Pubblicato il 23/03/2026

N. 02407/2026REG.PROV.COLL.

N. 03202/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3202 del 2025, proposto da Avincis AV Italia s.p.a. (già CO Mission Critical Services Italia s.p.a.), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Martinez e Davide Moscuzza, con domicilio eletto presso lo studio Filippo Martinez in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18,

contro

Regione SC, Azienda Usl SC Centro, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la SC (Sezione Terza) n. 479/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio e i ricorsi incidentali proposti dalle ricorrenti incidentali TA - Ente di Supporto Tecnico Amministrativo Regionale, Azienda Usl SC NO ES e Azienda Usl SC SU ES;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026, il Cons. LO OB ON;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – L’odierna appellante, Avincis AV Italia S.p.A. (qui di seguito, breviter , Avincis), si è aggiudicata, sotto la precedente denominazione sociale di Elilario Italia s.p.a., quale capofila del RTI con Helitalia S.p.a. ed Airgreen S.r.l. la procedura aperta per l’affidamento del servizio di elisoccorso nella Regione SC per un periodo di nove anni indetta dall’allora ESTAV - Ente per i Servizi Tecnico Amministrativi di AREA Vasta Centro, poi confluita in ST - Ente di Supporto Tecnico Amministrativo Regionale.

2. – Nel corso dell’esecuzione del contratto, il 29 dicembre 2017 Avincis ha trasmesso all’Amministrazione un’istanza di revisione dei canoni contrattuali a partire dal 1°aprile 2017 in relazione alle tre basi Hems di Firenze, Massa e Grosseto mediante applicazione dell’indice Istat FOI. Dopodiché, nell’ottobre del 2019, ai sensi dell’art. 115 del D.Lgs. n. 163/2006, applicabile ratione temporis , Avincis ha trasmesso ad TA una richiesta di revisione prezzi relativamente al periodo 01.1.2016 – 31.10.2019, ossia per l’ultimo biennio di esecuzione del contratto originario e per il periodo di proroga

3. – Dopo una lunga interlocuzione cartolare, il 27 novembre 2020 TA ha replicato alle istanze di Avincis con la nota prot. n. 58959 recante un diniego al riconoscimento delle annualità 2016 – 2017, motivata con successiva determina nella quale l’Amministrazione ha negato l’applicazione della revisione prezzi per il citato periodo sul duplice rilievo che, da un lato, la stessa sarebbe già stata riconosciuta nel 2014 “ per il periodo 01/01/2014-31/03/2018 ”, dall’altro, in base alle previsioni contrattuali, la revisione dovrebbe decorrere dal mese successivo alla richiesta e, dunque, dal 1° gennaio 2018 nel caso di specie.

4. – Avincis ha impugnato il diniego di revisione prezzi per il biennio 2016-2017 innanzi al TAR per la SC rivendicando in primis la sussistenza di un diritto pieno ed incondizionato alla revisione prezzi e deducendo poi la nullità ex art. 1418, comma 1, c.c. dell’art. 36 del Capitolato speciale d’appalto, che riconoscerebbe il diritto alla revisione solo dal mese successivo alla richiesta, stante il carattere di norma imperativa da riconoscere all’art. 115 del d. lgs. n. 163/2006 ratione temporis applicabile.

5. – Il T.A.R. per la SC ha preliminarmente disatteso le eccezioni di difetto di legittimazione delle tre ASL toscane – in quanto partecipanti al procedimento di revisione dei prezzi quali enti pagatori, previo versamento della provvista da parte della Regione – e affermato il corretto radicamento della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo posto che l’oggetto del giudizio è rappresentato dalla spettanza, o meno, della revisione prezzi per gli anni 2016 e 2017, con particolare riferimento al momento della decorrenza del corrispondente compenso revisionale: ha osservato il primo giudice che si tratterebbe di un giudizio involgente l’ an della pretesa, dunque l’interesse legittimo pretensivo della ricorrente ad ottenere i richiesti compensi revisionali, la cui tutela passa attraverso la necessaria impugnazione del provvedimento di rigetto della relativa istanza. Dipoi, ha riqualificato la domanda di accertamento in domanda demolitoria del provvedimento che ha denegato la spettanza del richiesto compenso revisionale per gli anni 2016 e 2017. A tal riguardo, il primo giudice ha disatteso l’eccezione di inammissibilità sollevata dalle ASL e dichiarato infondata la pretesa: secondo l’ iter argomentativo del tribunale toscano la revisione prezzi costituisce un interesse legittimo pretensivo dell’impresa e non un diritto soggettivo, il cui riconoscimento è legato all’esercizio di un potere amministrativo, che esita in un provvedimento impugnabile; l’art. 36 del capitolato speciale, nella parte in cui ha previsto che il compenso revisionale spetta solo dal mese successivo alla richiesta, non prevederebbe un onere sproporzionato a carico del richiedente ed esso, peraltro, risulterebbe giustificato, sul piano causale, dall’evidente necessità di conformare l’esercizio del potere di riconoscimento della revisione prezzi con le corrispondenti esigenze di bilancio delle amministrazioni interessate, che potrebbero risultare compromesse ove si consentisse all’operatore economico di presentare in ogni tempo le richieste dei compensi revisionali.

6. – AV ha impugnato la prefata decisione in appello denunciandone dapprima la erroneità nella parte in cui ha negato il diritto alla revisione dei prezzi: l’appellante, anche rifacendosi ad un precedente del Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana – la sentenza n. 136 del 2018 -, muove dall’assunto che la disposizione di cui all’art. 115 d.lgs. 163/2006, quale norma imperativa, dovrebbe essere applicata in via diretta ed immediata e a tutti i contratti di durata stipulati con la P.A., ivi compresi quelli in cui non è prevista alcuna disposizione pattizia in tema di revisione prezzi o che, addirittura, prevedono una clausola di diverso e contrastante contenuto, sottoponendo ad esempio il diritto alla revisione a termini o decadenze. Per effetto di ciò, sostiene l’appellante, la clausola contrattuale di cui all’art. 36 del Capitolato, laddove prevede il riconoscimento del diritto solo a partire dal mese successivo all’istanza dell’operatore economico sarebbe nulla in parte qua , per contrasto con norma imperativa, ai sensi e per gli effetti dell’art. 1418 c.c., poiché introdurrebbe surrettiziamente una decadenza dal diritto alla revisione prezzi contraria a legge per il periodo revisionale antecedente alla formulazione dell’istanza, difformemente dalla disciplina imperativa che postulerebbe, per converso, la soggezione al comune regime prescrizionale dei diritti.

6.1. – In punto di quantificazione, l’appellante ha invocato l’applicazione dell’indice ISTAT FOI, indice generale dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati, al biennio 2016 e 2017 per le basi di Grosseto, Firenze e Massa, elaborando un compenso revisionale pari a 184.099,82 oltre IVA e interessi moratori sino al soddisfo ai sensi dell’art. 4, co. 1 del d.lgs. n. 231/2002.

7. – Si sono costituite in giudizio le ASL SC NO ovest e SC SU ES oltre ad ST resistendo all’impugnazione e, al contempo, proponendo appelli incidentali come meglio dettagliati di seguito.

7.1. – SL SC NO ES e SL SC SU ES hanno riproposto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sulla scorta del fatto che le Aziende Sanitarie non partecipano al procedimento di revisione prezzi e ricevono dall’Amministrazione regionale la provvista delle risorse per provvedere meramente all’esecuzione del pagamento. Dipoi, hanno rinnovato l’eccezione di inammissibilità per mancata impugnativa delle prime note di diniego ST del 10 gennaio 2018 e del 15 novembre 2019 criticando il passaggio motivazionale con cui il primo giudice ha ritenuto che il provvedimento impugnato – la nota n. 58969 del 27 novembre 2020 -, non costituisca atto meramente confermativo di un diniego già compiutamente rappresentato nelle due distinte e inoppugnate note del 2018 e del 2019 di ST. Nel merito, hanno poi posto l’enfasi sul mancato apporto istruttorio in sede procedimentale da parte di AV e, più in generale, hanno insistito per l’infondatezza della pretesa.

7.2. – ST, oltre a diffondersi estesamente sulle ragioni di infondatezza dell’appello, ripropone le eccezioni non esaminate e assorbite dal primo giudice e, segnatamente, il fatto che la stessa ricorrente avesse limitato l’istanza alle altre due basi escludendo quella di Grosseto, e conseguentemente sarebbe logico e corretto il disconoscimento della revisione prezzi con riguardo a questa base, non dovuta comunque fino al 31 dicembre 2017 dal momento che tra le parti il prezzo fu rinegoziato nel 2017 con decorrenza dal 1° gennaio 2018. In limine , ST ha ribadito le ragioni di non debenza degli interessi moratori e, in via di appello incidentale, ha impugnato la statuizione di prime cure di rigetto dell’eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa impugnativa delle prime due note: invero, ST con i citati provvedimenti prot. 1210 del 10 gennaio 2018 e prot. n. 56609 del 15 novembre 2019 asserisce di aver respinto la domanda di CO di revisione dei prezzi fino al 2018 per la base di Grosseto, e, per tutte e tre le basi HEMS, di aver negato il diritto alla revisione dei prezzi per il periodo anteriore alla relativa domanda, chiedendo documentazione per poi espletare l’istruttoria, indi il ricorso introduttivo sarebbe irrimediabilmente tardivo perché rivolto avverso un atto meramente confermativo.

8. – Espletato lo scambio di memorie difensive ex art. 73 cod. proc. amm., la causa è stata discussa all’udienza pubblica del 29 gennaio 2026 e conseguentemente incamerata per la decisione.

9. – Va premesso in punto di fatto che l’oggetto del contratto per cui è causa (rep. 149/2009, e successivi addendum rep. 367/2011, rep. 368/2011 e rep. 507/2017) consiste nello svolgimento di un servizio di elisoccorso assicurato dall’Appaltatore mediante tre elicotteri operativi posizionati sulle tre basi HEMS di Firenze, Grosseto e Massa Carrara. Il contratto rep. 149 aveva una durata di 9 anni, con opzione di proroga per ulteriori sei mesi, decorrenza dal 1° aprile 2009 e scadenza al 31 marzo 2018. Successivamente, il contratto è stato prorogato con cadenza dapprima semestrale e poi annuale e risulta attualmente in corso nelle more della conclusione della nuova gara.

Il petitum del giudizio introdotto in primo grado attiene al mancato riconoscimento della revisione prezzi per le sole annualità 2016 e 2017, con conseguente richiesta di condanna delle amministrazioni intimate al pagamento dei relativi corrispettivi, quantificati in Euro 184.099,82 oltre IVA e interessi moratori sino al soddisfo.

10. – Il Collegio deve preliminarmente esaminare le eccezioni di rito svolte dalle Amministrazioni resistenti nella veste di appellanti incidentali.

10.1. – In primis , va dichiarato il difetto di legittimazione passiva delle Aziende sanitarie locali in adesione alla relativa eccezione ritualmente riproposta in sede di appello incidentale.

Al riguardo, vale osservare che ST è l’Amministrazione competente in via esclusiva all’istruttoria e alla definizione delle procedure di revisione prezzi promosse dagli aggiudicatari delle gare da essa indette e concluse: tale competenza si evince chiaramente dalla Deliberazione della Giunta Regione SC n. 1276 del 19 novembre 2018 avente ad oggetto “ Approvazione del nuovo schema tipo di Accordi di servizio TA-Aziende ” che ha fatto seguito alla precedente Deliberazione della Giunta regionale n. 1027 del 16 Novembre 2009, con la quale sono stati approvati gli appositi accordi di servizio tra ST e le aziende sanitarie al fine di disciplinare le modalità di svolgimento delle funzioni trasferite e definire gli standard di servizio, finalizzati a garantire l’efficienza e l’economicità dei servizi svolti. In particolare, nell’Allegato A alla predetta delibera viene esplicitamente indicato, con riferimento alla “ Funzione acquisizione beni e servizi ” (cfr. paragrafo “ Gestione post-gara ” a pag. 4), che la “ Revisione prezzi ” è attribuita alla centrale di committenza regionale (accanto a tale attività si trova la sigla “ES” che individua la competenza di ST, come si evince dalla legenda riportata nella stessa pagina).

In attuazione di quanto statuito a livello regionale, ST ha concluso distinti accordi di servizio con le Aziende sanitarie resistenti nei quali si conferma in capo alla centrale di committenza regionale lo svolgimento della funzione “ Approvvigionamento di beni e servizi ” per tale intendendo “ tutte le attività connesse alle procedure ad evidenza pubblica necessarie per garantire l’approvvigionamento di beni di consumo, beni durevoli e servizi di qualunque tipo necessari al funzionamento delle Aziende Sanitarie ” e, con specifico riguardo alla gestione post-gara, anche la conduzione della procedura revisionale.

La quaestio iuris è stata, peraltro, risolta con statuizione di segno difforme dal TAR SC con la sentenza n. 1006/2021, non impugnata in parte qua (v. Cons. Stato, sez. III, 29 luglio 2022, n. 6700), giusta la quale sono state estromesse dal giudizio le Aziende sanitarie tanto “ in virtù degli accordi di servizio intervenuti fra E.S.T.A.R. e le predette aziende sanitarie, quanto delle disposizioni dello stesso accordo quadro azionato ” dall’impresa ricorrente.

In conclusione, la sentenza impugnata deve essere riformata in parte qua nella parte in cui non ha estromesso le due ASL per difetto di legittimazione passiva.

10.2. – A conclusioni dissimili deve, invece, pervenirsi per quanto concerne l’eccezione di inammissibilità per omessa impugnativa delle note ST del 10 gennaio 2018 e 15 novembre 2019: orbene, il pressoché identico tenore delle due note è chiaramente interlocutorio e non definitivo come si desume nitidamente dall’ explicit che rimanda all’esigenza di “ completare l’attività istruttoria ” richiedendo l’integrazione documentale dell’istanza.

Ad ulteriore conforto di tale tesi milita altresì la formulazione letterale del provvedimento impugnato che accoglie espressamente, sia pur in parte qua , le istanze del 2017 e del 2019 richiamando nel preambolo motivazionale le due note interlocutorie. Tanto basta a corroborare l’ iter argomentativo seguito dal primo giudice nel disattendere le eccezioni di inammissibilità, scrutinando poi nel merito il gravame.

11. – Nondimeno, l’appello è infondato nel merito.

12. – L’art. 6 del contratto di appalto contiene la seguente clausola di revisione prezzi: “ I prezzi offerti si intendono fissi e immutabili per i primi 12 mesi di durata contrattuale. Decorso tale periodo potrà essere concessa la revisione dei prezzi con le modalità di cui all’art. 36 del Capitolato speciale d’appalto ”. Quest’ultimo, a sua volta, stabilisce quanto segue: “ I prezzi offerti devono ritenersi fissi ed invariabili per tutta la durata dei primi 12 mesi del servizio. La revisione del prezzo è disposta su richiesta della D.A., dopo i primi 12 mesi di attività e, successivamente con scadenza annuale, in base all’aumento del costo della vita stabilito dall’ISTAT ed è concessa previa istruttoria del Responsabile del Procedimento. La revisione decorre, se accolta, dal mese successivo alla richiesta pervenuta da parte della D.A. ”.

13. – Secondo la consolidata giurisprudenza amministrativa il meccanismo revisionale ha una scansione bifasica connotata nel suo primo segmento dalla chiara contrapposizione tra l’interesse legittimo pretensivo dell’impresa e il potere autoritativo della Stazione appaltante, come confermato dall’inequivocabile tenore testuale dell’art. 115 d.lgs. 163/2006, applicabile ratione temporis , giusta il quale “ La revisione viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell’acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui all’articolo 7, co. 4, lett. c) e comma 5 ”: “ l’istituto della revisione prezzi si atteggia secondo un modello procedimentale volto al compimento di un’attività di preventiva verifica dei presupposti necessari per il riconoscimento del compenso revisionale, modello che sottende l’esercizio di un potere autoritativo tecnico-discrezionale dell’amministrazione nei confronti del privato contraente, potendo quest'ultimo collocarsi su un piano di equiordinazione con l’amministrazione solo con riguardo a questioni involgenti l’entità della pretesa; ne consegue, pertanto, che la posizione del privato contraente si articolerà nella titolarità di un interesse legittimo con riferimento all’ an della pretesa ed eventualmente in una situazione di diritto soggettivo con riguardo al quantum , ma solo una volta che sarà intervenuto il riconoscimento della spettanza di un compenso revisionale; peraltro, tale costruzione, ormai del tutto ininfluente ai fini del riparto di giurisdizione, mantiene inalterata la sua rilevanza con riferimento alle posizioni giuridiche soggettive del contraente dell’amministrazione proprio per effetto dell’art. 133, lett. e), punto 2), c.p.a., che assoggetta l’intera disciplina della revisione prezzi alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ” ( ex multis , Cons. Stato, sez. IV, 20 maggio 2024, n.4476).

14. – Nel caso in esame, la questione controversa attiene specificamente alla discussa conformità della clausola contrattuale di irretroattività di cui all’art. 36 del Capitolato speciale d’appalto rispetto al paradigma normativo di cui all’art. 115 d.lgs. 163/2006 giusta il quale “ Tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo. La revisione viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell'acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui all'articolo 7, comma 4, lettera c) e comma 5 ”.

14.1. – Sul punto si contrappongono due orientamenti interpretativi:

a) Un primo orientamento propugna la tesi dell’imperatività della norma di cui all’art. 115 d.lgs. 163/2006 con operatività del congegno civilistico di cui agli artt. 1418 e 1339 c.c. di tal ché il meccanismo della revisione prezzi, determinabile attraverso precisi parametri, non potrebbe essere “sostituito” con un sistema differente, di fonte pattizia, che stabilisca l’irretroattività della revisione stessa, in violazione della specifica norma del codice dei contratti che non impone un tale vincolo. Inoltre, considerata la natura indisponibile del diritto in parola, nonché la mancanza di un espresso termine normativo entro il quale il diritto possa essere fatto valere, la richiesta potrebbe essere effettuata entro il termine di prescrizione quinquennale dettato dall’art. 2948, n. 4 c.c. per le prestazioni periodiche: tale assunto discende dalla considerazione della revisione dei prezzi come una mera integrazione quantitativa del compenso spettante al prestatore del servizio, per cui il suo esercizio si prescrive con il decorso del termine quinquennale previsto per il pagamento periodico dei singoli ratei ( cfr . TAR Trento, 19 luglio 2022, n. 140; Cons. Stato, sez. III, 22 ottobre 2013, n. 5128; id ., 10 giugno 2011, n. 4362). Ne conseguirebbe l’applicabilità dell’art. 2936 c.c., secondo il quale “ È nullo ogni patto diretto a modificare la disciplina legale della prescrizione ”, in guisa da vietare all’autonomia delle parti di interferire in via preventiva sulla disciplina legale della prescrizione.

b) Secondo l’orientamento contrapposto, di indole più ampia e permissiva, la funzione integrativa del prezzo spiegata dal compenso revisionale non comporta, tuttavia, l’automatica applicazione del termine prescrizionale del diritto al compenso di cui all’art. 2948, n. 4, del codice civile, mentre l’art. 115 del d.lgs. n. 163/2006 fa salva l’autonomia contrattuale delle parti di sottoporre ad un termine decadenziale l’operatività della clausola revisionale e, in considerazione della procedimentalizzazione della sua applicazione, esclude ogni automatismo nell’adeguamento del prezzo (TAR Lombardia, sez. I, 8 aprile 2023, n. 825). Sicché, deve ritenersi legittima la previsione pattizia della clausola di decadenza dall'esercizio del diritto alla revisione dei prezzi, purché non sia irragionevole e sia rispettosa del canone della buona fede contrattuale (TAR Puglia, Lecce, sez. I, 22 luglio 2014, n. 1929; Cons. Stato, sez. V, 10 settembre 2012, n. 4783).

14.2. – Il Collegio ritiene di aderire al secondo indirizzo ermeneutico sulla scorta delle seguenti considerazioni:

a) Sul piano strettamente letterale l’art. 115 cit. riconosce il diritto alla previsione di un meccanismo revisionale senza tuttavia delinearne la disciplina di operatività, tant’è che le stazioni appaltanti restano libere di apprezzarne discrezionalmente le modalità di riconoscimento. In più, ferma restando l’intrinseca periodicità di tale meccanismo con esclusione giocoforza del primo anno di esercizio contrattuale, la disciplina primaria non pone alcuna preclusione alla regolamentazione in sede pattizia delle modalità di esercizio, anche con riguardo alla scansione diacronica di tale meccanismo di riequilibrio contrattuale.

b) A livello sistematico la disciplina legale della prescrizione non preclude che le parti convengano contrattualmente, come chiaramente regolato dall’art. 2965 cod. civ., specifici termini di decadenza per l’esercizio delle prerogative contrattuali, fatta salva la nullità delle pattuizioni “ con cui si stabiliscono termini di decadenza che rendono eccessivamente difficile a una delle parti l’esercizio del diritto ”.

Orbene, appare di solare evidenza che tale non è stata la previsione di cui all’art. 6 del contratto di appalto, tenuto conto che l’odierna appellante ha sistematicamente chiesto l’applicazione del meccanismo revisionale per le annualità contrattuali con l’eccezione degli anni 2016 e 2017, la cui richiesta di adeguamento è pervenuta soltanto in data 29 dicembre 2017. Ciò vale a comprovare in re ipsa che il meccanismo di irretroattività delle richieste non abbia costituito in alcun modo un ostacolo nella restante parte delle annualità contrattuali e che, per converso, debba ascriversi ad una libera scelta – o più verosimilmente ad una trascuranza - il fatto di aver presentato soltanto tardivamente la richiesta revisionale per il biennio in parola.

15. – Per tali ragioni, l’appello principale si appalesa infondato e deve essere respinto. Le restanti doglianze svolte nell’appello incidentale di ST possono essere dichiarate improcedibili.

16. – Vista la peculiarità della questione interpretativa sussistono giustificate ragioni per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sugli appelli, principale e incidentali, come in epigrafe proposti, dispone quanto segue:

a) in accoglimento parziale degli appelli incidentali delle A.S.L., dichiara il difetto di legittimazione passiva delle Aziende sanitarie locali;

b) respinge nel merito l’appello principale;

c) dichiara improcedibile l’appello incidentale di ST;

d) compensa le spese di lite

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

OV TO, Presidente FF

Nicola D'LO, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

OV Tulumello, Consigliere

LO OB ON, Consigliere, ESensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO OB ON	OV TO

IL SEGRETARIO