 Non è controverso in causa che la ricorrente, quale fornitrice del servizio idrico come si è detto ai Comuni di Como, Cernobbio e Brunate sulla base di convenzioni sottoscritte rispettivamente il giorno 2 febbraio 1998 per Como, il 26 febbraio 1998 per Cernobbio e il 30 dicembre 1998 per Brunate, fosse soggetta alla determinazione delle tariffe da parte del CIPE (cfr. ricorso I grado in fascicolo T.a.r. Lombardia Milano n.531/2021, da cui le successive citazioni, se non diversamente indicato, alle pp. 11 e 12).

2.10 Il successivo d. lgs. 3 aprile 2006 n.152, recante il testo unico delle leggi in materia ambientale, abroga la legge Galli e ne trasfonde i contenuti al proprio interno, con alcune precisazioni e modifiche. Infatti, all’art. 141 comma 2, riprende testualmente la nozione di SII, demandandone al successivo art. 148 la gestione ai citati ATO; all’art. 154 comma 1 ribadisce il concetto di tariffa e il principio per cui essa va determinata assicurando la copertura del costo pieno della gestione stessa; rende poi esplicito per la prima volta il criterio “ chi inquina paga ”, per cui, com’è noto, le attività maggiormente inquinanti devono essere disincentivate in termini economici, il tutto in conformità con la direttiva europea 2000/60/CE del Parlamento del 23 ottobre 2000, nel frattempo sopravvenuta.

2.11 Com’è noto infatti, per quanto qui direttamente rileva l’art. 9 della direttiva 2000/60 CE stabilisce al comma 1 che “ Gli Stati membri tengono conto del principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi i costi ambientali e relativi alle risorse, prendendo in considerazione l'analisi economica effettuata in base all'allegato III e, in particolare, secondo il principio «chi inquina paga» ”. Il principio di copertura dei costi è quindi così recepito anche nel diritto europeo e in tal modo, come è noto, assume valore sovraordinato negli ordinamenti degli Stati membri.

2.12 Lo stesso d. lgs. 152/2006 prevedeva poi, per sommi capi, che la tariffa fosse determinata sulla base di componenti di costo determinate dall’autorità ministeriale su proposta di un’apposita autorità di vigilanza, prevista dall’art. 159 e mai entrata effettivamente in funzione.

2.13 A questo sistema, il successivo art. 10 comma 11 lettera d) del d.l. 13 maggio 2011 n.70 convertito nella l. 12 luglio 2011 n.106 sostituì l’intervento di un’apposita agenzia, da costituire a tal fine, che avrebbe dovuto definire le componenti di costo rilevanti, approvare il metodo tariffario in generale, nonché le tariffe predisposte dalle singole autorità competenti; tale agenzia però in concreto non venne mai costituita, perché tali competenze, con il successivo art. 21 comma 19 del d.l. 6 dicembre 2011 n.201 convertito nella l. 22 dicembre 2011 n.214, vennero attribuite alla già esistente Autorità per l’energia, che assunse così la denominazione di “ Autorità per l’energia elettrica, il gas e il servizio idrico – EE ”, estesa appunto al SII e la mantenne sin quando, con la l. 27 dicembre 2017 n.205, venne riorganizzata con l’attuale denominazione di “ Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente- ARERA ”, che peraltro ne mantiene inalterate le competenze rilevanti ai fini di causa.

2.14 Con l’art. 10 comma 28 dello stesso d.l. 70/2011, inoltre, venne posto fine al regime transitorio determinazione delle tariffe da parte del CIPE.

2.15 Il sistema così delineato mantiene la già vista struttura triangolare, con un’autorità centrale, appunto l’attuale ARERA, che determina i criteri per fissare le tariffe e approva la concreta determinazione delle stesse fatta dai vari enti di ambito, che la applicano poi ai gestori del servizio.

2.16 In particolare, nella provincia di Como l’ente d’ambito ai sensi dell’art. 47 comma 1 della l.r. 12 dicembre 2003 n.26 si identifica con la Provincia stessa, che per effetto da ultimo della propria deliberazione 20 dicembre 2011 n.102 esercita le funzioni relative per mezzo di una propria azienda speciale, appunto l’Ufficio d’ambito attuale intimato. Peraltro, ai sensi degli artt. 48 comma 1 e 51 della stessa legge, la determinazione delle tariffe è pur sempre competenza dell’ente d’ambito e pertanto la relativa predisposizione da parte dell’Ufficio è soggetta ad approvazione da parte dell’ente stesso; di qui, le delibere in merito del Consiglio provinciale, qui impugnate assieme agli atti di determinazione dell’Ufficio.

2.17 Sempre nella Provincia di Como la fornitura del servizio all’utenza è poi organizzata così come segue.

2.17.1 Da un lato, la Provincia, con deliberazione del Commissario straordinario 2 agosto 2016 n.6, ha deciso di seguire per tale servizio il modello organizzativo dell’affidamento diretto ad una società ad esclusivo capitale pubblico e con successiva deliberazione del Consiglio 29 settembre 2015 n.36 ha effettivamente disposto questo affidamento al gestore unico Como Acque S.r.l., società in house destinata ad assorbire tutte le residue gestioni della provincia.

2.17.2 Dall’altro, la Conferenza degli enti locali dell’ATO di Como, con delibera 20 febbraio 2007 n.4 ha dato applicazione all’allora vigente art. 113 comma 15 bis del T.U. 18 agosto 2000 n.267, secondo il quale “ Sono … escluse dalla cessazione le concessioni affidate alla data del 1° ottobre 2003 a società già quotate in borsa e a quelle da esse direttamente partecipate a tale data a condizione che siano concessionarie esclusive del servizio ” ed ha quindi preso atto che le concessioni per cui è causa, affidate all’epoca ad una società quotata in borsa, la ACSM S.p.a., sarebbero proseguite fino a naturale scadenza.

2.17.3 Per chiarezza, si ricorda che la ACSM, con operazioni in questa sede non contestate, ha successivamente cambiato la propria denominazione in ACSM-AGAM ed ha poi conferito il ramo d’azienda contenente le concessioni per cui è causa ad una propria controllata, appunto la società LE attuale ricorrente (cfr. ricorso I grado pp. 10-11)

2.18 L’Ufficio d’ambito di Como ha poi avuto cura di concludere con l’allora ACSM-AGAM una convenzione approvata con deliberazione del Consiglio provinciale 17 maggio 2018 n.14 (doc. 11 ricorso I grado) che regolamenta i rapporti della concessionaria con l’Ufficio d’ambito stesso e con il gestore unico.

2.19 Tornando alla problematica della determinazione delle tariffe, l’EE, nel momento in cui le vennero conferite le relative competenze, agì inizialmente su due fronti, corrispondenti alle due modalità di determinazione della tariffa in quel momento vigenti, per poi ricondurre il sistema ad unità.

2.19.1 In primo luogo, l’Autorità, con deliberazione 28 dicembre 2012 n.585/2012/R/Idr. ha approvato il metodo tariffario transitorio per i gestori diversi da quelli soggetti alla disciplina CIPE, ovvero essenzialmente per quelli che già applicavano il metodo normalizzato, per le annate 2012 e 2013.

2.19.2 Per i gestori “ ex CIPE ”, l’Autorità, in sintesi a causa di un contenzioso pendente, ebbe a provvedere solo in un secondo momento, approvando il relativo metodo tariffario transitorio dapprima con la deliberazione 28 febbraio 2013 n.88/2013/R/Idr relativa alle sole annate 2012-2013, poi con la deliberazione 6 giugno 2014 n.268/2014/R/Idr relativa alle annate 2010-2011.

2.19.3 Infine, come si è detto, l’Autorità ha ricondotto il sistema ad unità con la parallela deliberazione 27 dicembre 2013 n.643/2013/R/Idr, che introduce il metodo tariffario idrico unico per tutti i gestori, a valere per le annate 2014-2015.

3. A questo punto, sempre per chiarezza, vanno richiamate alcune nozioni di comune esperienza, nell’ambito dell’economia dei servizi pubblici, sulle concrete modalità con le quali si procede a determinare la tariffa del servizio idrico, ovvero in parole semplici il prezzo che il cittadino, consumatore o utilizzatore industriale, paga per l’acqua che sgorga dal rubinetto.

3.1 Com’è noto, il servizio idrico corrisponde ad un monopolio naturale, ovvero ad un’attività che per le sue caratteristiche intrinseche non si presta ad essere gestita da più operatori in concorrenza fra loro; caratteristica del monopolio è poi la sua relativa inefficienza rispetto ai sistemi concorrenziali, nel senso che l’attività gestita da un privato in monopolio, rispetto ad una situazione di concorrenza, porta sul mercato un quantitativo inferiore di prodotto ad un prezzo superiore; la differenza fra il prezzo di monopolio e quello di concorrenza genera poi la ben nota rendita monopolistica, di cui l’operatore privato si appropria nei confronti della collettività dei propri clienti.

3.2 Per rimediare a tale inefficienza sistemica, il nostro ordinamento segue un sistema ampiamente condiviso da buona parte degli economisti, ovvero configura il servizio idrico come servizio pubblico, gestito dall’autorità amministrativa, che come tale non riscuote profitti, ma si limita a recuperare i costi, eliminando il profitto di monopolio. Il ruolo dell’autorità pubblica in tal senso non è soltanto passivo, nel senso che essa non si limita a prender atto, se pure col solo intento di farli ripagare, dei costi esistenti, ma agisce positivamente, con l’intento di contenere i costi stessi, e i conseguenti prezzi per l’utenza, e di far recuperare produttività al sistema, non trascurando però i necessari investimenti.

3.3 In concreto, ciò avviene garantendo al gestore del servizio un ammontare predeterminato di ricavi, detto vincolo dei ricavi del gestore- VRG, che comprende, con sufficiente approssimazione, i costi degli investimenti da compiere, i costi della gestione normale, i costi della risorsa, ovvero dell’acqua come tale, i conguagli di cui si dirà e un importo a titolo di anticipazione per gli investimenti futuri.

3.4 Va notato, per completezza, che a seguito del referendum del 12 e 13 giugno 2011, il VRG non può più comprendere alcun importo riconosciuto al gestore come profitto sui propri investimenti, come risultato della volontà politica espressa in quella sede di mantenere la natura pubblica del servizio. Incidentalmente, ciò spiega la decisione della Provincia di Como di avvalersi di un gestore unico rappresentato appunto da una società interamente pubblica.

3.5 Sempre con sufficiente approssimazione, dividendo il VRG per il numero dei metri cubi di acqua che si prevede di erogare nel periodo di riferimento, si ottiene la tariffa media, che poi viene adeguata, in aumento o in diminuzione, alla situazione delle varie categorie di utenti, ad esempio facendo pagare alle famiglie l’acqua meno di quanto la paga un operatore economico.

3.6 In base a quanto esposto, la gestione del servizio in esame si caratterizza come un “ business di contenimento dei costi ”. I ricavi del gestore non dipendono dal venduto, ma sono determinati nella misura fissa del VRG, che egli iscrive a bilancio; la differenza, positiva o negativa, fra il VRG e i ricavi effettivi, superiori o inferiori, genera un conguaglio, che viene recuperato negli anni successivi, in sede di determinazione del VRG per ciascuno di essi.

3.7 È importante notare, per quanto poi si dirà, che tale conguaglio è fisiologico nel sistema, nel senso che si verifica regolarmente, nell’ipotesi del tutto normale di scostamento fra il VRG e il venduto. Differisce quindi dall’altro conguaglio possibile nel sistema, che si verifica nei casi, in qualche modo patologici, di determinazione presuntiva del moltiplicatore theta di cui subito, cui segua una sua rideterminazione secondo dati reali.

3.8 Il meccanismo sin qui descritto, se fosse replicato di anno in anno, corrisponderebbe al mantenimento dello status quo, ovvero alla accettazione pura e semplice della struttura di costi del gestore. Si è però detto che obiettivo del servizio pubblico è un recupero di efficienza, che si ottiene con un meccanismo di price cap, che garantisce un contenimento dei costi, così come segue.

3.9 Posto un dato valore di VRG per l’anno di partenza, l’anno successivo il gestore si troverà, di regola, di fronte a costi aumentati, per effetto se non altro del tasso di inflazione; per mantenere l’equilibrio della propria gestione, pertanto, sarà portato a richiedere un aumento dei propri ricavi, e quindi del VRG per il periodo successivo, nella misura percentuale corrispondente.

3.10 Il sistema, peraltro, non consente tale recupero integrale, nel senso che l’aumento del VRG è riconosciuto in misura non integrale, ma pari ad un moltiplicatore – detto moltiplicatore theta- che tiene conto della necessità di comprimere i costi. Per quanto qui interessa, tale moltiplicatore è il risultato di una formula predeterminata, che tiene conto sia del VRG, sia dei ricavi conseguiti; non assume quindi di regola un valore fissato a tavolino, ma richiede di conoscere la struttura dei costi del singolo gestore. In tal senso, si comprende il meccanismo di approvazione delle tariffe, e di determinazione del theta, previsto dalle delibere qui citate.

3.11 Ove però il moltiplicatore theta non corrisponda a quello che si ricaverebbe facendo riferimento ai dati reali, può generarsi il secondo tipo di conguaglio cui si è accennato, dovuto alla differenza positiva o negativa fra la tariffa determinata con il theta determinato in via presuntiva, applicata in via provvisoria, e la tariffa determinata con i dati reali, applicata in via retroattiva.

3.12 La ricorrente assume, in sintesi estrema, che si sarebbe verificata appunto una situazione di questo tipo: la determinazione delle tariffe in base alle deliberazioni del CIPE non avrebbe consentito di tener conto di alcuni ingenti costi da essa effettivamente sostenuti, ovvero in particolare (v. ricorso per revocazione p. 4 in fine) di un oneroso impianto di captazione e potabilizzazione realizzato in caverna nel Comune di Como.

3.13 Sempre la ricorrente assume che di questi maggiori costi da essa sopportati si sarebbe dovuto tener conto, appunto nelle delibere dell’Ufficio ambito contestate, in sede di determinazione delle tariffe per i periodi successivi, ovvero a titolo di “ partite pregresse ”.

3.14 Il riferimento è all’art. 31 comma 1 della citata deliberazione dell’Autorità 643/2013/R/Idr, rubricato appunto “ Quantificazione e riconoscimento delle partite pregresse ”, secondo il quale “ Gli eventuali conguagli relativi a periodi precedenti al trasferimento all’Autorità delle funzioni di regolazione e controllo del settore, e non già considerati ai fini del calcolo di precedenti determinazioni tariffarie, sono quantificati ed approvati, entro il 30 giugno 2014, dagli Enti d’Ambito o dagli altri soggetti competenti e comunicati all’Autorità ”.

4. Tutto ciò premesso, si riepilogano i fatti storici, non controversi come tali, e processuali che hanno portato a questo ricorso per revocazione.

4.1 La vicenda propriamente rilevante s’inizia con l’istanza 25 novembre 2020 e prot. n.4491 del 26 novembre 2020 (doc. 27 ricorso I grado), con la quale la società ha chiesto all’Ufficio d’ambito il riconoscimento degli investimenti di cui si è detto, effettuati nel periodo antecedente al trasferimento all’Autorità, già in quel momento ridenominata ARERA, delle competenze in materia di regolazione tariffaria, ovvero dal 2009 al 2011, a titolo di “ partite pregresse ”, ovvero ai sensi del già citato art. 31 comma 1 della deliberazione ARERA 643/2013/R/Idr. In concreto, come si precisa per chiarezza, ciò si sarebbe tradotto, e in parte così è stato, nel riconoscimento di un conguaglio, da addebitare in bolletta all’utenza finale secondo una tempistica ritenuta ragionevole, disciplinata oltretutto dagli artt. 31 e 32 della stessa deliberazione ARERA 643/2013/R/Idr. Tutto ciò in quanto tutta una serie di interlocuzioni (cfr. ricorso di I grado T.a.r. Lombardia Milano n.531/2021 R.G. pp. 13-20, ove i dettagli, come tali non contestati) fra la società e l’Ufficio, volte a far riconoscere le stesse somme a titolo di componente delle tariffe in corso di approvazione per gli anni successivi al 2012 non avevano avuto esito alcuno.

4.2 Con nota 11 marzo 2021 prot. 1480 (doc. 8 ricorso I grado), l’Ufficio d’ambito ha emesso un preavviso di rigetto dell’istanza suddetta.

4.3 Di conseguenza, con il ricorso principale di I grado T.a.r. Lombardia Milano n.531/2021 R.G., la società ha impugnato gli atti di determinazione della tariffa successivi al 2011 di cui in epigrafe (doc. ti 1-3 ricorso I grado), le corrispondenti delibere di approvazione del Consiglio provinciale (doc. ti 5-7 ricorso I grado) di cui pure in epigrafe e, appunto, il preavviso di rigetto (doc. 8 ricorso I grado cit.).

4.4 Successivamente, l’Ufficio d’ambito ha provveduto sull’istanza 25-26 novembre con la deliberazione 21 dicembre 2021 n.52 (doc. 27 ricorso I grado), e la ha respinta in parte, nei termini ora in sintesi illustrati.

4.4.1 In primo luogo, il provvedimento ritiene che la domanda di riconoscimento delle partite pregresse in questione “ possa essere accolta limitatamente al periodo 2010-2011, per le ragioni sopra illustrate, nella misura determinata nella Relazione del dott. Cerruti, e cioè € 15.323.386 ” doc. 27 ricorso I grado p. 10), con affermazione che va spiegata.

4.4.2 Nella motivazione che precede, infatti, il provvedimento (doc. 27 ricorso I grado p.6) dà atto che con una deliberazione 6 giugno 2014 n,268/2014/R/Idr. l’ARERA ha previsto in modo espresso un “ aggiornamento in sede di conguaglio dei corrispettivi relativi agli anni 2010-2011 per le gestioni ex CIPE ” e che l’art.2 di tale deliberazione prevede un meccanismo tariffario analogo a quello applicabile a tutti gli altri Gestori che si traduce in un “ valore totale massimo dei conguagli ammissibili per le annualità 2010 e 2011 ”, e che il Gestore incasserà dagli utenti, ai sensi del successivo art.3, con un meccanismo assimilabile a quello delle partite pregresse. Ritiene quindi di riconoscere i conguagli relativi nella misura determinata dalla citata relazione Cerruti, predisposta da un tecnico di propria fiducia citato nelle premesse dell’atto.

4.4.3 Viceversa, il provvedimento (doc. 27 ricorso I grado p.10) ritiene che la domanda di riconoscimento delle partite pregresse in questione “ non possa essere accolta per il periodo 2001-2009 per le ragioni sopra esposte, e cioè in sintesi perché: I. la disciplina CIPE non contemplava conguagli improntati al principio del full cost recovery , e neppure EE (ARERA) nel disciplinare le gestioni ex CIPE ha richiamato l’istituto delle partite pregresse, a differenza [di quanto disposto per il] periodo 2010-2011. II. quanto alla ipotizzata applicazione delle clausole di riequilibrio previste dalle convenzioni stipulate da LE S.p.a. con i Comuni di Como, Brunate e Cernobbio, i suddetti Comuni, titolari delle convenzioni stesse, appositamente convocati in Conferenza dei Servizi, non hanno ritenuto di accogliere l’istanza, e questo Ufficio d’ambito per parte sua non è subentrato ai Comuni nella titolarità delle suddette convenzioni, che ai sensi dell’art. 2 della nuova Convenzione stipulata tra Ufficio di ambito e LE S.p.a., continuano a trovare applicazione, talché soltanto i Comuni che ne sono titolari possono farne applicazione ”. Anche queste affermazioni vanno spiegate alla luce della motivazione che precede.

4.4.4 Sulla prima questione, la presunta lacuna nella disciplina CIPE, il provvedimento richiama appunto (doc. 27 ricorso I grado pp. 6-7) il parere di un esperto legale, secondo il quale questa disciplina non contemplava conguagli per realizzare il principio del full cost recovery , né se ne sarebbe occupata l’Autorità nei successivi interventi. Il parere richiamato nel provvedimento infatti osserva che la ricordata delibera ARERA 88/2013, che come si è detto ha approvato il metodo tariffario transitorio per le gestioni ex CIPE, di partite pregresse non parla; valorizza poi la lettera dell’art. 31 comma 1 della citata deliberazione dell’Autorità 643/2013/R/Idr, che nel disciplinare le partite pregresse non le riferisce espressamente alle stesse gestioni ex CIPE e quindi, secondo logica, interpreta questo silenzio come un’esclusione.

4.4.5 Sulla seconda questione, il provvedimento dà atto di uno sviluppo ulteriore. L’Ufficio d’ambito, ancorché per vero l’istanza 25-26 novembre 2020 non lo chieda espressamente, ha ritenuto (doc. 27 ricorso I grado p.7), sulla base di un suggerimento del medesimo esperto legale, che “ un conguaglio possa essere riconosciuto in applicazione delle Convenzioni stipulate con i Comuni di Como, Brunate e Cernobbio, che prevedono alcune misure di riequilibrio ”, Come si deve precisare per chiarezza, peraltro, questo tipo di conguaglio, secondo logica, si configura come un qualcosa di diverso dai conguagli di cui si è discusso sin qui, dato che (cfr. sul punto, incontestato fra le parti, la memoria dell’Ufficio 18 luglio 2025 p. 20) il relativo importo, ove riconosciuto, sarebbe stato non recuperato in bolletta dagli utenti del servizio, ma versato alla società dai Comuni concedenti e da questi recuperato tramite la “ fiscalità generale ”, in termini peraltro non esattamente precisati.

4.4.6 L’Ufficio ha infatti ritenuto (doc. 27 ricorso I grado p. 8) che la convenzione 17 maggio 2018 di cui si è detto (doc. 11 ricorso I grado, cit.) “ non supera e non assorbe le suddette Convenzioni, che continuano ad essere applicabili ed a regolare i rapporti inter partes, relativi al periodo che qui interessa, e cioè gli anni 2001-2009 e che titolari di tal Convenzioni sono i tre comuni ”.

4.4.7 Su questa premessa, l’Ufficio di iniziativa ha convocato una conferenza di servizi con i Comuni interessati, ovvero Brunate, Cernobbio e Como, e all’esito ha ritenuto che essi si siano espressi in senso contrario. Ha quindi respinto l’istanza, aggiungendo comunque “ che non si può ignorare che il lungo tempo trascorso prima di richiedere i conguagli (con le modalità delle Partite Pregresse) per il periodo 2001-2009 suscita ragionevoli dubbi che sia intervenuta la prescrizione del relativo diritto, anche nell’ipotesi - che questa Amministrazione non condivide - che sussistessero i presupposti della relativa costituzione. Infatti gli atti interruttivi della prescrizione debbono essere puntuali con riferimento al titolo della domanda, mentre nel caso di specie le richieste avanzate negli anni 2001-2018 non hanno mai avuto ad oggetto specifiche e determinate istanze di riequilibrio aventi come presupposto la mancata copertura tariffaria dei costi sostenuti ”.

4.5 La società ha impugnato questo provvedimento con i primi motivi aggiunti nel ricorso T.a.r. Lombardia Milano n.531/2021 R.G.

4.6 Ancora successivamente, l’Ufficio d’ambito, con il provvedimento 5 luglio 2022 n.49 (doc. 50 ricorso I grado) ha approvato le modalità di riparto e fatturazione agli utenti delle somme riconosciute a titolo di partite pregresse per gli anni 2010-2011, ovviamente non tenendo conto delle somme che non aveva ritenuto di riconoscere alla società con la delibera 52/2021 sopra citata.

4.7 La società ha impugnato quest’ultimo provvedimento con i secondi motivi aggiunti nel ricorso T.a.r. Lombardia Milano n.531/2021 R.G.

4.8 Con la propria sentenza sez. I 4 luglio 2023 n.1780, il T.a.r. Lombardia Milano ha accolto in parte questo ricorso, con la motivazione che ora si riassume.

4.8.1 In primo luogo, il T.a.r. (p. 9 § 2) ha dichiarato inammissibile per carenza di interesse il ricorso principale nella parte in cui esso è stato rivolto contro il preavviso di diniego, in quanto si tratta di atto endoprocedimentale non autonomamente lesivo.

4.8.2 In secondo luogo, il T.a.r. ha respinto il ricorso principale nella parte in cui esso è stato rivolto contro le delibere di aggiornamento tariffario; sul punto, ha ritenuto che esse legittimamente non trattino la questione dei conguagli “ perché presentano un diverso oggetto, come confermato dal fatto che sulla particolare istanza l’amministrazione ha provveduto con la successiva determinazione 52/2021, contestata dalla ricorrente con apposito ricorso per motivi aggiunti ” (motivazione, p. 10 prime righe).

4.8.3 In terzo luogo, il T.a.r. ha preso in esame il primo ed il secondo ricorso per motivi aggiunti e con operazione secondo logica preliminare (motivazione, pp. 11 e 13, §§ 3.1 e 3.2) qualifica esattamente la domanda della parte, che sarebbe intesa ad ottenere, nell’ordine: a) il riconoscimento dei conguagli mediante l’istituto delle partite pregresse per il periodo 2001-2009, a titolo di “ riconoscimento della copertura integrale dei costi di investimento, sia come ammortamento dei cespiti, sia quale costo finanziario del capitale investito ” (p. 13 § 3.2); b) il riconoscimento “ degli oneri finanziari correlati al differenziale dei costi riconosciuti per gli anni 2010-2011 ” (ibidem), annate per le quali, come si è detto, i conguagli sono stati riconosciuti come tali; c) il riconoscimento di un “ adeguamento all’inflazione, così come formato da una prima componente che quantifica l’inflazione (da ISTAT) da applicarsi dall’anno di generazione del differenziale all’anno di approvazione, a cui va aggiunta una seconda componente che adegua l’inflazione dall’atto di approvazione al momento dell’effettivo incasso ” ( ibidem ) per tutti i periodi in contestazione, ovvero sia per il periodo 2001-2009, sia per il periodo 2010-2011.

4.8.4 Ciò fatto, il T.a.r. esamina il primo ricorso per motivi aggiunti nella parte in cui esso contesta il provvedimento 52/2021 quanto al mancato riconoscimento dei conguagli per il periodo 2001-2009 e nel far ciò assume, per implicito, ma inequivocabilmente, che l’originaria domanda rivolta dalla parte all’Ufficio chiedesse questo riconoscimento in base a due titoli alternativi fra loro, ovvero o a titolo di partite pregresse, e quindi in base all’art. 31 della più volte citata deliberazione ARERA 643/2013/R/Idr, o in alternativa a titolo di conguaglio da corrispondere da parte dei Comuni concedenti il servizio, per tramite dell’Ufficio d’ambito.

4.8.5 Ciò corrisponde, come si è visto, alle due distinte argomentazioni che il provvedimento 52/2021 impiega per respingere la domanda stessa della parte, che però, come si è già detto, a rigore invocava solo l’istituto delle partite pregresse.

4.8.6 Comunque sia, il T.a.r. respinge anzitutto il primo ricorso per motivi aggiunti nella parte in cui contesta il diniego contenuto nel provvedimento 52/2021 relativo all’asserita non spettanza delle partite pregresse (motivazione, p. 15 § 5). Il T.a.r. ritiene infatti, in sintesi estrema (motivazione, p. 17 terza riga) che l’art. 31 della delibera 643/2013/R/Idr disciplini “ le modalità di recupero dei conguagli eventualmente spettanti nei periodi precedenti al trasferimento all’Autorità delle funzioni di regolazione e controllo del settore ” ma non preveda “ in generale la spettanza dei conguagli stessi ”, che quindi sarebbero dovuto solo quando previsti autonomamente dalla disciplina tariffaria applicabile.

4.8.7 Sempre secondo il T.a.r. questo non sarebbe il caso della disciplina CIPE, che come tale “ non è tesa all’attuazione del principio del full cost recovery , di matrice euro-unitaria, né, più limitatamente, prevede o consente conguagli che giustifichino il recupero dei costi evidenziati dalla ricorrente ” ma si limita a prevedere “ incrementi tariffari massimi consentiti indipendentemente dalla loro idoneità a garantire l’integrale copertura dei costi ” (motivazione, p. 19 dal quindicesimo rigo).

4.8.8 Di seguito, il T.a.r. accoglie invece il primo ricorso per motivi aggiunti nella parte in cui contesta il diniego contenuto nel provvedimento 52/2021 fondato sulla non spettanza dei conguagli sulla base delle convenzioni di servizio.

4.8.9 Sul punto, in primo luogo il T.a.r. (motivazione, § 6.1 alle pp. 20-22) prende in esame le singole convenzioni di servizio, ovvero quelle concluse con i Comuni di Brunate, Cernobbio e Como, e ritiene che in base ai relativi contenuti, che analizza, esse effettivamente prevedano la possibilità di conguagli qualora le tariffe riconosciute non valgano a coprire i costi della concessionaria, e quindi riconoscano il principio del full cost recovery .

4.8.10 Di seguito, il T.a.r. (motivazione, § 6.2 pp. 22-25) ritiene che sulla base della normativa sopravvenuta la competenza a riconoscere questi conguagli sia stata trasferita dai singoli Comuni all’Ufficio d’ambito.

4.8.11 Infine, il T.a.r. (motivazione, § 6.3 pp. 25-26) ritiene illegittima la deliberazione 52/2021 nella parte in cui essa “ adombra ” (p. 25 § 6.3 prima riga) la prescrizione del relativo credito, riconoscendo efficacia interruttiva di esso ai formulari predisposti dal CIPE che il gestore ha trasmesso ogni anno ai Comuni ai fini di determinazione della tariffa e dai quali emergerebbe la non completa copertura dei costi: “ Tali atti hanno un effetto interruttivo della prescrizione, atteso che con essi la società evidenzia i costi sostenuti e li sottopone all’amministrazione al fine di una determinazione tariffaria che ne consenta il recupero ” (p. 26 dal terzo rigo).

4.8.12 Successivamente, il T.a.r. prende in esame sempre il primo ricorso per motivi aggiunti ed il secondo ricorso per motivi aggiunti quanto alle residue domande della parte, ovvero quanto al riconoscimento degli oneri finanziari e dell’adeguamento all’inflazione (motivazione, § 7 pp. 27-30) e si pronuncia distintamente sui periodi 2001-2009 e 2010-2011.

4.8.13 Per il periodo 2001-2009, ovviamente sul presupposto che i conguagli per tale periodo vadano riconosciuti in base alle convenzioni di concessione del servizio, afferma che sui conguagli stessi vanno riconosciuti gli “ interessi passivi sui mutui (cui la ricorrente limita la pretesa restitutoria) ” e che quindi “ l’amministrazione dovrà tenerne conto, nei limiti dell’effettiva documentazione ad opera della ricorrente dell’esistenza di tali costi e del loro ammontare, in sede di rivalutazione della domanda presentata dalla ricorrente stessa per il periodo 2001- 2009, trattandosi di voci di costi incidenti sull’equilibrio economico e finanziario del gestore ” (motivazione, p. 28 dall’ottavo rigo dal basso).

4.8.14 Per il periodo 2010-2011, per il quale il conguaglio è stato invece già riconosciuto a titolo di partite pregresse, il T.a.r. ritiene che sul relativo importo vadano riconosciute tre voci ulteriori, ovvero: a) il deflatore, ovvero il coefficiente per il quale va moltiplicato il capitale dovuto per tener conto dell’inflazione verificatasi dal momento in cui esso è dovuto al momento in cui viene incassato; b) gli oneri finanziari, intesi come costi effettivamente dimostrati del capitale investito; c) gli interessi moratori, non invece la rivalutazione monetaria, trattandosi di debito di valuta, per il quale non è dimostrato un maggior danno derivante dall’impossibilità di impiegare la somma (motivazione, pp. 28 e 30-31).

4.8.15 In conclusione, il T.a.r. (motivazione, § 8 pp. 30-31) riepiloga l’effetto conformativo della sentenza: “ l’amministrazione resistente, in sede di riesame dell’istanza presentata da LE spa in data 25 novembre 2020, dovrà verificare, con riferimento al periodo 2001-2009, tutte le partite evidenziate dalla ricorrente, accertando se ed entro quali limiti esse abbiano trovato copertura negli aggiornamenti tariffari ” fermo che “ sia per il periodo 2001-2009, sia per il periodo 2010-2011, dovrà rispettare i parametri suindicati in ordine ai costi da riconoscere, sulla base della dimostrazione di essi che sarà fornita dalla parte ricorrente ”.

4.9 Contro questa sentenza, sono stati presentati a questo Consiglio i ricorsi in appello n.1155/2024 R.G. dell’Ufficio d’ambito e n.1247/2024 della società.

4.10 Con la sentenza sez. IV 18 dicembre 2024 n.10181 della cui revocazione si tratta, questo Consiglio ha riunito i ricorsi suddetti, ha accolto l’appello n.1155/2024 e respinto l’appello n.1247/2024, con la motivazione che a sua volta ora si riassume.

4.10.1 In primo luogo, la Sezione (motivazione, § 2 del “ diritto ” pp. 9-11) ha accolto l’appello dell’Ufficio d’ambito nella parte in cui esso contesta la propria competenza a provvedere sull’istanza di riconoscimento dei conguagli sulla base delle convenzioni con i Comuni, ritenendo che ad essi spettino sia la titolarità del debito, sia la competenza a provvedere, ferma però la facoltà per essi di provvedere per tramite dell’Ufficio d’ambito, al quale obbligatoriamente partecipano.

4.10.2 La Sezione (motivazione, § 3 del “ diritto ” pp. 11-13) ha poi accolto l’appello dell’Ufficio d’ambito nella parte in cui esso contesta l’efficacia interruttiva della prescrizione riconosciuta alla trasmissione dei formulari CIPE, dato che dall’esame dei relativi documenti “ non solo non emerge alcuna richiesta o intimazione fatta per iscritto, ma risulta nemmeno una semplice dichiarazione idonea a manifestare, anche per implicito, l’intenzione di esercitare il proprio diritto di credito ”, trattandosi di “ meri documenti contabili ” (motivazione, § 3.3. pp. 12-13).

4.10.3 Sul punto specifico, la Sezione ha invece respinto (motivazione, § 10 p.15) il motivo di appello della società inteso a far riconoscere quest’efficacia interruttiva anche alla pubblicazione dei propri bilanci.

4.10.4 Infine quanto all’appello dell’Ufficio d’ambito la Sezione (§§ 4 e 5 pp. 13 e 14) ha respinto i residui motivi, intesi a contestare il riconoscimento del deflatore e degli oneri finanziari, ritenendo in sintesi che la concreta determinazione di queste voci appartenga alla fase esecutiva della sentenza e quindi sia, se mai, materia dell’ottemperanza. Specularmente (motivazione, § 11 p. 16) ha dichiarato inammissibile il motivo di appello dedotto dalla società sul punto.

4.10.5 Quanto ai residui motivi dell’appello della società, la Sezione ha poi respinto (motivazione, § 8 p. 14) il motivo volto a contestare la reiezione del ricorso principale di I grado in quanto rivolto contro i provvedimenti di determinazione delle tariffe ed ha ritenuto, così come già il Giudice di I grado, che “ la questione dell’aggiornamento delle tariffe è stata trattata separatamente da quella del riconoscimento delle partite pregresse, come confermato dal fatto che sull’istanza della ricorrente l’amministrazione ha provveduto con separato provvedimento ” (§ 8.1 p. 14).

4.10.6 La Sezione ha infine respinto (motivazione, § 9 p. 15) il motivo volto ad ottenere il riconoscimento dei conguagli per il periodo 2001-2009 a titolo di partite pregresse, anche qui condividendo la motivazione del Giudice di I grado.

5. Contro la sentenza sez. IV 18 dicembre 2024 n.10181 sopra riassunta, la società ha proposto il ricorso per revocazione per cui ora è processo, con il quale ha dedotto cinque motivi attinenti la fase rescindente e tre attinenti la fase rescissoria, come segue.

5.1 Con il primo motivo di fase rescindente, alle pp. 8-12 dell’atto, deduce violazione degli artt. 106 c.p.a. e 395 comma 1 n.4 c.p.c. per errore di fatto revocatorio in relazione all’art. 267 del Trattato di funzionamento dell’Unione Europea- TFUE. Deduce infatti che nel corso del giudizio di appello, a p. 43 della memoria 19 luglio 2024, ha chiesto al Giudice il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione Europea della seguente questione: " se l'art. 9 della Direttiva 2000/60/CE debba essere interpretato nel senso che la tariffazione dei servizi idrici debba consentire a tutte le gestioni del servizio idrico di riconoscere il recupero sia dei costi finanziari della fornitura del servizio idrico, comprensivi non solo degli oneri legati alla fornitura e alla gestione dei servizi, ma anche di tutti i costi operativi, della manutenzione e dei costi dei capitale (quota capitale e quota interessi, nonché l'eventuale rendimento del capitale netto), sia dei relativi costi ambientali e delle risorse e che, pertanto, sia ostativo ad un quadro normativo e regolatorio che non garantisca il recupero integrale dei costi del servizio, operando distinzioni tra le diverse gestioni per ragioni non addebitabili ai gestori del servizio, né dipendenti dalla peculiare natura delle gestioni, ma soltanto dai ritardi delle autorità competenti nell'attuazione della riforma del settore idrico ”. Ciò posto, la ricorrente deduce che sul punto il Giudice non si sarebbe pronunciato e che ciò integrerebbe gli estremi dell’errore revocatorio, di cui sussisterebbero tutti i presupposti, poiché “(a) la decisione impugnata deriva da una pura e semplice omessa percezione del contenuto meramente materiale della memoria difensiva di LE del 19 luglio 2024; (b) l’errore afferisce ad un elemento decisivo della sentenza da revocare, atteso che la corretta percezione della domanda avrebbe condotto alla rimessione della questione pregiudiziale alla Corte di giustizia e, con essa, ad una interpretazione coerente con le tesi prospettate dall'esponente inerenti l'estensione a tutte le gestioni del servizio idrico del riconoscimento del recupero integrale dei costi del servizio idrico; (c) l’errore non attiene ad un punto controverso e sul quale la decisione ha espressamente motivato, non essendo stata, neppure minimamente, oggetto d’esame la domanda di rinvio pregiudiziale citata ” (ricorso, pp. 11 in fine 12 prime righe).

5.2 Con il secondo motivo di fase rescindente, alle pp. 12-13 dell’atto, deduce ulteriore violazione degli artt. 106 c.p.a. e 395 comma 1 n.4 c.p.c. per errore di fatto, propriamente in relazione all’art. 23 della l. 11 marzo 1953 n.87. Deduce infatti che nel corso del giudizio di appello, a p. 44 sempre della memoria 19 luglio 2024 ha chiesto al Giudice di sollevare la questione di legittimità costituzionale dell’art. 154 del d. lgs. 152/2006, in sintesi ove interpretato nel senso di escludere il full cost recovery anche per le gestioni ex CIPE. Posto che sulla questione il Giudice d’appello non si sarebbe pronunciato, la ricorrente sostiene che ciò integrerebbe errore revocatorio afferente, anche in questo caso, ad un punto decisivo della sentenza, per ragioni analoghe a quelle dedotte nel motivo che precede.

5.3 Con il terzo motivo di fase rescindente, alle pp. 13-16 dell’atto, deduce ulteriore violazione degli artt. 106 c.p.a. e 395 comma 1 n.4 c.p.c. per errore di fatto quanto al capo di sentenza che, in accoglimento dell’appello dell’Ufficio d’ambito, ha ritenuto che la società abbia agito nei confronti di esso per il riconoscimento dei conguagli sulla base delle originarie convenzioni con i Comuni, che i Comuni stessi sarebbero competenti a provvedere in merito e che la loro formale decisione potrebbe essere espressa anche per tramite dell’Ufficio d’ambito in questione. Ciò a dire della ricorrente sarebbe erroneo e altresì non risponderebbe a verità, in quanto l’originaria propria istanza non avrebbe avuto quest’oggetto, ma sarebbe stata volta al solo riconoscimento delle partite pregresse e comunque i Comuni non avrebbero espresso sul punto un diniego, avrebbero invece dichiarato la propria incompetenza a provvedere. La società deduce che anche in questo caso l’errore revocatorio atterebbe ad un punto decisivo della sentenza.

5.4 Con il quarto motivo di fase rescindente, alle pp. 16-18 dell’atto, deduce sempre violazione degli artt. 106 c.p.a. e 395 comma 1 n.4 c.p.c. per errore di fatto da parte della sentenza impugnata nella parte in cui essa esclude l’efficacia interruttiva della prescrizione dell’invio dei moduli CIPE, errore anche qui in tesi attinente a punto decisivo della sentenza.

5.5 Con il quinto motivo di fase rescindente, alle pp. 18-20 dell’atto, deduce infine ancora violazione degli artt. 106 c.p.a. e 395 comma 1 n.4 c.p.c. e sostiene che la sentenza impugnata sarebbe affetta da errore di fatto revocatorio anche nella parte in cui ha respinto il proprio motivo di appello volto ad ottenere l’annullamento delle delibere di approvazione delle tariffe, nella parte in cui esse non hanno riconosciuto i conguagli per i quali è causa.

5.6 Con il primo motivo di fase rescissoria, alle pp. 20-24 dell’atto, ripropone il ricorso principale di I grado nella parte in cui esso è rivolto contro le deliberazioni di approvazione delle tariffe che negano l’adeguamento delle stesse a titolo di conguagli per il periodo dal 2001 al 2009 e il primo ricorso per motivi aggiunti di I grado nella parte in cui esso è rivolto contro la deliberazione 52/2021 che nega il pagamento delle partite pregresse per il periodo dal 2001 al 2009. Sostiene in proposito che un’interpretazione in tal senso della normativa di riferimento sopra esposta, segnatamente dell’art. 31 della delibera 643/2013/R/Idr, sarebbe contraria al diritto europeo e chiede sia promosso rinvio pregiudiziale sulla questione già esposta sopra nel primo motivo di fase rescindente. Sostiene in particolare che la questione sarebbe rilevante, perché se essa venisse decisa nel senso di affermare il principio del full cost recovery anche per il periodo indicato, la propria domanda dovrebbe essere accolta

5.7 Con il secondo motivo di fase rescissoria, alle pp. 24-26 dell’atto, deduce comunque l’incostituzionalità delle norme di legge di cui sopra, e in particolare dell’art. 154 d. lgs. 152/2006, nella parte in cui escludono il pagamento dei conguagli ovvero delle partite pregresse per realizzare il full cost recovery per il periodo 2001-2009, per illegittima disparità di trattamento dei gestori ex CIPE rispetto a quelli assoggettati da subito al metodo tariffario normalizzato, questione che è rilevante per le stesse ragioni esposte al motivo che precede.

5.8 Con il terzo motivo di fase rescissoria, alle pp. 27-37 dell’atto, infine, deduce in ordine logico quanto segue. In primo luogo, ripropone l’impugnazione delle delibere di approvazione delle tariffe, già proposta con il ricorso principale di I grado, e sostiene che in ogni caso nelle stesse, in base al principio del full cost recovery , avrebbero dovuto riconoscere i conguagli per tutti gli investimenti da essa effettuati per il periodo 2001-2009. In secondo luogo, considera la deliberazione 52/2021 nella parte in cui, come si è visto sopra, si è pronunciata sulla possibilità che questi conguagli fossero riconosciuti sulla base delle convenzioni originariamente sottoscritte con i Comuni; sul punto, ribadisce quanto già affermato dalla sentenza di I grado stessa, ovvero che la competenza a provvedere spetterebbe all’Ufficio d’ambito e che l’eventuale prescrizione sarebbe stata interrotta dall’invio dei formulari CIPE.

6. Hanno resistito la Provincia, con atto 5 giugno 2025, e l’Ufficio d’ambito, con memoria 18 luglio 2025, ed hanno chiesto che il ricorso sia dichiarato inammissibile ovvero respinto.

6.1 In particolare, l’Ufficio d’ambito (p. 14 della memoria) ha eccepito l’inammissibilità della revocazione, in quanto volta a censurare non errori di fatto, ma presunti vizi di applicazione e interpretazione di norme di diritto, oltretutto fatti valere in separata sede, come motivi di ricorso per cassazione ai sensi dell’art. 111 Cost.

6.2 In ordine al primo e secondo motivo della fase rescindente, l’Ufficio ha poi dedotto (pp. 15-16 della motivazione) che le istanze di rimessione alla Corte di giustizia ovvero alla Corte costituzionale non sono state formulate né nei motivi di I grado né nei motivi di appello. L’Ufficio ha invece sostenuto che la ricorrente avrebbe contestato in primo grado, nei propri atti, il contrasto con l'art. 9 della Direttiva 2000/60/CE e con la Costituzione Italiana, senza però espressamente sollevare la questione pregiudiziale, formulata solo nella memoria finale del giudizio di appello. Ciò posto, il T.a.r. non avrebbe accolto la censura, dandone però “ espressamente conto a pag. 14 della sentenza ” (memoria cit. p. 15 sesto rigo dal basso), sì che sul punto si sarebbe dovuto proporre appello.

6.3 L’Ufficio ha comunque sostenuto che la questione oggetto di richiesta di rinvio pregiudiziale sarebbe infondata e comunque irrilevante, dato che in primo luogo (memoria, cit. p. 23) la direttiva 2000/60/CE non era autoesecutiva, dovendo essere applicata entro il 2010, e poi perché il principio del full cost recovery nel caso di specie sarebbe stato già applicato nelle convenzioni di concessione del servizio con i Comuni interessati: “ La possibilità di applicare tali clausole convenzionali -ispirate al principio del full cost recovery - rende irrilevante il fatto che il regime tariffario CIPE non consentisse il riequilibrio e non fosse ispirato a tale principio ” (memoria cit. p. 16 undicesimo rigo dal basso).

6.4 Per le stesse ragioni, l’Ufficio ritiene irrilevante, e comunque manifestamente infondata, la questione di costituzionalità prospettata.

7. Con memorie 7 novembre 2025 per la Provincia e 10 novembre 2025 sia per la ricorrente che per l’Ufficio e con repliche 19 novembre per l’Ufficio e 24 novembre 2025 per la ricorrente, le parti hanno ribadito le rispettive asserite ragioni. In particolare, la Provincia ha argomentato in modo del tutto analogo a quanto sostenuto dall’Ufficio nelle relative difese.

8. Alla pubblica udienza del giorno 11 dicembre 2025, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

9. Il ricorso è fondato e va accolto quanto alla fase rescindente, per le ragioni di seguito esposte.

10. È fondato ed assorbente il primo motivo dedotto in proposito, centrato sull’omesso promovimento del rinvio pregiudiziale avanti la Corte di Giustizia dell’Unione Europea.

10.1 In termini generali, non è controverso che l’omissione, da parte del Consiglio di Stato di provvedere sulla richiesta di una parte di sottoporre una questione pregiudiziale alla Corte di giustizia sia equiparabile a un'omessa pronuncia su una domanda o su un'eccezione di una parte e pertanto integri un errore di fatto revocatorio, dal momento che, com’è noto, questo Consiglio fa parte dei giudici di ultima istanza, che sulla richiesta in questione sono obbligati a provvedere: così per tutte, fra le più recenti, C.d.S. sez. IV 5 aprile 2024 n.3164. Non è quindi condivisibile quanto afferma l’Ufficio d’ambito (v. sopra § 6.1), ovvero che si tratterebbe di errore di diritto.

10.2 Ciò beninteso qualora ricorrano tutti gli altri presupposti richiesti anzitutto dalla norma speciale dell’art. 395 comma 1 n.4 c.p.c. come richiamato dall’art.106 c.p.a., poi dalle altre norme rilevanti di cui subito, presupposti che nella specie ad avviso del Collegio sussistono.

10.3 Anzitutto, si è trattato di un’effettiva pura e semplice omissione di pronuncia, dato che la richiesta di rinvio pregiudiziale è stata formulata, come si è detto, a p. 43 della memoria 19 luglio 2024 dell’attuale ricorrente, ma non consta che la sentenza impugnata per revocazione la abbia presa in esame. Non si tratta pertanto di “ punto controverso sul quale la sentenza ebbe a pronunciare ”.

10.4 Si deve poi escludere, contrariamente a quanto affermato dall’Ufficio (v. sopra § 6.2) che il punto fosse in qualche modo coperto da giudicato, dato che, come risulta a semplice lettura, la sentenza di I grado non affronta la specifica questione, limitandosi ad affermare che la disciplina CIPE non sarebbe conforme al principio europeo del full cost recovery (p. 19 della motivazione) e che invece ad esso in qualche modo si conformerebbero le convenzioni stipulate con i Comuni serviti (pp.20 e ss. della motivazione). Non vi era quindi alcun onere di proporre appello sul punto.

10.5 L’errore in questione è poi rilevante sotto due profili, il primo specifico alla disciplina della revocazione, il secondo attinente alla disciplina del rinvio pregiudiziale stesso.

10.6 Sotto il primo profilo, l’errore è rilevante ai fini della decisione, essendo evidente che, ove la normativa nazionale violasse la direttiva europea indicata non prevedendo il recupero dei costi per cui è causa, l’esito finale dovrebbe essere opposto a quanto deciso.

10.7 Sotto il secondo profilo, sussistono tutti i presupposti richiesti dal diritto europeo, da ultimo individuati dalla sentenza 7 novembre 2025 n.16 dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio, perché al rinvio pregiudiziale effettivamente si proceda.

10.8 Che la questione interpretativa prospettata sia rilevante per l’esito del giudizio, già si è detto; rimane da aggiungere che non constano precedenti della Corte sul punto specifico. Inoltre, si può escludere che in questo caso la corretta applicazione del diritto europeo si imponga con tale evidenza da non lasciar adito a nessun ragionevole dubbio sulla soluzione da dare alla questione.

10.9 La Sezione condivide infatti le considerazioni generali svolte, se pure ad altro specifico proposito, dalla citata sentenza 16/2025 dell’Adunanza plenaria: la direttiva 2000/60 è una direttiva quadro, destinata ad essere sviluppata dagli Stati membri, senza che sia richiesta loro un’armonizzazione totale delle relative discipline. In particolare, gli Stati, “ qualora rispettino l'obbligo di recupero dei costi dei servizi idrici, compresi i costi ambientali e quelli relativi alle risorse - possono scegliere tra i diversi modi di tariffazione quelli che più si confanno alla loro situazione specifica nell'ambito del potere discrezionale ad essi lasciato dalla direttiva 2000/60, che non impone alcuna precisa modalità di tariffazione ”: così la citata A.p. 16/2025 al § 8.2 della motivazione, ove ulteriori citazioni dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia.

11. L’accoglimento del primo motivo di parte rescindente del ricorso comporta di per sé l’annullamento della sentenza impugnata, che verrà sostituita da quella pronunciata in fase rescissoria: così sul punto specifico per tutte C.d.S. sez. IV 15 settembre 2015 n.4294. Di conseguenza, i restanti motivi di parte rescindente vanno dichiarati improcedibili per difetto di interesse, dato che, quand’anche essi fossero accolti, nessuna maggiore utilità apporterebbero alla parte interessata. È solo per completezza però che si aggiunge che il secondo motivo, secondo il quale la sentenza impugnata non avrebbe esaminato la questione di costituzionalità delle norme applicabili, sarebbe stato inammissibile, dato che fa valere non un errore di fatto, ma un (ipotetico) errore di diritto, che in sede di revocazione non rileva: così la costante giurisprudenza, per tutte C.d.S. sez. VI 5 settembre 2011 n.4987 e sez. V 7 settembre 1982 n.640. La decisione sul rescissorio peraltro richiede la previa decisione della questione di conformità al diritto europeo delle norme rilevanti; si dà atto pertanto che, con separata ordinanza, si procede a promuovere il richiesto rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 TFUE.

12. Spese al definitivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), non definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto (ricorso n.4491/2025 R.G.), lo accoglie quanto alla fase rescindente e per l’effetto annulla la sentenza impugnata.

Dà atto che con separata ordinanza si procede a promuovere rinvio pregiudiziale avanti la Corte di Giustizia dell’Unione Europea per la questione di cui in motivazione.

Spese al definitivo.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CA TI, Presidente FF

CO GA AN, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

CA Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CO GA AN	CA TI

IL SEGRETARIO