Pubblicato il 12/05/2026

N. 03709/2026REG.PROV.COLL.

N. 02060/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2060 del 2025, proposto da
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni - AGCOM, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Guzzo, Domenico Tomassetti, Claudio Tuveri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. -OMISSIS-/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del sig. -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 marzo 2026 il Cons. ER IO e uditi per le parti gli avvocati dello Stato Emiliano Pepe e l'avvocato Claudio Tuveri;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT

1. Con decreto del presidente del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 3588 dell’11 luglio 2024 veniva ingiunto all’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni il pagamento, in favore del sig. -OMISSIS-, avvocato alle dipendenze dell’Autorità, del complessivo importo di €. 36.000,00, oltre interessi di mora, a titolo di indennità di missione e rimborso per spese di viaggio, in relazione ad una missione della durata di due anni espletata dal predetto sig. -OMISSIS-tra il 23 novembre 2008 e il 22 novembre 2010, in qualità di dipendente dell’Autorità.

2. Con il ricorso introduttivo del primo grado di giudizio l’Autorità proponeva opposizione all’indicato decreto ingiuntivo, deducendo sia la prescrizione del credito, sia l’infondatezza della pretesa, per insussistenza del titolo di credito.

3. In esito al giudizio di primo grado il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio respingeva il ricorso.

Il TAR riteneva, infatti, che al credito si dovesse applicare la prescrizione ordinaria decennale, ragione per cui doveva ritenersi tempestivo il primo atto interruttivo della prescrizione posto in essere dal sig. -OMISSIS-, risalente al maggio 2014.

Nel merito il TAR riteneva effettivamente sussistente la debenza, tenuto conto del fatto che l’Autorità, con delibera 459/08/AMP del Direttore del Servizio Amministrazione e Personale, nel disporre il trasferimento per due anni del sig. -OMISSIS- presso Il Cairo, in Egitto, nell’ambito del Progetto di gemellaggio tra l’Autorità e la National Telecommunications Regulatory Authority Egiziana, aveva stabilito contestualmente che allo stesso “ è attribuita, per la durata del trasferimento di cui al comma una indennità di missione di lungo periodo omnicomprensiva nella misura di 800 curo al mese. È inoltre attribuito al medesimo funzionario un contributo di viaggio forfettario pari al costo di un viaggio aereo A/R mensile per la tratta Roma-Cairo, valutato al costo medio determinato dal budget del progetto per la medesima tratta ”. Il TAR respingeva anche la censura articolata dall’AGCOM secondo cui le decisioni relative al trattamento economico dei dipendenti dell’Autorità spettano solo al Consiglio dell’Autorità medesima: in particolare il TAR riteneva che la delibera 459/08/AMP avesse dato corretta attuazione alla deliberazione n. 596/08/CONS, del Consiglio dell’Autorità, che aveva attribuito al Direttore del Servizio Amministrazione e Personale il potere di disporre i provvedimenti conseguenti alla delibera medesima, onde facilitare la realizzazione del progetto di gemellaggio tra l’Autorità e la National Telecommunications Regulatory Authority Egiziana, “ anche prevedendo l’assegnazione delle risorse umane e tecnologiche necessarie allo svolgimento delle attività ” ed in ogni caso con i principii del legittimo affidamento e di ragionevolezza.

4. Avverso tale decisione ha proposto appello l’Autorità.

5. L’avvocato -OMISSIS- si è costituito in giudizio insistendo per la reiezione del gravame.

6. La causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 19 marzo 2026, in occasione della quale, previo scambio di memorie ex art. 73 c.p.a., è stata trattenuta in decisione.

IT

7. Con il primo motivo d’appello l’Autorità ripropone la questione della prescrizione del credito, assumendo che il TAR avrebbe fatto applicazione di un orientamento ormai superato.

7.1. Invero, secondo l’Autorità il credito azionato dal sig. -OMISSIS-sarebbe relativo ad emolumenti connessi all’esercizio dell’attività lavorativa, come tali soggetti alla prescrizione quinquennale di cui all’art. 2948, comma 1, n. 4, c.c., anche perché si tratta di prestazioni che per contratto debbono essere assolte con cadenza periodica. La giurisprudenza amministrativa, del resto, sarebbe ormai consolidata nell’affermare che tutti gli emolumenti corrisposti ai pubblici dipendenti in funzione dell’esercizio dell’attività lavorativa sono soggetti alla prescrizione quinquennale: l’appellante richiama, in particolare, il precedente di cui alla sentenza di questo Consiglio di Stato, Sez. II, n. 463 del 13 gennaio 2023, che ha dato atto del definitivo superamento dell’orientamento precedente, risalente alla sentenza della Sezione IV n. 558 del 5 febbraio 2015, secondo cui tali emolumenti sarebbero soggetti a prescrizione decennale.

L’Autorità ha poi richiamato, quanto al dies a quo della prescrizione, l’orientamento unanime della giurisprudenza civile e amministrativa secondo cui il termine di prescrizione quinquennale dei crediti di lavoro nei rapporti di pubblico impiego inizi a decorrere: (i) in costanza del rapporto di lavoro, se tale rapporto è assistito dalla garanzia dell’applicabilità del regime della stabilità reale e (ii) ai sensi dell’art. 2935 del Codice civile, dal momento in cui il diritto può essere fatto valere. Nel caso di specie, venendo in considerazione un rapporto di lavoro certamente caratterizzato dalla stabilità reale, il dies a quo deve individuarsi, per ciascuna mensilità, nel momento in cui il diritto poteva essere fatto valere, ovvero dal ricevimento della busta paga. Il dott. -OMISSIS-, tuttavia, ha chiesto per la prima volta il pagamento dell’indennità di missione e delle spese di trasferta nel maggio 2014.

7.2. L’appellato replica osservando che il Progetto di gemellaggio tra l’Autorità e la National Telecommunications Regulatory Authority Egiziana era stato approvato dal Consiglio dell’Autorità, con la delibera n. 596/08/CONS, senza oneri a carico dell’Autorità: tutta l’iniziativa, quindi, doveva essere finanziata con fondi dell’Unione Europea, e per tale ragione l’avv. -OMISSIS- era - a suo dire – costretto ad attendere l’erogazione dei fondi necessari da parte dell’ente gestore, il FO, che provvedeva all’accredito solo l’11 marzo 2014. Secondo l’appellato, quindi, prima di tale momento sussisteva un vero e proprio impedimento a far valere il diritto di credito in questione.

In ogni caso la prescrizione quinquennale non potrebbe essere maturata anche per la ragione che il diritto a percepire l’intera somma di € 36.000,00 è sorto, nella sua interezza e liquidità, solo alla positiva conclusione dell’incarico, avvenuta il 23 novembre 2010.

7.3. Il motivo d’appello è parzialmente fondato.

7.3.1. Si deve condividere con l’Autorità l’assunto secondo cui il credito azionato dall’avv. -OMISSIS-, essendo connesso con l’espletamento di un rapporto di lavoro subordinato, è soggetto alla prescrizione quinquennale di cui all’art. 2948 c.c.. Sul punto il Collegio non vede ragione per decampare dal principio recentemente affermato da questo Consiglio di Stato con la sentenza della Sezione II n. 463 del 13 gennaio 2023, ove si legge che “ [l]a giurisprudenza anche della Sezione ha infatti affermato che dopo l'entrata in vigore dell'art. 2 della L. 7 agosto 1985, n. 428, che ha elevato da due a cinque anni il termine prescrizionale delle rate di stipendio e degli altri assegni spettanti ai dipendenti pubblici, tutti gli emolumenti corrisposti ai pubblici dipendenti in funzione dell'esercizio dell'attività lavorativa sono soggetti alla prescrizione quinquennale, senza alcuna distinzione per l'ipotesi che il credito retributivo sia contestato o comunque richieda un formale atto di accertamento da parte dell'Amministrazione, non assumendo più alcun valore la distinzione giurisprudenziale fondata sul presupposto (legislativo, normativo o provvedimentale) che aveva costituito in precedenza il discrimine tra l'applicazione del termine quinquennale e quello decennale (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 8 ottobre 2012, n. 5246; id. 14 gennaio 2013, n. 141; Sez. IV, 4 marzo 2019, n. 1470, per cui neppure la natura indennitaria e non retributiva dell'indennità esclude l’applicazione della prescrizione quinquennale con riferimento alla indennità di trasferimento spettante ai militari ai sensi dell'art. 1 della L. 29 marzo 2001, n. 86). Si deve ritenere quindi superato il più risalente orientamento giurisprudenziale, per cui era applicabile la prescrizione decennale, in relazione alla attività dell'Amministrazione di ricognizione dei presupposti per la spettanza dell'indennità (cfr Cons. Stato IV, 5 febbraio 2015, n. 558; id. 22 dicembre 2014, n. 6236; id, 13 maggio 2010, n. 2928, tutte, peraltro, con riferimento alla indennità di trasferimento ai sensi della L. 29 marzo 2001, n. 86, considerata da tale più risalente orientamento una indennità una tantum )”.

7.3.2. Quanto alla decorrenza di tale prescrizione, il Collegio ritiene che il dies a quo debba fissarsi, per ciascun rateo mensile, dal momento in cui l’appellato, ricevendo il cedolino, prendeva conoscenza della mancata inclusione, nel calcolo delle spettanze mensili, della indennità di missione e del rimborso delle spese di trasferta dovute per il mese appena decorso. La tesi dell’appellato, secondo cui la mancata erogazione, da parte del FO, dei fondi europei con cui era stato finanziato il progetto costituiva un impedimento a far valere il diritto, non può essere seguita, in quanto l’impossibilità che paralizza il decorso della prescrizione è, per costante giurisprudenza “ solo quella che deriva da cause giuridiche che ostacolino l'esercizio del diritto stesso, e non comprende anche gli impedimenti soggettivi o gli ostacoli di mero fatto ” ( ex multis : Cassazione Civile, Sezione lavoro, sentenza n. 22072 dell’11 settembre 2018): e la mancata erogazione all’Autorità dei fondi che dovevano finanziare il progetto non impediva di certo all’appellato di inviare degli atti interruttivi della prescrizione, costituendo, al limite, un ostacolo all’adempimento dell’obbligazione da parte dell’Autorità. Né l’appellato può essere seguito nella affermazione secondo cui la prescrizione avrebbe cominciato a decorrere, per tutti i ratei, dalla conclusione del progetto, cioè da novembre 2010: trattandosi di emolumenti dovuti per lo svolgimento del rapporto di lavoro e finalizzati a compensare il dipendente dei disagi correlati alla trasferta, essi avrebbero dovuto essere corrisposti mese per mese, con conseguente decorrenza della prescrizione dal mese successivo, per ciascun rateo.

7.4. Tanto premesso, si deve però rilevare che anche applicando la prescrizione quinquennale nei termini dianzi descritti, solo una piccola parte del credito sarebbe prescritto. La trasferta, infatti, ha avuto inizio a novembre 2008 ed ha avuto una durata di due anni. Avendo l’appellato inviato la prima richiesta interruttiva della prescrizione nel maggio 2014, si ha che i ratei compresi nel quinquennio precedente non sono andati in prescrizione: in sostanza l’estinzione del credito per prescrizione quinquennale avrebbe attinto, ovvero interessato, solo i ratei dovuti per il periodo novembre 2008 – aprile 2009.

7.5. Per tale ragione il primo motivo d’appello, pur fondato, porta ad una solo parziale estinzione del credito azionato dall’avv.-OMISSIS- con il decreto ingiuntivo, il che richiede che il Collegio proceda anche alla disamina del secondo motivo d’appello.

8. Sotto diverso profilo l’Autorità deduce che la Determinazione del Direttore del Servizio Amministrazione e Personale 459/08/AMP non può costituire, differentemente da quanto affermato dal TAR, un valido titolo vincolante per l’Autorità.

8.1. L’Autorità rammenta che, trattandosi di un progetto finanziato dalla Commissione europea sotto forma di twinning , esso era soggetto al Twinning manual predisposto dalla Commissione, che definisce precisamente la posizione attiva e passiva del dipendente dell’Amministrazione che, trasferendosi presso la sede dell’Autorità “beneficiaria” (in questo caso l’Autorità egiziana) acquisisce la qualifica di Resident Twinning Adviser (RTA): in particolare il suddetto Twinning manual prevede che durante la durata del gemellaggio l’RTA viene retribuito dalla sua amministrazione di appartenenza, che poi viene integralmente rimborsata dalla Commissione Europea con una somma equivalente a quella che il RTA avrebbe ricevuto se non avesse partecipato al Twinning. Il Consiglio, dunque, attenendosi a tali previsioni, ha approvato il progetto, interamente finanziato dalla Commissione, rammentando che esso non avrebbe comportato alcun costo a carico del bilancio dell’Autorità.

Le disposizioni date dal Consiglio, con la delibera n. 596/08/CONS, all’allora Direttore del Servizio amministrazione e personale debbono quindi leggersi nella indicata prospettiva, e quindi nel senso che esse richiedevano al Direttore di adottare unicamente gli atti necessari a facilitare la realizzazione del progetto, ma non anche quello di implementare il trattamento economico del sig. -OMISSIS-, che si sarebbe trasferito per due anni al Cairo come RTA.

Il TAR avrebbe dunque errato nell’affermare che la delibera n. 596/08/CONS, assegnando al Direttore il potere di disporre “ l’assegnazione delle risorse umane e tecnologiche necessarie allo svolgimento delle attività ”, avrebbe inteso anche legittimarlo a riconoscere all’RTA emolumenti non compresi nel trattamento economico ordinario, trattamento la cui determinazione rientra, ai sensi dell’art. 1, commi 6 e 9, della legge istitutiva dell’Autorità (legge n. 249/1997), nella esclusiva competenza del Consiglio dell’Autorità.

8.2. L’appellato insiste nell’affermare la correttezza dell’appellata sentenza, sul presupposto che l’attribuzione al Direttore del potere di “assegnare risorse umane e tecnologiche” necessariamente comprende anche quello di disporre delle relative spese, anche in ragione della complessità del progetto. Sostiene, inoltre, che la previsione di un’indennità di missione e di un contributo viaggi non è un atto disciplinante il trattamento economico del personale – che resta di competenza del Consiglio – ma un provvedimento gestionale specifico e puntuale, legato indissolubilmente a quello specifico incarico, che non si porrebbe in contrasto con le regole del finanziamento. Peraltro il Twinning manual prevedeva che all’Autorità fosse erogato, oltre all’ammontare complessivo del costo del progetto, un ulteriore 6%, versato dalla Commissione Europea a titolo di ristoro per il trasferimento del RTA.

8.3. Il Collegio ritiene fondato il motivo d’appello in esame.

8.4. La delibera 596/08/CONS stabilisce chiaramente, all’art. 4, che il Progetto di gemellaggio tra l’Autorità e la National Telecommunications Regulatory Authority Egiziana sarebbe stato finanziato interamente dalla Commissione Europea, e che “ l’attuazione del progetto non determina alcun onere sul bilancio dell’Autorità. Per il periodo in cui svolgerà il ruolo di Resident Twinning Adviser, gli oneri stipendiali dell’avv. -OMISSIS- continuano ad essere pagati dall’Autorità ma sono interamente rimborsati dal budget stanziato dalla Commissione Europea per il progetto secondo le previsioni dell’articolo 5.3. del Twinning Manual ”.

Al successivo articolo 5 la delibera 596/08/CONS stabiliva che “ Ferme restando le disposizioni circa il finanziamento del gemellaggio di cui al precedente articolo, il Direttore del Servizio Amministrazione e Personale dispone i provvedimenti conseguenti alla presente delibera per facilitare la realizzazione del progetto, anche prevedendo l’assegnazione delle risorse umane e tecnologiche necessarie allo svolgimento delle attività ”.

8.5. Con la successiva delibera del Direttore 459/08/AMP si stabilisce, all’art. 3, par. 3, che “ All’avv. -OMISSIS- è attribuita, per la durata del trasferimento di cui al comma 1, una indennità di missione di lungo periodo omnicomprensiva nella misura di 800 euro al mese. E’ inoltre attribuito al medesimo funzionario un contributo di viaggio forfettario pari al costo di un viaggio aereo A/R mensile per la tratta Roma-Cairo, valutato al costo medio determinato dal budget del progetto per la medesima tratta .”

8.6. Alla luce di quanto stabilito nella delibera del Consiglio n. 596/08/CONS, il Consiglio ritiene che il Direttore non potesse assolutamente ritenersi legittimato a riconoscere all’avv. -OMISSIS- emolumenti ulteriori a quelli individuati nel budget del progetto, non fosse che per il fatto che in tal modo sarebbe stato automaticamente aggravato, e quindi “sforato”, anche il budget medesimo, che rappresentava l’entità del finanziamento a carico della Commissione Europea. Invero, dal momento che il Consiglio aveva chiaramente stabilito che il progetto non avrebbe determinato alcun onere a carico del bilancio dell’Autorità, è evidente che il riconoscimento all’avv.to -OMISSIS-, quale RTA, di eventuali emolumenti non compresi nel budget di progetto, avrebbero portato allo “sforamento” del medesimo, esponendo la Commissione a oneri non preventivati. Il Collegio non ritiene quindi credibile – e comunque non è provato - che il Consiglio possa aver realmente inteso attribuire al Direttore il potere, non solo di incidere sulle competenze esclusive del Consiglio, in materia di trattamento economico e giuridico del personale, ma anche quello di incidere sul budget di progetto, posto che lo sforamento di detto budget avrebbe prevedibilmente indotto la Commissione a non riconoscere gli extra costi, che sarebbero rimasti, obtorto collo , a carico del bilancio dell’Autorità.

8.6. L’attribuzione al Direttore del potere di “assegnare risorse umane e tecnologiche” al progetto, quindi, deve intendersi come attribuzione al Direttore del potere di adottare gli atti necessari ad assicurare che al progetto fossero destinati il personale e i beni strumentali tecnologici necessari, a condizione di non incidere sul budget di progetto e sul bilancio dell’Autorità. Del resto la locuzione “ assegnazione delle risorse umane e tecnologiche ” di per sé non allude anche a risorse economiche/patrimoniali.

8.7. Il Collegio ritiene quindi condivisibile l’assunto dell’Autorità secondo cui la più volte citata delibera n. 596/08/CONS non autorizzava minimamente il Direttore a riconoscere all’avv. -OMISSIS- indennità e rimborsi spese diversi da quelli contemplati nel budget di progetto.

8.8. Questo ultimo, (doc. 5 delle produzioni del ricorrente del 30 dicembre 2024), prevedeva già, tra i costi da destinare all’avv. -OMISSIS-, una maggiorazione del 6% dell’importo della retribuzione lorda annuale dovuta al medesimo, un rimborso giornaliero (per diem) di 81 euro/giorno, la spesa per l’assicurazione sanitaria, quella per l’alloggio (di e. 1.500,00 mensili), spese di viaggio, tra cui il rimborso di una trasferta mensile di €. 700,00 mensili, e una spesa mensile di €. 800,00 a titolo di “ Return fare Brussels ”. E’ possibile che le indennità previste dalla delibera 459/08/AMP a favore dell’avv. -OMISSIS- siano quelle testé richiamate incluse nel budget di progetto, ma la realtà è che l’appellato non ha fornito la prova che nei compensi dal medesimo percepiti nei due anni di missione, e successivamente, tali voci non siano state incorporate, né l’appellato ha dimostrato di aver pagato direttamente le spese di alloggio, di trasferta e quelle, di 800,00 euro mensili, contemplate nel budget di progetto a titolo di “Return fare Brussel”.

8.9. Si deve quindi concludere che:

- o le due indennità oggetto del giudizio non erano comprese nel budget di progetto, ed allora non esiste un valido titolo che obbligasse, e obblighi oggi, l’Autorità a corrisponderle all’appellato;

- oppure le due indennità di cui si parla nella delibera 459/08/AMP sono contemplate nel budget di progetto, ed allora era compito dell’appellato dimostrare, con idonea relazione tecnica, (i) di aver provveduto ad anticipare, in tutto o in parte, i costi inclusi in detto budget , al fine di farseli rimborsare, naturalmente fino a concorrenza della spesa effettivamente sostenuta, se inferiore al budget, e/o (ii) dimostrare di non aver mai percepito dall’Autorità o dal OR le indennità (come ad esempio, il per diem ) contemplate in suo favore dal budget di progetto.

8.10. L’appellato ha prodotto copia di alcuni bonifici effettuati dal FO a favore dell’Autorità, oltre a un prospetto delle buste paga relative al periodo novembre 2008-novembre 2010: tale documentazione è, tuttavia, solo parziale e non restituisce un quadro completo e chiaro di tutti i pagamenti effettuati dall’Autorità all’appellato con riferimento al periodo della missione, né un quadro di tutti i costi sostenuti effettivamente a causa del progetto e riferibili specificamente alla posizione dell’RTA. Vale la pena rilevare che il fatto che il budget di progetto prevedesse determinati costi (la spesa per l’alloggio, per gli spostamenti dall’alloggio all’ufficio, le spese per un rientro una volta al mese in Italia, le spese di bagaglio extra, ed altre ancora) non significa, in mancanza di una specifica prova al riguardo, che questi dessero diritto all’RTA di ricevere una corrispondente indennità fissa mensile: significa, piuttosto, che la Commissione ha approvato e stanziato certe somme mensili, da intendersi quale tetto massimo, per finanziare tali costi. Se questi, poi, siano stati sostenuti direttamente dall’appellato, dall’Autorità o dal OR è una cosa rimasta non chiarita in giudizio.

8.11 Certo è che, a fronte di tutti i costi di missione che venivano finanziati tramite il budget di progetto, il riconoscimento delle indennità richieste dall’avv. -OMISSIS- risulta ancor più ingiustificato.

9. In conclusione l’appello merita di essere accolto, con totale riforma dell’appellata sentenza e accoglimento dell’opposizione al decreto ingiuntivo spiegata dall’Autorità in primo grado.

10. Sussistono giusti motivi, data la natura della controversia e il tempo trascorso dai fatti di causa, per compensare le spese del doppio grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie; per l’effetto, in riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. -OMISSIS-/2025, accoglie il ricorso di primo grado dell’Autorità, e per l’effetto revoca ovvero dichiara privo di effetti il decreto ingiuntivo di cui al decreto del Presidente del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 3588 dell’11 luglio 2024.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dell’appellato.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN ON, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

ER IO, Consigliere, Estensore

L'SO	IL PRESIDENTE
ER IO	AN ON

IL SEGRETARIO