Pubblicato il 30/12/2025

N. 10402/2025REG.PROV.COLL.

N. 05486/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5486 del 2022, proposto dalla società EN Servizi s.p.a. (in precedenza, Cofely Italia s.p.a.), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Cristina Bassani, Mario Bassani, Giandomenico Cozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Vizzolo Predabissi, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Angela Sarli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio determinato in Roma, piazza Capo di Ferro 13, presso la Segreteria della Sezione;
la Città Metropolitana di Milano, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marialuisa Ferrari, Nadia Marina Gabigliani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Tiziana Sgobbo in Roma, corso Trieste 61;
la Regione Lombardia, non costituito in giudizio;

nei confronti

della società Vizzolo Ambiente s.r.l., la società Fallimento Daneco Impianti s.r.l. in liquidazione, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia n. 2861 del 22 dicembre 2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Vizzolo Predabissi e della Città Metropolitana di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 ottobre 2025 il consigliere IC TI e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge alla decisione del Consiglio di Stato l’appello proposto dalla società EN Servizi s.p.a. (in precedenza, Cofely Italia s.p.a.) avverso la sentenza del T.a.r. per la Lombardia n. 2861/2021, che ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti proposti in primo grado avverso:

- l’ordinanza n. 4 del 30 aprile 2015, impugnata con il ricorso introduttivo del giudizio, con cui il Comune di Vizzolo Predabissi ha ordinato alla Vizzolo Ambiente s.r.l. a Daneco Impianti s.p.a. e a Cofely Italia s.p.a. di rimuovere il percolato presente nella vasca di accumulo e nei pozzi di raccolta del percolato e alla sua gestione come rifiuto e di provvedere all’adozione delle misure di messa in sicurezza, d’emergenza e permanente presso il sito della discarica nell’ambito del territorio del Comune di Vizzolo Predabissi, in località Montebuono;

- la nota del 20 novembre 2019 del Comune di Vizzolo Predabissi, impugnata con i motivi aggiunti notificati il 20 dicembre 2019 e depositati il 13 gennaio 2020, avente ad oggetto l’attuazione degli interventi di tipo emergenziale e la programmazione del completamento della fase di post chiusura della discarica, con approvazione in linea tecnica del progetto definitivo disposta con delibera G.C. 20 novembre 2019 n. 17, e con certificato di regolare esecuzione comunicato con nota 7 novembre 2019;

- il provvedimento dirigenziale 27 luglio 2020 n. 5191, impugnata con i motivi aggiunti notificati il 5 ottobre 2020 e depositati il 23 ottobre 2020, con il quale si dà atto dell’intervenuta approvazione dell’addendum al 2° contratto di servizio in essere tra CEM Ambiente s.p.a. e il Comune di Vizzolo Predabissi per l’affidamento dei servizi di supporto alla messa in sicurezza – in emergenza – della discarica di Vizzolo Predabissi e si conferma “ il procedimento di rivalsa già avviato con nota prot. 14941 del 21 dicembre 2018 ”.

2. Si riassumono i fatti rilevanti per la decisione.

2.1. La società già Cofely Italia s.p.a. (a cui è subentrata la EN Servizi s.p.a.) ha stipulato con la società Vizzolo Ambiente, alcuni contratti con i quali, tra l’altro, si obbligava alla manutenzione del sito che ha ospitato la discarica esistente nel territorio del Comune di Vizzolo Predabissi.

2.2. A seguito del sopralluogo eseguito dall’Arpa, il Comune, preso atto della grave situazione ambientale riscontrata dall’agenzia, ha emanato l’ordinanza ex art. 192 d.lgs. n. 152/2006 del 30 aprile 2015, nei confronti di tre ditte ritenendole a diverso titolo responsabili della situazione di inquinamento e ordinando loro di adottare le misure necessarie a porvi fine.

In particolare, con l’ordinanza si è disposto:

a. di interrompere immediatamente il flusso di percolato nel fiume Lambro eliminando tutte le tracimazioni dalla discarica di tale liquame;

b. entro i successivi trenta giorni, di provvedere alla rimozione di tutto il percolato presente nella vasca di accumulo e alla adozione di misure di messa in sicurezza dell’intero impianto;

c. entro i successivi sessanta giorni, di presentare un progetto organico di opere e interventi idonei a rimuovere le criticità riscontrate.

3. Con il ricorso proposto innanzi al T.a.r. per la Lombardia, la società Cofely ha impugnato l’ordinanza, formulando due motivi di ricorso.

3.1. Si sono costituiti per resistere al ricorso sia il Comune che la Città metropolitana di Milano.

3.2. Successivamente, il Comune ha emanato la nota del 20 novembre 2019, con la quale ha approvato in linea tecnica il « progetto definitivo dei lavori di manutenzione straordinaria del capping completamento della fase emergenziale (parte sommitale della discarica) – realizzazione dei primi due lotti (lotto 1 e lotto 2), predisposto dalla società CEM Ambiente S.p.a. […]».

3.3. La società ricorrente ha pertanto impugnato con motivi aggiunti anche questo provvedimento, formulando quattro distinti motivi di ricorso.

3.4. Infine, con l’ulteriore ricorso ex art. 43 c.p.a. depositato il 23 ottobre 2020 la EN Servizi s.p.a. ha impugnato il provvedimento dirigenziale del Comune n. 5191 del 27 luglio 2020, con il quale si dava atto dell’avvenuta approvazione dell’addendum al secondo contratto di servizio in essere tra il Comune di Vizzolo Predabissi e CEM Ambiente s.p.a. per l’affidamento dei servizi di supporto alla messa in sicurezza in emergenza della discarica, ove si confermava « il procedimento di rivalsa già avviato con nota prot. 14941 del 21 dicembre 2018 ».

Gli interventi sono stati eseguiti dalla ditta incaricata, per un ammontare di spesa, al mese di dicembre 2018, di € 3.067.500,44.

4. Con la sentenza impugnata, il T.a.r.:

a) ha esaminato congiuntamente e respinto i motivi del ricorso principale, affermando la corresponsabilità della società nella causazione dell’inquinamento, in ragione dei contratti intercorrenti fra quest’ultima e la società che gestiva la discarica, nei quali era previsto a suo carico l’obbligo di manutenzione degli impianti di smaltimento del percolato;

b) ha esaminato e respinto il primo atto di motivi aggiunti, ritenendo corretta l’imputazione solidale delle somme dovute;

c) ha esaminato e respinto il secondo atto di motivi aggiunti, in quanto basato soltanto su censure di illegittimità derivata, precedentemente respinte.

5. La società ha impugnato la sentenza di primo grado innanzi al Consiglio di Stato, formulando due motivi di appello.

5.1. Si sono costituiti la Città metropolitana e il Comune, esponendo le loro difese nelle rispettive memorie difensive del 16 giugno 2024 e del 17 giugno 2024.

5.2. L’appellante ha sintetizzato nella memoria difensiva del 14 giugno 2024, le censure sviluppate nell’appello.

5.3. Tutte le parti hanno depositato repliche.

5.4. All’udienza del 18 luglio 2024, la causa è stata trattenuta in decisione.

5.5. Con l’ordinanza n. 7554 del 13 settembre 2024, il Collegio ha disposto la verificazione affidandola al Preside del Dipartimento della Facoltà di Ingegneria per l’Ambiente e il Territorio del Politecnico di Milano, con facoltà di delega ad altro docente dotato di idonee competenze, sui seguenti quesiti:

i) dica il verificatore se la mancata o inesatta gestione dell’impianto di « captazione e sfruttamento del biogas » e dell’« impianto di condizionamento e ricircolo del percolato » hanno causato oppure concorso a causare il “ flusso di refluo liquido dal colore marrone e odore putrescente, verosimilmente costituito da percolato di discarica, convogliato nel fiume Lambro ” e, in generale, i problemi ambientali di cui si dà conto nell’ordinanza comunale n. 4 del 30 aprile 2015;

ii) dica il verificatore, inoltre, se la captazione integrale del biogas (e la sua utilizzazione) costituisce uno dei presupposti per contenere la produzione di percolato, così come affermato dal Comune nella memoria del 17 giugno 2024;

iii) segnali il verificatore qualsiasi altra circostanza che ritiene possa essere di interesse ai fini della causa, in relazione all’oggetto della presente verificazione, specialmente se connesso alle diffide emesse dalla Provincia di Milano indicate nell’ordinanza del Comune di Vizzolo Predabissi n. 4 del 30 aprile 2015.

La medesima ordinanza ha poi disposto l’acquisizione dei seguenti atti incaricando del deposito l’amministrazione comunale:

a) i “provvedimenti di diffida” emessi dalla Provincia di Milano, indicati nell’ordinanza n. 4 del 30 aprile 2015 e, segnatamente, quelli indicati dai seguenti estremi “R.G. 2605 del 6/03/2014, n. 2649 dek 7/03/2014, n. 9928 del 7/10/2014, n. 10247 del 14/10/2014, n. 10241/14/10/2014”;

b) il verbale dell’accertamento in contraddittorio del 30 settembre 2014, svoltosi nell’ambito della “verifica finale sulla gestione post-operativa della discarica”, indicato nella medesima ordinanza, nonché la “diffida provinciale R.G. n. 27512008 del 11/06/2008”;

5.6. Con l’ordinanza 10211 del 5 dicembre 2024, emessa all’esito della camera di consiglio del 5 dicembre 2024, è stata concessa la proroga per lo svolgimento delle operazioni di verificazione e l’autorizzazione ad avvalersi di un ausiliario.

5.7. In data 11 giugno 2025, il verificatore ha depositato la relazione, cui ha fatto seguito, in data 15 settembre 2025, il deposito di memorie da parte della società appellante e delle amministrazioni appellate.

5.8. Il 24 settembre 2025, la società appellante ha depositato le sue repliche e il giorno successivo le amministrazioni hanno fatto altrettanto.

6. All’udienza del 16 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta nuovamente in decisione.

7. Con il primo motivo di appello, la società impugna il capo della sentenza di primo grado, che ha respinto il ricorso introduttivo del giudizio, affermandone l’erroneità:

i. per non aver correttamente ricostruito, sotto il profilo causale, l’origine della fuoriuscita del percolato, che secondo l’appellante è stato determinato:

a) dal gestore della discarica che aveva l’obbligo di gestire il percolato e impedirne la fuoriuscita;

b) dalla non corretta copertura di uno dei lati sommitali della discarica: per corroborare questo assunto si produce una perizia di parte;

c) per l’assenza, negli atti impugnati, della motivazione sulla colpa della società Cofely;

ii. per aver non correttamente valutato la mancata impugnazione della nota della Città metropolitana di Milano del 23 aprile 2015, la quale non avrebbe avuto alcun effetto lesivo nei suoi confronti;

iii. per non aver correttamente interpretato le pattuizioni contrattuali intercorse fra le società, che non assegnavano alla società Cofely alcun obbligo di gestione del percolato, anche in considerazione dei principi enunciati in materia dalla Corte di Giustizia che richiedono l’imputazione personale di eventuali responsabilità.

7.1. Il primo motivo di appello è infondato.

7.2. In punto di diritto, va ribadito che la responsabilità da abbandono o deposito incontrollato di rifiuti (di cui al Titolo I, Parte IV, cod. amb.) è regolata dall'art. 192 cod. amb., che, dopo aver disposto che «[l’] abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati » (co. 1), al co. 3 individua le conseguenze della violazione del divieto: salva l'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie di cui agli artt. 255 e 256 cod. amb., chiunque viola il divieto di abbandono o di deposito incontrollato di rifiuti « è tenuto a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e coni titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio coni soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo. Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate ».

L’accertamento del nesso di causalità fra la condotta illecita e l’abbandono di rifiuti si fonda non sulla regola probatoria penalistica basata sul principio dell'accertamento della responsabilità “ al di là di ogni ragionevole dubbio ”, ma sul principio civilistico del “ più probabile che non ” (in questo senso, Cons. Stato, sez. IV, 14 marzo 2022, n. 1763; n. 5668 del 2017, cit.).

7.3. Va, puntualizzato, poi, che, nel presente giudizio, non è censurata l’eventuale incompetenza del Comune ad ordinare, con l’ordinanza di rimozione dei rifiuti ex art. 192 d.lgs. n. 152/2006, la messa in sicurezza d’emergenza e permanente dell’intero impianto.

7.4. Relativamente al merito delle contestazioni articolate dalla società sugli accertamenti contenuti nella sentenza di primo grado, va evidenziato che la verificazione, rispondendo al primo e al secondo quesito, ha dato compiutamente conto dell’incidenza causale dell’attività di EN (attraverso una condotta omissiva) nel fenomeno di inquinamento del sito (accumulo di percolato nella vasca di accumulo e nei pozzi di raccolta).

Risulta dunque smentita dagli accertamenti peritali svolti nel presente grado del giudizio l’affermazione di parte appellante secondo cui “ la formazione e lo sversamento del percolato non erano da attribuirsi, neppure in forma concorrente, alle condizioni dell’impianto gestito da EN, ma piuttosto dalla mancanza di copertura cuspidale e laterale che ha comportato che la discarica si imbibisse per gli eventi meteorici al punto da determinare un elevato livello di putrefazione delle sostanze organiche conferite ”.

Ed infatti il verificatore su tale aspetto ha affermato che: “ a. Vizzolo Ambiente, pur essendo obbligata dalle convenzioni, non ha eseguito opere sul corpo della discarica atte a evitare fuoriuscite di biogas e percolato, oltre a non aver eseguito interventi per rendere possibile l’agevole accesso alle sottostazioni di regolazione della captazione di biogas28;

b. Cofathec Servizi S.p.A., poi Cofely Italia S.p.A., oggi EN Servizi, d’altro canto, non ha messo in atto interventi e opere di manutenzione ordinaria e straordinaria sugli impianti di estrazione del percolato e captazione del biogas, atti a consentire una efficace estrazione di percolato e biogas. ”.

Il verificatore conclude inoltre “ rispondendo affermativamente al quesito i) ”, in particolare “ confermando che “la mancata o inesatta gestione dell’impianto di «captazione e sfruttamento del biogas» e dell’«impianto di condizionamento e ricircolo del percolato» hanno causato oppure concorso a causare il “flusso di refluo liquido dal colore marrone e odore putrescente, verosimilmente costituito da percolato di discarica, convogliato nel fiume Lambro” e, in generale, i problemi ambientali di cui si dà conto nell’ordinanza comunale n. 4 del 30 aprile 2015 ”.

8. Con il secondo motivo di appello, la società ha sostanzialmente riproposto le censure articolate avverso i provvedimenti impugnati con i due atti di motivi aggiunti, affermando di essere tenuta soltanto a quelle spese che hanno riguardato l’impianto di co-generazione del biogas e non anche al pagamento delle spese sostenute per la rimozione del percolato e la sistemazione della discarica rispetto a questo elemento inquinante.

8.1. Il secondo motivo non può essere accolto.

8.2. Come emerge dagli atti, con la delibera di consiglio comunale n. 64 del 18 dicembre 2015, il Comune ha approvato lo “ schema di contratto di servizio per l’affidamento dei servizi di supporto alla messa in sicurezza – in emergenza – della discarica di Vizzolo Predabissi ”, affidando la relativa attività alla società CEM Ambiente s.p.a..

In ragione di questo contratto, la CEM Ambiente ha svolto l’attività di smaltimento del percolato.

Con la nota del 21 dicembre 2018, il Comune ha avviato il procedimento per il recupero delle spese sostenute per gli interventi di tipo emergenziale sulla discarica e sui relativi impianti.

8.2.1. Con i motivi aggiunti, la società ha impugnato la nota del 20 novembre 2019 e il provvedimento dirigenziale 27 luglio 2020, i quali costituiscono atti che sono mere comunicazioni e non costituiscono il provvedimento con cui il Comune ha affidato i lavori “in danno” necessari a rimuovere il rifiuto-percolato e poi ha compiuto la rivalsa individuando i soggetti tenuti a rivalere il Comune. Ne consegue il difetto d’interesse a tale impugnazione, rispetto alla tipologia di censura articolata.

8.3. Nel merito, ad ogni modo, si evidenzia che il T.a.r. ha respinto i motivi aggiunti proposti dalla società, affermando che: “… stante l’accertata legittimità dell’ordinanza n. 4/2015, e attesa l’incontestata perdurante inerzia delle società ingiunte, appare del tutto corretta l’attività di messa in sicurezza del sito inquinato eseguita dal Sindaco con rivalsa a carico dei soggetti responsabili.

L’art. 192 comma 3 D. Lgs. 152/2006 stabilisce infatti, all’ultimo periodo, che: «Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate».

2.2. Altrettanto correttamente la rivalsa veniva operata nei confronti delle società intimate in via solidale. Invero, trovano applicazione della fattispecie i principi ritraibili dall’art. 2055 c.c. (ribaditi nell’art. 192 comma 3 D. Lgs. 152/2006), in virtù del quale, ove un illecito sia imputabile a una pluralità di soggetti, essi rispondono in solido verso il danneggiato, salva la rivalsa nei rapporti interni. Nel caso di specie, si è già precisato come l’arresto del sistema di produzione del biogas, unitamente all’omissione dell’attività manutentiva dei vari impianti oggetto delle convenzioni del 2003 e del 2006, determinava, in capo a Cofely, la responsabilità per l’abbandono di percolato su terra e acqua, e per la dispersione in atmosfera del biogas. Correttamente, pertanto, il Comune agiva per l’intero nei confronti dei diversi destinatari dell’ordinanza n. 4/2015, ferma restando l’eventuale rivalsa nei rapporti interni tra le parti danneggianti.

2.3. Stante l’infondatezza dei primi motivi aggiunti, consegue la necessità di respingere anche i secondi, con i quali venivano proposte esclusivamente censure di carattere derivato ”.

8.3.1. Da quanto già evidenziato nell’ambito delle motivazioni poste a fondamento della reiezione del primo motivo di appello, si evince che la motivazione della sentenza di primo grado è corretta. La relazione peritale ha infatti dato conto del concorso dell’odierna appellante nel formarsi del percolato presente nella vasca di accumulo e nei pozzi di raccolta e, dunque, nell’abbandono dei rifiuti, sicché la società deve concorrere nel pagamento delle spese sostenute dal Comune.

9. In conclusione, dunque, per le motivazioni suesposte, l’appello deve essere respinto.

10. Le spese del presente grado di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza nei confronti del Comune di Vizzolo Predabissi e della Città metropolitana di Milano, sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società EN Servizi s.p.a. alla rifusione, in favore del Comune di Vizzolo Predabissi e della Città metropolitana di Milano delle spese del giudizio che liquida in euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre agli accessori di legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%), per ciascuna delle due parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

UI NE, Presidente

IC TI, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IC TI	UI NE

IL SEGRETARIO