Pubblicato il 05/01/2026

N. 00067/2026REG.PROV.COLL.

N. 08949/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 8949 del 2025, proposto da
RE - Autorità di regolazione per energia reti e ambiente, in persona del legale rappresentante pro tempore, ex lege rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Cogeir Costruzioni e Gestioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Quinto e Pietro Quinto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

GE - Agenzia territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Marco Lancieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione prima, 20 ottobre 2025, n. 3320, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Cogeir Costruzioni e Gestioni S.r.l. e di Agenzia territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 31 e 117 cod. proc. amm.;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 il consigliere CA EM RI e uditi per le parti gli avvocati Luigi Quinto, Marco Lancieri e gli avvocati dello Stato Ignazio Fresu, Generoso Di Leo e Paolo Passolunghi;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il giudizio ha ad oggetto il silenzio serbato dall’Autorità di regolazione per energia reti e ambiente (RE), in relazione all’obbligo di concludere il procedimento di approvazione dell’aggiornamento biennale del piano economico-finanziario relativo al servizio di gestione dei rifiuti, ai sensi dell’art. 8 della deliberazione RE n. 363/2021 (MTR-2).

2. I fatti rilevanti per la decisione possono essere sintetizzati come segue:

- la società Cogeir costruzioni e gestioni S.r.l. gestisce il servizio di igiene urbana nel Comune di Palo del Colle (BA);

- in attuazione della deliberazione 363/2021 di RE – recante « approvazione del metodo tariffario rifiuti (MTR-2) per il secondo periodo regolatorio 2022-2025 » – la società ha predisposto l’aggiornamento biennale 2024-2025 del piano economico finanziari (PEF) relativo alla gestione del servizio nell’ambito tariffario del predetto Comune e lo ha trasmesso ad GE per la validazione, come previsto dall’art. 8, comma 2, della medesima deliberazione;

- con determina n. 281 del 19 giugno 2024, GE ha validato l’aggiornamento del PEF – rideterminando le entrate tariffarie secondo i criteri di efficienza ritenuti applicabili e fissando i canoni provvisori dovuti ai gestori – e in pari data ha trasmesso gli atti ad RE per la successiva verifica di coerenza regolatoria e per l’approvazione definitiva;

- con diffida dell’11 aprile 2025, la società ha richiesto ad RE di concludere il procedimento di approvazione del PEF validato da GE;

- in riscontro a tali diffide, con nota dell’8 maggio 2025 (prot. 32035/2025), RE ha chiesto ad GE di trasmettere « le evidenze che attestino l’equilibrio economico-finanziario delle gestion i» e di motivare analiticamente circa le modifiche apportate ai vari PEF;

- con nota del 29 maggio 2025, GE ha rappresentato che avrebbe riscontrato la richiesta istruttoria entro il 31 luglio 2025, attesa la complessità delle verifiche da effettuare;

- la società ha quindi agito davanti al T.a.r. Lombardia ex art. 31 e 117 c.p.a., ritenendo che la condotta di RE sia qualificabile come silenzio-inadempimento rispetto all’obbligo di concludere il procedimento di approvazione del PEF, sancito dall’art. 8.4 della deliberazione 363/2021;

- nelle more del giudizio, sono quindi intervenute:

a) la nota prot. 4081/2025 di GE del 31 luglio 2025, con cui l’Ente – riscontrando la nota prot. 32035/2025 di RE – ha trasmesso all’Autorità una relazione illustrativa delle scelte adottate nell’ambito del procedimento di validazione del PEF;

b) la deliberazione n. 409/2025 di RE del 9 settembre 2025, con cui l’Autorità ha disposto un altro supplemento di istruttoria, fissando nuovi termini (pari a 90 o 120 giorni, a seconda degli ambiti tariffari considerati) per la conclusione delle verifiche di coerenza regolatoria;

c) la nota prot. 4793/2025 di GE del 23 settembre 2025, con cui GE ha a sua volta avviato un supplemento di istruttoria sulle osservazioni formulate dai gestori, riservandosi il riesame delle precedenti determinazioni tariffarie;

3. Con sentenza n. 3320 del 20 ottobre 2025, il T.a.r. Lombardia ha accolto il ricorso della società e condannato RE alle spese di lite.

3.1. In particolare, la sentenza di prime cure, dopo aver ricostruito il quadro normativo applicabile alla vicenda:

- ha qualificato la validazione adottata da GE come atto meramente endoprocedimentale, non immediatamente impugnabile dai gestori, in quanto sottoposto alla successiva approvazione di RE, nell’ambito di un procedimento configurato come unitario;

- ha ritenuto che, ai sensi dell’art. 8.4 della deliberazione RE n. 363/2021, sull’Autorità incombe un obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso;

- ha giudicato applicabile, in assenza di un termine speciale, il termine generale di cui all’art. 2 della l. n. 241/1990;

- ha rilevato che le richieste istruttorie formulate da RE non erano idonee a sospendere il decorso del termine, poiché intervenute a distanza di molti mesi dalla trasmissione degli atti da parte di GE;

- ha escluso che la deliberazione RE n. 409/2025 costituisse un atto conclusivo del procedimento, trattandosi di un provvedimento interlocutorio con cui è stato disposto un ulteriore supplemento di istruttoria;

- ha conseguentemente accertato l’illegittimità del silenzio-inadempimento dell’Autorità e ordinato ad RE di provvedere entro un termine prefissato, nominando – per il caso di inadempimento al predetto obbligo – un commissario ad acta .

4. RE ha interposto appello avverso la sentenza del T.a.r., articolando i seguenti motivi:

I. « Violazione e/o falsa applicazione dall’articolo 1, comma 527, l. n. 205 del 2017; violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 26, d.lgs. 201 del 2022; violazione e falsa applicazione della deliberazione RE 363/2021/R/rif, articoli 7 e 8: improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse a fronte di quanto stabilito dalla deliberazione 409/2025/R/rif »;

II. «i n via subordinata: violazione e/o falsa applicazione dall’articolo 1, comma 527, l. n. 205 del 2017; violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 26, d.lgs. 201 del 2022; violazione e falsa applicazione della deliberazione RE 363/2021/R/rif, articoli 7 e 8: improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse a fronte del riesame della predisposizione tariffaria disposto da GE» .

4.1. RE ha proposto, altresì, domanda cautelare, deducendo il grave e irreparabile pregiudizio che le deriverebbe dall’eventuale insediamento del commissario ad acta , che si sostituirebbe all’Autorità nell’adozione di un provvedimento rientrante nelle sue prerogative regolatorie, e rappresentando di non poter concludere il procedimento senza tener conto delle nuove valutazioni che GE dovrà formulare nell’esercizio delle proprie competenze esclusive.

5. Si è costituita in giudizio anche GE, la quale ha rappresentato di aver concluso il supplemento istruttorio avviato con la nota prot. n. 4793/2025 del 23 settembre 2025, riesaminando le proprie determinazioni di validazione dell’aggiornamento dei PEF per il biennio 2024–2025. Le risultanze di tale attività istruttoria sono esposte nella nota prot. n. 5712/2025 del 24 novembre 2025, depositata in atti.

5.1. Con specifico riferimento all’ambito relativo al Comune del presente giudizio, GE ha adottato la determina n. 295 del 2025 del 9 dicembre 2025, di conferma della predisposizione tariffaria precedentemente validata.

5.2. L’Ente si è pertanto associato alle conclusioni dell’appellante RE, sostenendo l’inutilità di una pronuncia dell’Autorità su un atto presupposto – la precedente predisposizione tariffaria – che, alla luce delle più recenti determinazioni assunte, risulterebbe ormai superato.

6. La società appellata ha eccepito l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse, proprio alla luce dell’intervenuto riesame della determinazione da parte di GE e del nuovo atto di validazione del PEF. Nel merito, la società ha insistito per la reiezione del gravame.

7. All’udienza in camera di consiglio del 16 dicembre 2025, fissata per la trattazione della domanda cautelare, la causa è stata trattenuta in decisione, previo avviso alle parti dell’intenzione di definire il giudizio nel merito con sentenza in forma semplificata, ai sensi dell’art. 60 c.p.a.

DIRITTO

1. In via preliminare, va respinta l’eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse dell’appello, formulata dalla società appellata.

1.1. L’adozione, nelle more del giudizio, di un nuovo provvedimento di validazione dell’aggiornamento PEF da parte dell’Ente territorialmente competente non è idonea, di per sé, a determinare l’improcedibilità dell’appello. Anche a fronte di tale sopravvenienza, infatti, RE conserva un interesse attuale e concreto alla riforma della sentenza impugnata nella parte in cui ha accertato l’illegittimità del silenzio-inadempimento con riferimento al procedimento di approvazione del precedente atto di validazione trasmessole da GE.

2. Sempre in via preliminare, osserva il Collegio che con l’appello in trattazione RE censura la sentenza unicamente nella parte in cui ha respinto l’eccezione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso.

2.1. Non ha, invece, articolato alcuna specifica censura ai rimanenti capi della sentenza con cui il T.a.r. ha statuito:

a) che manca nella disciplina di settore (segnatamente le delibere n. 363/2021 e n.389/2023 e l’art. 1, comma 527, lett. h) della legge n. 205/2017) la previsione di un termine per la conclusione del procedimento di approvazione del PEF validato dall’ETC;

b) che in mancanza dell’indicazione di un termine finale di conclusione del procedimento non può che farsi applicazione della Legge n. 241/1990 che, all’art.2, sancisce, ove non diversamente previsto, il termine di trenta giorni per la conclusione dei procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali;

c) che il procedimento di aggiornamento del PEF è stato avviato su istanza di parte ricorrente quale gestore del servizio, sicché esso avrebbe dovuto concludersi entro il termine di 30 giorni decorrente dalla data di presentazione ad RE del PEF aggiornato e validato da parte di GE;

d) che GE ha presentato ad RE il PEF aggiornato e validato nella stessa data di adozione del provvedimento di validazione e da questa data AR aveva 30 giorni per concludere il procedimento di approvazione;

e) che la richiesta di chiarimenti di RE indirizzata ad GE è avvenuta in data 8 maggio 2025, ossia oltre il termine di 30 giorni previsto per la conclusione del procedimento, sicché tale richiesta non può ritenersi idonea a sospendere il procedimento, fermo restando che la sospensione non poteva durare comunque oltre 30 giorni;

f) che il silenzio serbato da RE è dunque illegittimo a fronte dell’obbligo di concludere il procedimento di approvazione dell’aggiornamento del PEF validato.

2.2. Su tali capi si è, quindi, formato il giudicato.

2.3. Premesso quanto sopra, l’appello è infondato e deve essere respinto.

3. Con il primo motivo di appello, RE lamenta che il TAR abbia erroneamente qualificato la deliberazione n. 409/2025/R/RIF come atto meramente endoprocedimentale. Secondo l’Autorità, infatti, tale provvedimento non si limita a disporre un supplemento istruttorio, ma contiene anche una valutazione conclusiva sulle determinazioni dell’Ente d’ambito, oggetto delle censure dei gestori. In particolare, nella parte dispositiva – e segnatamente al punto 2 – la delibera prende atto delle valutazioni di GE, previa verifica della loro coerenza regolatoria, recando così un’espressa e definitiva presa di posizione dell’Autorità in ordine alle « contestazioni formulate da controparte con riferimento alla determinazione della tariffa ». Il supplemento di istruttoria disposto con il medesimo atto riguarda, invece, profili ulteriori, estranei alle doglianze articolate dai ricorrenti. Da ciò deriverebbe, ad avviso dell’appellante, il sopravvenuto soddisfacimento dell’interesse azionato nel presente giudizio e, conseguentemente, l’improcedibilità del ricorso.

3.1. Il motivo è infondato, per un duplice ordine di ragioni.

3.2. In primo luogo, è erroneo il presupposto interpretativo da cui muove AR. L’Autorità circoscrive l’interesse azionato dai ricorrenti in questa sede alla definizione delle specifiche censure di merito che i gestori muovono avverso gli atti di validazione dell’ente regionale – come sollevate nei giudizi dichiarati inammissibili dal T.a.r. e sinteticamente esposte nel ricorso introduttivo di questo giudizio – così assumendo che la sopravvenuta interlocuzione tra RE e GE su tali profili sia idonea a rendere improcedibile la presente azione.

3.3. Così non è. L’interesse che sorregge il ricorso avverso il silenzio è quello all’ottenimento di un provvedimento conclusivo del procedimento (e, dunque, autonomamente impugnabile), non già quello ad un mero riscontro alle singole contestazioni avanzate dai gestori nell’ambito di un iter ancora in fieri . La riproduzione, in questa sede, di alcuni dei profili critici relativi alla determinazione della tariffa ha funzione meramente illustrativa della vicenda sostanziale, ma non incide sulla delimitazione dell’oggetto dell’azione ex artt. 31 e 117 c.p.a., che veicola la pretesa alla « conclusione del procedimento amministrativo » e all’accertamento dell’« obbligo dell’amministrazione di provvedere ».

3.4. L’eventuale impugnazione dell’atto finale – che, come si dirà appresso, non può essere identificato nella deliberazione valorizzata da AR – non incontrerebbe, peraltro, il limite delle censure dedotte in questa sede o nei giudizi dichiarati inammissibili dal T.a.r., potendo investire l’esercizio del potere nella sua interezza.

4. Anche a prescindere da quanto sopra, alla deliberazione 409/2025/R/RIF non può essere riconosciuta natura definitiva.

4.1. Ai sensi dell’art. 8 della delibera 363/2021/R/RIF l’aggiornamento biennale delle predisposizioni tariffarie si articola attraverso le seguenti fasi:

a) la predisposizione aggiornata del PEF da parte del gestore, secondo le indicazioni metodologiche stabilite dall’Autorità con successivo provvedimento e la trasmissione del PEF aggiornato agli organi competenti;

b) la validazione dei dati inviati dal gestore alla base dell’aggiornamento da parte degli organismi competenti (Enti territorialmente competente, ETC) e la successiva trasmissione all’Autorità;

c) la verifica da parte dell’Autorità-salva la necessità di richiedere ulteriori informazioni- della coerenza regolatoria degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa e, in caso di esito positivo, l’approvazione dell’aggiornamento biennale delle predisposizioni tariffarie. Ai sensi dell’art. 7.8 della delibera, fino all’approvazione da parte dell’Autorità, si applicano, quali prezzi massimi del servizio, i valori determinati dall’Ente territorialmente competente, ossia la tariffa per il servizio stabilita dall’ETC.

4.2. Dal quadro normativo sopra sinteticamente richiamato emerge che la procedura di verifica della coerenza regolatoria di competenza dell’autorità si conclude con l’atto di approvazione del PEF aggiornato e validato dall’ETC.

4.3. Come chiarito da questo Consiglio di Stato, la verifica di coerenza regolatoria spettante all’Autorità non si risolve in un mero atto di controllo del PEF – o del suo aggiornamento – così come validato dall’ETC, né in una passiva ricezione dei costi esposti, ma comporta un intervento attivo su di essi per promuovere una maggiore efficienza del sistema. In altri termini, l’approvazione del PEF da parte dell’RE non è affatto solo formale, in quanto essa «“ verifica la coerenza regolatoria degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa” nella sua interezza, e quindi controlla anche che sia corretta la verifica dell’equilibrio della gestione fatta in precedenza dall’ente di governo di ambito » (Cons. Stato sez. IV 6 dicembre 2024 n. 9788).

4.4. La semplice lettura della delibera 409/2025/R/RIF esclude che ad essa possa assegnarsi il significato di atto conclusivo del procedimento di approvazione del PEF, come sostenuto dall’appellante. La delibera in questione reca, infatti, le “ determinazioni in ordine all’istruttoria sull’aggiornamento delle predisposizioni tariffarie ” proposto da GE con riguardo ad alcuni comuni del pertinente territorio. Con essa l’Autorità ha disposto:

a) un supplemento istruttorio per la conclusione, con riferimento al biennio 2024-2025, del procedimento di verifica della coerenza regolatoria dell’aggiornamento degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa dall’Agenzia territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti con riferimento al territorio dei Comuni di cui all’Allegato A. Dal punto di vista logico, oltre che giuridico (cfr. art. 7.8 della delibera 363/2021/R/RIF) è evidente che il supplemento istruttorio precede-e non segue- la verifica di coerenza regolatoria e la successiva approvazione, ai sensi degli artt. 7.8 e 8 della delibera 363/2021/R/RIF

b) di prendere atto, per i predetti ambiti tariffari di cui all’Allegato A, dei parametri e delle valutazioni rimesse agli Enti territorialmente competenti che sono alla base dell’aggiornamento dei piani economico-finanziari relativi al periodo 2024-2025, presentati dall’Agenzia territoriale della Regione Puglia, con la conseguenza che fino all’approvazione da parte dell’Autorità, si applicano, quali prezzi massimi del servizio, i valori determinati dall’Ente territorialmente competente, che risultano pertanto immediatamente efficaci, ai sensi dell’art. 7.8 della delibera;

c) fissare un termine per la conclusione del procedimento istruttorio pari a 90 e 120 giorni dalla pubblicazione del provvedimento, rispettivamente per gli ambiti tariffari della Tabella 1 e per quelli della Tabella 2 dell’allegato A.

4.5. L’appellante, richiamando il sopra indicato punto 2 della delibera, sostiene che l’Autorità abbia preso atto dei parametri e delle valutazioni rimesse agli ETC e che tale “presa d’atto” derivi dall’esperita valutazione di coerenza regolatoria dei valori determinati dall’Ente d’ambito, sicché in parte qua la delibera avrebbe contenuto decisorio.

4.6. La tesi non può essere condivisa, atteso che essa:

a) è smentita dal dato letterale poiché il richiamato punto 2 della delibera non reca una valutazione di coerenza regolatoria dei PEF trasmessi, ma sancisce l’applicazione, in via provvisoria, della tariffa stabilità dall’ETC “ fino all’approvazione da parte dell’Autorità ”, confermando la natura meramente endoprocedimentale dell’atto;

b) è in contrasto con la delibera n. 363/2021/R/RIF poiché la “presa d’atto” dei parametri e delle valutazioni dell’ETC (cui è riservata la verifica della completezza, della coerenza e della congruità dei dati e delle informazioni necessari alla elaborazione del piano economico finanziario: art. 7.4 della delibera) costituisce il presupposto e non l’esito dell’attività di valutazione della coerenza regolatoria rimessa all’autorità la quale ha sempre ad oggetto il PEF così come aggiornato e validato dal’ETC;

c) è incompatibile con la natura dell’intervento di AR che, come osservato dalla giurisprudenza sopra richiamata, non ha natura di mero controllo formale del PEF validato di cui si limiterebbe a “prendere atto”, ma si estende alla verifica dell’equilibrio della gestione fatta in precedenza dall’ente competente.

4.7. Il primo motivo di appello deve, quindi, essere respinto.

5. Con il secondo motivo di appello, formulato in via subordinata rispetto al precedente, RE deduce che il T.a.r. ha omesso di valutare che il ricorso avverso il silenzio era divenuto improcedibile anche per effetto della nota del 23 settembre 2025 con cui GE ha comunicato all’Autorità la necessità di procedere al riesame delle predisposizioni tariffarie già formalmente trasmesse ai sensi dei commi 8.2 e 8.3 della deliberazione 363/2021/R/RIF.

5.1. Il motivo è manifestamente infondato.

5.2. Va anzitutto rilevato che, alla data di comunicazione della nota di GE del 23 settembre 2025, il termine per la conclusione del procedimento di approvazione del PEF – decorrente dalla presentazione ad RE del provvedimento di validazione, come stabilito dalla sentenza di primo grado, non oggetto di impugnazione sul punto – risultava già ampiamente decorso. In ogni caso, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, la citata nota non ha determinato il venir meno del provvedimento di validazione dell’aggiornamento del PEF.

5.3. Con essa, infatti, GE – nel fornire riscontro alla deliberazione RE n. 409/2025/RIF, con cui l’Autorità aveva disposto un supplemento istruttorio ai fini della conclusione del procedimento di verifica della coerenza regolatoria dell’aggiornamento dei PEF – ha comunicato l’intenzione di avviare, a propria volta, un ulteriore supplemento istruttorio nell’ambito del subprocedimento, ad essa riservato, di determinazione dell’equilibrio economico finanziario delle gestioni, disponendo un « analogo riesame delle determinazioni tariffarie precedentemente assunte ».

5.5. È evidente che la mera comunicazione dell’opportunità di disporre un riesame delle determinazioni tariffare non esonera dall’obbligo di provvedere, né costituisce un’ipotesi legale di proroga del termine procedimentale, ormai irrimediabilmente decorso.

6. Per le medesime ragioni, anche le nuove determine di validazione dei PEF trasmesse da GE nell’imminenza dell’udienza di trattazione e richiamate al § 5.1 della parte in fatto – peraltro di contenuto confermativo rispetto agli atti precedentemente adottati dall’Agenzia – non sono idonee a elidere l’inadempimento dell’Autorità, che verrà meno esclusivamente con l’atto finale di approvazione, alla cui adozione è tenuta ex lege .

6.1. La trasmissione dei nuovi atti di validazione non ha determinato l’avvio di un nuovo procedimento di approvazione, come sostenuto dalle parti, ma la mera sostituzione di un atto endoprocedimentale nell’ambito dell’unico procedimento di approvazione già avviato che deve comunque essere concluso da RE – sia pure con riguardo al nuovo atto di validazione sostitutivo del precedente – entro il termine di 90 giorni, come statuito dal T.a.r.

7. In conclusione, l’appello deve essere respinto. Per l’effetto, la sentenza impugnata viene interamente confermata, anche con riguardo all’accertamento dell’obbligo di concludere il procedimento entro il termine di 90 giorni dalla comunicazione della medesima e alla conseguente nomina, in caso di perdurante inadempimento, del Commissario ad acta già individuato.

8. Sussistono giustificati motivi, in ragione della peculiarità e della novità della controversia, per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del grado tra tutte le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

DA ZA, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

CA EM RI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA EM RI	DA ZA

IL SEGRETARIO