Pubblicato il 11/03/2026

N. 01959/2026REG.PROV.COLL.

N. 01498/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1498 del 2025, proposto da
BE ON, IN ON, ON ON e UL EL, rappresentati e difesi dall’avvocato Hartmann Reichhalter, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Luca Mazzeo in Roma, via Eustachio Manfredi 5;

contro

Comune di Santa Cristina Val Gardena, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del T.R.G.A. – Sezione Autonoma di Bolzano, n. 296/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Santa Cristina Val Gardena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2026 il Cons. TH HÀ e udito per le parti appellanti l’avvocato Luca Mazzeo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso in appello n.r.g. 1498/2025, i signori BE ON, IN ON, ON ON e RI EL hanno chiesto la riforma della sentenza del Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino-Alto Adige, Sezione Autonoma di Bolzano, del 12 dicembre 2024, n. 296, che aveva respinto il ricorso (n.r.g. 147/2024) dagli stessi proposti per l’annullamento dei seguenti atti:

a) la comunicazione del Comune di Santa Cristina in Val Gardena del 12 gennaio 2024, avente ad oggetto l’avvio del procedimento di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi;

b) l’ordinanza di demolizione e ripristino del 15 aprile 2024, n. 9/2024.

2. La vicenda alla base del presente giudizio può essere ricostruita, sulla base degli atti prodotti e degli accertamenti compiuti nei due gradi di giudizio, nonché della parte motiva della sentenza impugnata, come segue.

Gli odierni appellanti sono comproprietari di una casa di abitazione sita in Santa Cristina in Val Gardena (p.ed. 1136 C.C. Santa Cristina, località Rijeda), danneggiata da una frana nel 2001.

Nel 2017 essi chiedevano al Comune il rilascio di una concessione edilizia per demolire il fabbricato e ricostruirlo, tramite delocalizzazione, su particelle di loro proprietà (p.f. 1759/3 e 1759/4 C.C. Santa Cristina).

L’amministrazione comunale accoglieva la domanda rilasciando la concessione edilizia n. 33 del 30 giugno 2017, poi integrata da due varianti non sostanziali (n. 13 del 28 febbraio 2020 e n. 26 del 22 luglio 2022), disponendo la traslazione della volumetria dal vecchio al nuovo fabbricato, oltre all’ampliamento consentito dalla normativa sul bonus energetico.

In data 3 febbraio 2023 i signori ON‑EL chiedevano il rilascio della licenza d’uso parziale.

L’amministrazione, constatata la mancata demolizione del vecchio immobile, nonché la conclusione dei lavori del nuovo fabbricato (3 febbraio 2023) e la scadenza della concessione edilizia al 31 dicembre 2023, rilevava l’esistenza di una situazione di illegittimo raddoppio della cubatura. Seguiva dunque, in data 12 gennaio 2024, la comunicazione di avvio del procedimento e, il 15 aprile 2024, l’adozione dell’ordinanza di demolizione n. 9/2024, prot. 3378.

I signori ON‑EL impugnavano tali provvedimenti innanzi al TRGA di Bolzano deducendo, in sintesi:

i) la concessione non sarebbe scaduta in virtù della proroga prevista dal d.l. 181/2023;

ii) difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e carenza di motivazione, anche in relazione alle varianti e alla dichiarazione di fine lavori;

iii) ulteriore difetto di motivazione e mancata attività istruttoria diretta all’accertamento della scadenza del titolo edilizio;

iv) genericità e contraddittorietà dell’ordinanza di demolizione;

v) difetto di istruttoria sulla misura dell’area da acquisire.

Il TRGA, con sentenza n. 296/2024, respingeva il ricorso. In particolare, affermava che la proroga invocata non trova applicazione nella Provincia Autonoma di Bolzano, dotata di competenza urbanistica propria, e che comunque mancava la comunicazione richiesta per beneficiarne. Inoltre, il Comune aveva legittimamente ordinato la demolizione poiché i ricorrenti non avevano dato esecuzione alla prevista demolizione del fabbricato insistente sulla p.ed. 1136, con conseguente raddoppio della cubatura alla scadenza del titolo. Le varianti del 2020 e 2022 non incidevano sulla durata della concessione, trattandosi di varianti non essenziali. La censura relativa all’acquisizione gratuita dell’area era dichiarata inammissibile, trattandosi di valutazione riservata al successivo provvedimento eventualmente adottabile in caso di mancata ottemperanza.

3. Respinto il ricorso di primo grado, i signori ON‑EL propongono ora appello, sostenendo l’erroneità della sentenza e articolando le censure che seguono in maniera sintetica.

4.1. In primo luogo, gli appellanti affermano che la concessione edilizia n. 33/2017 (e le varianti n. 13/2020 e n. 26/2022) non sarebbe scaduta il 31 dicembre 2023, come invece ritenuto dal TRGA.

Sostengono, infatti, che essa avrebbe beneficiato della proroga straordinaria nazionale prevista dalla normativa emergenziale:

– il D.L. n. 181/2023 avrebbe esteso da 24 a 30 mesi la proroga di cui all’art. 10‑ septies del D.L. n. 21/2022;

– il D.L. n. 202/2024 avrebbe ulteriormente prorogato la validità dei titoli fino al 31 dicembre 2024, portando la proroga complessiva a 36 mesi.

Secondo gli appellanti, ne risulterebbe che ogni titolo edilizio avente validità almeno fino al 30 giugno 2024 sarebbe rimasto efficace sino a tale data e, a seguito dell’ultima modifica normativa, sino al 31 dicembre 2024.

Essi sostengono inoltre di aver manifestato interesse alla proroga straordinaria con la richiesta di licenza d’uso parziale del 3 febbraio 2023.

Da ciò farebbero discendere che l’ordinanza di demolizione del 15 aprile 2024 sarebbe stata adottata quando la concessione era ancora valida.

Gli appellanti aggiungono che la normativa statale, qualificabile come “grande riforma economico‑sociale” adottata in un contesto emergenziale nazionale (crisi ucraina), sarebbe applicabile anche nella Provincia Autonoma di Bolzano; la mancata applicazione determinerebbe, a loro avviso, un’ingiustificata disparità di trattamento nei confronti dei residenti altoatesini.

4.2. Gli appellanti contestano poi che il Comune (e il TRGA) avrebbero erroneamente indicato la data di inizio lavori come 18 giugno 2017, mentre dagli atti risulterebbe quella del 18 giugno 2018.

Rilevano inoltre che sarebbe stata considerata come data di fine lavori il 3 febbraio 2023 sulla base della richiesta di licenza d’uso parziale, che però – a loro dire – non costituirebbe una dichiarazione di fine lavori, ma manifesterebbe semmai la volontà di ottenere la proroga.

Secondo gli appellanti, il Comune avrebbe inoltre omesso di considerare adeguatamente le varianti edilizie n. 13/2020 e n. 26/2022, le quali inciderebbero sui termini del titolo. In particolare, la variante n. 26/2022 prevedeva un termine di ultimazione di tre anni, che avrebbe portato la scadenza al luglio 2025.

4.3. Con il terzo motivo, gli appellanti sostengono che il TRGA non avrebbe correttamente valutato la necessità, prima dell’irrogazione di una sanzione edilizia, di una formale dichiarazione motivata di scadenza del titolo, preceduta da adeguata istruttoria e sopralluogo.

Nel caso di specie, mancherebbe un provvedimento ricognitivo della scadenza della concessione, così come un’attività istruttoria adeguata, mentre le varianti approvate nel 2020 e 2022 avrebbero introdotto elementi idonei a generare incertezza sulla scadenza del titolo.

4.4. Con il quarto motivo, gli appellanti lamentano che l’ordinanza di demolizione non identifichi con sufficiente chiarezza quale fabbricato debba essere demolito, limitandosi a richiamare genericamente “le opere realizzate in assenza di permesso di costruire”.

Tale formulazione sarebbe ambigua, poiché:

– la vecchia casa sita sulla p.ed. 1136 non sarebbe un’opera abusiva;

– la nuova costruzione non sarebbe ultimata né priva di titolo.

Il Comune avrebbe dovuto indicare puntualmente il manufatto oggetto di demolizione, descrivendolo in modo preciso.

Gli appellanti contestano inoltre la qualificazione dell’intervento come ristrutturazione urbanistica, sostenendo che esso rientri invece nella ristrutturazione edilizia, ai sensi delle definizioni della L.P. 9/2018.

4.5. Con l’ultimo motivo, gli appellanti criticano la mancata istruttoria sulla determinazione della superficie abusiva e l’applicazione immotivata del coefficiente massimo.

Ritengono errata la valutazione del TRGA secondo cui la censura sarebbe inammissibile per difetto d’interesse.

Sostengono, infatti, che l’ordinanza di demolizione costituisce un atto immediatamente lesivo e che la Pubblica Amministrazione, in sede di eventuale futura acquisizione gratuita, potrebbe basarsi proprio sulle indicazioni contenute nella medesima ordinanza.

Secondo la prospettazione degli appellanti, se l’intervento fosse qualificato come ristrutturazione edilizia, l’art. 88 non sarebbe applicabile e non vi sarebbe alcun fondamento per l’acquisizione gratuita dell’immobile.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Santa Cristina in Val Gardena, rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato, chiedendo il rigetto dell’appello.

6. All’udienza del 5 marzo 2026 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

7. L’appello non merita accoglimento.

8. È opportuno premettere che, in materia di termini di durata del permesso di costruire, la normativa di settore esclude qualsiasi sospensione automatica del termine di efficacia del titolo edilizio e, a maggior ragione, qualsiasi automatica proroga (Cons. Stato, sez. VI, 27 novembre 2023, n. 10137).

Anche nelle ipotesi di forza maggiore, l’interessato che intenda evitare la decadenza del titolo deve sempre presentare una formale richiesta di proroga all’amministrazione competente.

In altri termini, la durata temporale del titolo edilizio non può considerarsi “congelata” o sospesa per effetto di atti amministrativi, essendo sempre necessaria la presentazione di un’istanza di proroga, cui deve far seguito un provvedimento dell’amministrazione che accerti la sussistenza dell’impossibilità incolpevole di rispettare i termini.

La proroga deve quindi essere accordata solo qualora i lavori non possano essere iniziati o conclusi per fatti riconducibili all’amministrazione o all’autorità giudiziaria, poi rivelatisi infondati.

La ratio dell’istituto risiede nell’esigenza di subordinare l’estensione degli effetti favorevoli del titolo – inclusa la possibilità di realizzare opere che, medio tempore, potrebbero essere divenute incompatibili con la normativa sopravvenuta – a una valutazione discrezionale dell’amministrazione, che deve verificare l’esistenza di una impossibilità incolpevole da parte del privato (Cons. Stato, sez. IV, n. 8641/2025).

9. Contrariamente a quanto sostenuto dagli appellanti, e a prescindere dall’applicabilità nel territorio della Provincia Autonoma di Bolzano della normativa statale sulla proroga straordinaria, non risulta che essi abbiano mai presentato una richiesta idonea ad attivare l’istituto di cui all’art. 10‑ septies del D.L. 21/2022.

La domanda di rilascio della licenza d’uso parziale del 3 febbraio 2023 (all. 12 del ricorso di primo grado), composta da quattro pagine, non contiene alcun riferimento alla volontà di avvalersi della proroga straordinaria, né menziona la normativa invocata.

Non è sufficiente sostenere che, in modo indiretto, la mancata richiesta di licenza per una porzione dell’edificio rivelerebbe l’intenzione di chiedere la proroga.

La normativa richiede una manifestazione di volontà espressa, come confermato dall’art. 10‑ septies , comma 1, lett. a), del D.L. n. 21/2022, secondo cui la proroga opera “ purché i suddetti termini non siano già decorsi al momento della comunicazione dell’interessato di volersi avvalere della presente proroga ”.

Deve quindi escludersi la fondatezza del primo motivo di appello.

10. Non è fondato neppure il secondo motivo.

È vero che, per mero errore materiale, il Comune aveva indicato nell’ordinanza di demolizione la data di inizio lavori “8/6/2017” anziché “8/6/2018”, ma il TRGA ha correttamente richiamato la data esatta (8 giugno 2018) e fatto applicazione dell’art. 8, comma 1, della L.P. n. 10/2022, che aveva già disposto la proroga di tutte le concessioni edilizie in scadenza dal 31 gennaio 2020 al 31 dicembre 2023.

Ne deriva che gli appellanti non disponevano soltanto del termine ordinario triennale (fino al 18 giugno 2021), ma anche di un’ulteriore estensione straordinaria di oltre due anni e mezzo.

Non risultano fondati nemmeno gli ulteriori profili di censura, concernenti:

a) la data di fine lavori del 3 febbraio 2023

Il TRGA ha rilevato l’inammissibilità della censura per carenza di interesse, poiché il provvedimento demolitorio aveva una pluralità di motivazioni autonome, tra cui il raddoppio della cubatura per mancata demolizione del vecchio fabbricato, profilo che gli appellanti non hanno contestato.

Gli appellanti, in appello, si sono limitati a riproporre la censura senza confrontarsi con la motivazione del primo giudice: ciò rende il motivo inammissibile.

In ogni caso, la censura è infondata anche nel merito: la data di fine lavori (3 febbraio 2023) è stata dichiarata dagli stessi appellanti, tramite il loro direttore dei lavori (Geom. Angelo ON), nella richiesta di licenza d’uso parziale del 20 febbraio 2023, nella quale si afferma “ i lavori di costruzione sono terminati il 03.02.2023 ”.

La normativa non richiede ulteriori accertamenti istruttori da parte del Comune quando il direttore dei lavori rilascia tale dichiarazione.

b) l’incidenza delle varianti edilizie sulla scadenza del titolo

Il TRGA ha accertato, sulla base della documentazione, che le varianti del 2020 e del 2022 non modificavano le condizioni del permesso originario, non erano varianti essenziali o sostanziali, non erano idonee, per la loro natura, a incidere sulla durata del titolo.

Gli appellanti sostengono, in modo generico, che ogni variante non “di scarsa importanza” deve considerarsi sostanziale, ma non offrono alcun elemento concreto da cui desumere la natura essenziale delle varianti.

Il motivo è quindi inammissibile per difetto di prova e, comunque, meramente assertivo.

11. Con il terzo motivo di appello gli appellanti deducono che il TRGA avrebbe errato nel non accogliere la censura relativa al difetto di istruttoria del provvedimento impugnato, in quanto mancherebbe una formale e motivata dichiarazione della scadenza del titolo edilizio.

L’intervento assentito prevedeva un progetto unitario articolato in due fasi:

- demolizione del fabbricato preesistente;

- ricostruzione del nuovo edificio mediante traslazione in diverso sedime.

Allo stato, l’unica parte residua dell’intervento riguarda la demolizione del vecchio manufatto, mentre la ricostruzione risulta completata.

L’art. 15, comma 2, d.P.R. 380/2001 stabilisce che « Decorsi i termini, il permesso di costruire decade di diritto per la parte non eseguita, salvo proroga tempestivamente richiesta ».

La giurisprudenza più recente ha chiarito che la decadenza:

- non ha effetti retroattivi,

- non incide sulle opere già realizzate durante la vigenza del titolo,

- opera ex nunc, ossia preclude solo l’esecuzione di lavori non ancora iniziati.

La sentenza Consiglio di Stato n. 8605/2019 afferma che la decadenza “ impedisce solo l’ulteriore corso dei lavori, ma non determina l’illiceità urbanistica di quanto già realizzato durante la vigenza del titolo ”.

Questo principio è stato ribadito dall’Adunanza Plenaria n. 14/2024, secondo cui le opere già eseguite restano legittime, mentre la decadenza può colpire solo le porzioni non realizzate del progetto. La demolizione del vecchio manufatto non implica volumetrie residue da completare, non comporta opere permanenti, costituisce un’attività autonoma, esaurita o comunque priva di ulteriori sviluppi edilizi e non presenta alcuna “futuribilità” tale da richiedere una dichiarazione di decadenza.

Pertanto, l’adozione di un provvedimento formale di decadenza avrebbe carattere meramente ricognitivo, risultando inutile, poiché non esistono attività edilizie ulteriori da inibire per la parte demolitoria.

Ma il motivo è infondato anche in quanto sul punto ci è stato il previo contraddittorio tra le parti, avendo il Comune di Santa Christina, nell’avvio di procedimento ex artt. 14 e 15 legge provinciale n. 17/1993 del 12.1.2024 (pagina 2), accertato previamente la decadenza della concessione e su tale specifico punto gli appellanti non hanno però, entro i termini assegnati dal Comune, dedotto controdeduzioni nell’ambito del dialogo procedimentale.

La decadenza è infatti un istituto “pro futuro”, volto a impedire l’ulteriore esercizio del potere edificatorio conferito dal titolo; essa non ha funzione repressiva rispetto a segmenti già eseguiti.

Ne consegue che, nel caso di specie, la decadenza può riguardare – ed è stata accertata – solo la parte relativa alla ricostruzione, essendo questa l’unica fase nella quale residuava attività edilizia non eseguita entro i termini.

Inoltre, come si evince dalla documentazione versata in atti, il Comune aveva già evidenziato agli interessati la mancata demolizione del vecchio fabbricato. In particolare, nella nota comunale del 1° marzo 2023 si legge “ Dalla documentazione fotografica allegata risulta che l’edificio non è, ad oggi, rimosso ”.

Successivamente, con adeguata partecipazione procedimentale, il Comune ha accertato la scadenza del titolo per decorso del termine e ha adottato l’ordinanza impugnata.

12. Questa Sezione ha già affermato, nei casi di demolizione e ricostruzione, che la demolizione del vecchio fabbricato costituisce condizione necessaria per il rilascio del certificato di abitabilità del nuovo edificio. La sentenza Cons. Stato, sez. VI, n. 8861/2022 ha chiarito che quando il permesso di costruire è subordinato alla demolizione del fabbricato preesistente, tale demolizione deve essere effettuata entro il termine di validità del titolo. La realizzazione del nuovo edificio e la sua certificazione di regolare esecuzione rendono impossibile demolire quest’ultimo, con la conseguenza che è il vecchio fabbricato a dover essere eliminato.

Nel caso oggetto del presente giudizio è avvenuto esattamente quanto richiesto dalla giurisprudenza: prima del rilascio della licenza d’uso del nuovo edificio, il Comune ha verificato che il vecchio manufatto non era stato demolito e ha correttamente ordinato la demolizione, quale condizione necessaria per la regolarità urbanistica complessiva dell’intervento.

13. È infondato anche il quarto motivo di appello, con cui si contesta l’asserita mancanza di chiarezza dell’ordinanza di demolizione, nonché la qualificazione dell’intervento. L’ordinanza individua invece correttamente il fabbricato da demolire, ossia il vecchio edificio insistente sulla p.ed. 1136, e richiama puntualmente la concessione edilizia del 2017, che autorizzava due distinte attività:

– demolizione del fabbricato originario;

– costruzione del nuovo edificio su particelle diverse (pp.ff. 1759/3 e 1759/4), con sagoma, volumetria e superfici del tutto differenti.

Gli appellanti tentano di ricondurre l’intervento nell’alveo della “ristrutturazione edilizia”, ma tale prospettazione è smentita dalla documentazione di progetto e dalla stessa concessione, dalla quale emerge chiaramente che si tratta di una nuova costruzione, qualificabile quale ristrutturazione urbanistica.

Il TRGA ha analizzato puntualmente questo aspetto al paragrafo 8.3 della sentenza impugnata, e gli appellanti non hanno fornito elementi nuovi idonei a superare tale motivazione.

14. È infondato anche l’ultimo motivo di appello, con cui si deduce l’illegittimità dell’ordinanza nella parte relativa alla superficie abusiva e al coefficiente applicato ai fini dell’acquisizione gratuita.

Sulla questione è consolidata la giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo cui:

- l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale per inottemperanza all’ordine di demolizione costituisce sanzione autonoma;

- le questioni relative alla determinazione dell’area da acquisire sono rilevanti non in sede di impugnazione dell’ordinanza di demolizione, ma solo nel successivo eventuale procedimento di acquisizione.

Lo ha chiarito, tra le tante, Cons. Stato, sez. VI, 9 dicembre 2024, n. 9856, Cons. Stato, sez. VII, 14 settembre 2023, n. 8318, Cons. Stato, sez. III, n. 1458/2026, che ribadiscono che: l’ingiunzione a demolire è legittima se contiene un’analitica descrizione delle opere abusive; l’indicazione dell’area da acquisire non rientra nel contenuto tipico dell’ordinanza di demolizione, ma attiene esclusivamente al successivo provvedimento di acquisizione.

Nel caso di specie, l’ordinanza individua con precisione l’opera da demolire (il fabbricato originario) e indica puntualmente le ragioni dell’abuso (mancata demolizione e raddoppio della cubatura). Ciò è del tutto sufficiente ai fini della validità dell’ordine.

15. Per tutte le considerazioni che precedono, l’appello deve essere rigettato.

16. L’attività difensiva limitata da parte appellata, che si è costituita con clausola di mero stile, permette di poter compensare le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

AN AM, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

TH HÀ, Consigliere, Estensore

Marco Poppi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TH HÀ	AN AM

IL SEGRETARIO