Pubblicato il 19/03/2026

N. 02352/2026REG.PROV.COLL.

N. 04028/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4028 del 2024, proposto da MI De ON, rappresentato e difeso dagli avvocati Donato Pennetta, Franco Gaetano Scoca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Grottaminarda, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Benedetta Caruso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania - sezione staccata di Salerno (Sezione Terza) n. 2806/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Grottaminarda;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2026 il consigliere LO MA e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

1. Il signor De ON MI ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. Campania – sezione staccata di Salerno, Sez. II, ha respinto il ricorso proposto dal ricorrente (odierno appellante) per l’annullamento del provvedimento del Comune di Grottaminarda del 23 settembre 2019 prot. 10071, recante diniego di rilascio del permesso di costruire per la realizzazione di un edificio a destinazione residenziale.

Il giudice di primo grado ha disposto la compensazione delle spese di giudizio.

2. L’appellante ha censurato la sentenza impugnata con quattro articolati motivi.

3. Si è costituito in giudizio il Comune di Grottaminarda, contestando analiticamente le deduzioni di parte appellante e chiedendo il rigetto del gravame.

4. In data 24 novembre 2025, l’appellante ha depositato una nota del 19 luglio 2024, a firma dell’arch. Rocco Uva, responsabile del Settore V del Comune di Grottaminarda, nella quale si evidenzia che nel 1987 nella zona in questione non era previsto alcun limite di densità edilizia, ma solo il limite di altezza (m. 11) e il limite relativo al numero dei piani (tre piani compreso il p.t.).

5. Con memorie e repliche le parti costituite hanno ribadito le rispettive tesi difensive.

6. All’udienza pubblica dell’8 gennaio 2026 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

7. Con il primo motivo di gravame, l’appellante deduce error in iudicando : violazione e falsa applicazione della disciplina edilizia e urbanistica del Comune di Grottaminarda; violazione del principio “ tempus regit actum ”.

Con il provvedimento impugnato, il Comune di Grottaminarda ha posto a fondamento del diniego di rilascio del permesso di costruire la circostanza che la capacità edificatoria residua dell’area non sarebbe stata sufficiente per la realizzazione del fabbricato previsto nel progetto presentato, in quanto parte della potenzialità edificatoria della particella era stata utilizzata per la costruzione di un altro immobile realizzato nel 1987 dal signor De ON EL AF (genitore dell’odierno appellante).

In particolare, il Comune ha rilevato che il lotto interessato dal progetto dell’odierno appellante ha origine in parte dalla particella 272 del foglio 21 (ora catastalmente soppressa), di proprietà del sig. De ON EL AF, sulla quale è stato realizzato un fabbricato con titolo abilitativo risalente al 1987; il responsabile dell’U.T.C. del Comune di Grottaminarda ha ritenuto che anche la volumetria di fabbricato realizzato nel 1987 dovesse essere considerata per verificare il rispetto dell’indice di fabbricabilità stabilito dal P.U.C. approvato nel 2013.

L’appellante contesta le conclusioni dell’amministrazione comunale, evidenziando che nel 1987 era vigente il Piano di Ricostruzione, approvato con decreto del Provveditore OO.PP. Campania e Molise n. 2435/1963 e che dalle norme tecniche di attuazione di detto Piano si evincerebbe che nella zona in cui si collocava il fabbricato del signor De ON EL AF non erano prescritti indici di fabbricabilità in termini di mc/mq, né indici di copertura in termini di mc/mq; unico limite era l’altezza e il numero di piani fuori terra; come si evincerebbe dal provvedimento abilitativo del 1987 (quindi, non sarebbe stata utilizzata la capacità edificatoria del terreno, al di fuori dell’area di sedime impegnata dal fabbricato stesso).

In sintesi, l’appellante ritiene che il fabbricato realizzato dal signor De ON EL AF nel 1987 sulla particella n. 272 non abbia alcuna interferenza con la edificabilità della particella n. 2180 del foglio 21, interessata dal progetto presentato dal signor De ON MI nel 2018; i limiti di densità edilizia non erano presenti nel vecchio (1987) “Piano di Ricostruzione”, come certificato anche dal Comune nella documentazione prodotta in grado di appello, e non potrebbero quindi incidere sulla capacità edificatoria dell’area.

Oltre a ciò, la “vecchia” particella 272, su cui il signor De ON EL AF aveva realizzato il fabbricato nel 1987, non esiste più da tempo, in quanto il Comune su di essa ha operato due espropri (frazionando le relative ed autonome consistenze) e perché l’odierno appellante, a seguito di divisione ereditaria, ha frazionato la parte rimanente, dando vita alla particella 2180 del foglio 21, che, a giudizio dell’appellante avrebbe una sua autonoma vita e consistenza e come tale sarebbe stata considerata dal P.U.C.

Il motivo è infondato.

Occorre premettere che l’intervento edilizio proposto dal signor De ON MI concerne la particella catastale di nuova formazione n. 2180 del foglio n. 21.

Detta particella è stata costituita nel 2018 attraverso il frazionamento delle particelle n. 1572, 1573 e 1576 (per mq 5,00) del foglio 21; le particelle n. 1572 e 1573, unitamente alla particella n. 1116 del foglio 21 (sulla quale è stato edificato il fabbricato di proprietà del signor De ON AF) facevano parte di un’unica particella (n. 272).

Nella sentenza di questo Consiglio, Sez. VI, 3 aprile 2019 n. 2215, sono stati ribaditi i seguenti principi di diritto urbanistico – edilizio di origine giurisprudenziale:

“ - un’area edificatoria già utilizzata a fini edilizi è suscettibile di ulteriore edificazione solo quando la costruzione su di essa realizzata non esaurisca la volumetria consentita dalla normativa vigente al momento del rilascio dell’ulteriore (nuovo) permesso di costruire, dovendosi considerare non solo la superficie libera e il volume ad essa corrispondente, ma anche la cubatura del fabbricato preesistente al fine di verificare se, in relazione all’intera superficie dell’area (superficie scoperta più superficie impegnata dalla costruzione preesistente), residui l’ulteriore volumetria di cui si chiede la realizzazione, a nulla rilevando che questa possa insistere su una parte del lotto in seguito catastalmente divisa, dovendosi considerare irrilevanti i frazionamenti delle proprietà private medio tempore intervenuti: pertanto, quando un’area edificabile viene successivamente frazionata in più parti tra vari proprietari, la volumetria disponibile nell’intera area permane invariata, sicché, qualora siano già state realizzate sul lotto originario una o più costruzioni, i proprietari dei vari terreni, in cui detto lotto sia stato successivamente frazionato, hanno a disposizione solo la volumetria che eventualmente residua tenuto conto di quanto originariamente costruito (v. Cons. Stato, Sez. IV, 1° luglio 2015, n. 3251, con ulteriori richiami giurisprudenziali);

- in altri termini, qualora un lotto urbanisticamente unitario sia già stato oggetto di uno o più interventi edilizi, la volumetria residua, o la superficie coperta residua, va calcolata previo decurtamento di quella in precedenza realizzata, con irrilevanza di eventuali successivi frazionamenti catastali o alienazioni parziali, onde evitare che il computo dell’indice venga alterato con l’ipersaturazione di alcune superfici al fine di creare artificiosamente disponibilità nel residuo (v. Consiglio di Stato, Sez. IV, 22 maggio 2012, n. 2941);

- l’istituto dell’asservimento in senso tecnico si è configurato in seguito all’entrata in vigore del d.m. n. 1444/1968, con il quale sono stati introdotti nell’ordinamento, in attuazione dei precetti recati dall’art. 17 l. n. 765/1967 (introduttivo dell’art. 41-quinquies l. n. 1150/1942), limiti inderogabili di densità edilizia (v. Cons. Stato, Ad. plen. 23 aprile 2009, n. 3);

- in caso di edificio preesistente realizzato in epoca anteriore all’adozione del primo piano regolatore generale di un comune, con il quale per la prima volta nel territorio comunale siano stati introdotti indici di densità edilizia – territoriale (riferito a ciascuna zona omogenea) e fondiaria (riferito al singolo lotto) –, in assenza di limiti di volumetria non è configurabile un’ipotesi di asservimento in senso tecnico, ma è astrattamente configurabile un vincolo di c.d. asservimento pertinenziale, connotato dalla destinazione dell’area non edificata del lotto a servizio dell’edificio realizzato, in termini di complementarietà funzionale, dovendosi in tal caso aver riguardo al dato reale costituito dagli immobili preesistenti su detta area e delle relazioni che intrattengono con l’ambiente circostante (v. Cons. Stato, Ad. plen., 23 aprile 2009, n. 3; Cons. Stato, Sez. VI, 23 febbraio 2016, n. 732; Cons. Stato, Sez. IV, 13 novembre 2018, n. 6397);

- qualora la normativa urbanistica imponga limiti di volumetria, il relativo vincolo sull’area discende ope legis, senza necessità di strumenti negoziali privatistici (atto d’obbligo, trascrizione, cessione di cubatura, ecc.), che devono invece sussistere quando il proprietario di un terreno intenda asservirlo a favore di un altro proprietario limitrofo, per ottenere una volumetria maggiore di quella che il suo solo terreno gli consentirebbe, oppure quando siffatto asservimento sia, per così dire, reciproco, nel senso che i proprietari di più terreni li asservino unitariamente alla realizzazione di un unico progetto (v. Cons. Stato., Sez. IV, 29 luglio 2008, n. 3766);

- dal provvedimento edilizio abilitativo, il cui rilascio attualizza le potenzialità edificatorie di un lotto, determinandone la cubatura assentibile in relazione ai limiti imposti dalla normativa urbanistica, sorge un vincolo di asservimento per cui, una volta esaurite le predette potenzialità, le restanti parti del lotto sono sottoposte ad un regime di inedificabilità che discende ope legis dall’intervenuta utilizzazione del lotto medesimo (v. Cons. Stato, Ad. Plen., 23 aprile 2009, n. 3) ”.

Nel caso in cui l’originario lotto urbanistico abbia acquisito una maggiore potenzialità edificatoria in dipendenza di modifiche alla disciplina urbanistica e, quindi, la parte rimasta inedificata sia suscettibile di edificazione, per verificare la sua effettiva potenzialità edificatoria occorre sempre partire dalla considerazione che, in virtù del carattere «unitario» dell’originario lotto interamente asservito alla precedente costruzione, non possono non computarsi le volumetrie realizzate sul lotto urbanistico originario (considerato complessivamente), il quale è l’unico ad aver acquisito e mantenuto una “propria” potenzialità edificatoria; conseguentemente, la verifica dell’edificabilità della parte del lotto rimasta inedificata e la quantificazione della volumetria su di essa realizzabile non può che derivare, per sottrazione, dalla predetta potenzialità (computata alla luce della densità edilizia consentita dalla normativa urbanistica vigente al momento del rilascio delle concessioni), diminuita della volumetria dei fabbricati già realizzati sull’unica, complessiva area ( ex multis , Consiglio di Stato, Sez. IV, 29 luglio 2008 n. 3766).

Sulla base delle coordinate ermeneutiche sopra richiamate, dalle quali non vi è motivo di discostarsi, nella fattispecie in esame deve ritenersi che, ai fini del computo della volumetria disponibile del lotto, non può non tenersi conto dell’edificato, anche se il precedente fabbricato è stato realizzato nel 1987, quando in base ad una differente disciplina urbanistico – edilizia del Comune di Grottaminarda non esistevano nella zona limiti di densità edilizia.

I limiti di densità edilizia introdotti dal Comune nel 2013, in sede di approvazione del P.U.C., con la individuazione di indici di fabbricabilità fondiaria, si applicano tenendo conto di quanto già edificato nella particella originaria, essendo giuridicamente irrilevante che la particella sia stata successivamente frazionata (altrimenti, il frazionamento potrebbe costituire l’ escamotage per eludere il rispetto degli indici di fabbricabilità fondiaria).

Nella memoria di replica depositata in data 18 dicembre 2025, l’appellante estrapola dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 2215/2019 una frase che costituisce una delle motivazioni della sentenza di primo grado, confermata dal giudice di appello (“ se al momento del rilascio di una data concessione edilizia non esisteva ancora una norma che imponeva al privato limiti allo ius aedificandi, l’area non impegnata, nella sua fisicità, dal manufatto autorizzato doveva considerarsi libera ed interamente utilizzabile ad ulteriori fini edificatori al momento della presentazione della nuova istanza di concessione, sia pure nel rispetto del rapporto volume/superficie eventualmente esistente in tale momento ”), sennonché tale frase non infirma i principi giurisprudenziali sopra richiamati, ma anzi ne conferma la validità, atteso che, nel caso di specie, il Comune di Grottaminarda non contesta la possibilità di edificare sull’area residua del lotto, ma evidenzia la necessità di tener conto, ai fini della applicazione degli indici di fabbricabilità fondiaria, introdotti dal P.U.C. nel 2013, di quanto edificato nella particella originaria, dalla quale è stata frazionata la particella di proprietà dell’odierno appellante.

8. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante deduce error in iudicando : violazione e falsa applicazione dell’art. 14 d.lgs. n. 102/14, nonché dell’art. 7 R.U.E.C. del Comune di Grottaminarda; eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria, del difetto di motivazione e della mancanza di presupposti.

Il Comune di Grottaminarda ha contestato le modalità di calcolo della volumetria seguite dai tecnici dell’appellante in ordine al progetto edilizio presentato, in quanto non sarebbero stati computati nella volumetria gli androni, i corridoi, il vano scala e i loggiati, che, a giudizio dell’amministrazione, non possono essere considerati “ volumi tecnici ”.

Il giudice di primo grado, nel respingere la doglianza, ha richiamato la circolare Min. LL.PP. n. 2474/1973 (secondo cui i volumi tecnici – locali impiantistici, vano scala, ecc. – non vanno conteggiati solo se tali e nei limiti occorrenti).

L’appellante contesta le conclusioni del Comune, cui il giudice di primo grado ha prestato adesione, evidenziando di essersi attenuto ai criteri indicati dal regolamento urbanistico edilizio comunale (R.U.E.C.).

L’appellante sostiene di aver considerato uno spessore di solaio di 30 cm (come da d.lgs. 102/2014 in materia di efficientamento energetico, che modifica i criteri di computo degli isolamenti termici, recepito nel RUEC) e di aver escluso dal computo della volumetria i vani scala, in quanto il RUEC (art. 7, n. 7) li esenta espressamente dal computo, e di aver escluso i loggiati, in quanto – sempre ai sensi dell’art. 7 RUEC – non vanno conteggiati se il rapporto larghezza/profondità è ≥ 1 (nel progetto, i loggiati rientrerebbero nei predetti parametri).

Il motivo è infondato.

L’art. 7, comma 7, del R.U.E.C. di Grottaminarda prevede che non debbano essere computati ai fini del calcolo della S.L.P. e della volumetria “ i vani scala di uso condominiale o comune ”.

Orbene, sulla base del regolamento comunale, anche ammettendo che il vano scala non debba essere computato nella volumetria del fabbricato, non appare giustificata la esclusione degli androni e dei corridoi di disimpegno (che non costituiscono volumi tecnici) dal computo della volumetria disponibile.

Con riguardo ai quattro loggiati individuati nel progetto presentato dall’appellante, l’ing. Pecorari (tecnico del Comune) ha evidenziato, nella relazione tecnica depositata nel giudizio di primo grado, che, per come sono stati riportati graficamente e per le dimensioni, detti loggiati non rispettano i parametri indicati dall’art. 7 del R.U.E.C.

Le contestazioni relative allo spessore dei solai debbono ritenersi superate, per effetto di quanto dichiarato dal Comune di Grottaminarda nella memoria depositata in data 5 dicembre 2025 (“ Su questo aspetto tecnico, comunque, non vi è contestazione sostanziale: il Comune non ha infatti addotto il superamento di altezze o un eccesso di volume legato ai solai, concentrandosi piuttosto sulle superfici escluse indebitamente (scale/corridoi/logge) ”); le relative doglianze sono comunque giuridicamente irrilevanti, in quanto non dirimenti, ai fini della ammissibilità della volumetria prevista nel progetto presentato.

9. Con il terzo motivo di gravame, l’appellante deduce error in procedendo et in iudicando : violazione e falsa applicazione dell’art. 54 c.p.a.

L’appellante si duole che il giudice di primo grado abbia ritenuto inammissibile ( rectius , irricevibile), per tardività, il deposito del certificato di destinazione urbanistica, rilasciato dal Comune il 2 ottobre 2023.

L’appellante allega difficoltà di natura tecnica nella acquisizione del certificato ed evidenzia di aver chiesto l’autorizzazione al deposito tardivo, contestando la qualificazione come irrilevante della predetta certificazione.

Il motivo è inammissibile, per genericità e per difetto di interesse.

A prescindere o meno dalla tardività della sua produzione documentale, il ricorrente (odierno appellante) non indica l’incidenza del predetto certificato sulla risoluzione della controversia dedotta in giudizio.

Non è in discussione il fatto che nel 1987 vigesse il Piano di Ricostruzione, né che detto piano non prevedesse indici di fabbricabilità fondiaria o limiti di densità edilizia; tali elementi non modificano le conclusioni sopra richiamate in merito alla necessità di tener conto dell’edificato nella particella originaria, ai fini della applicazione degli indici di fabbricabilità fondiaria introdotti dal Comune di Grottaminarda, in sede di approvazione del PUC nel 2013.

10. Con il quarto motivo di gravame l’appellante deduce error in iudicando : violazione e falsa applicazione delle disposizioni di cui agli artt. 21 e ss. l. n. 241/90 e s.m.i.; eccesso di potere sotto diversi profili (difetto assoluto di istruttoria e di motivazione; illogicità manifesta; sviamento; contraddittorietà intrinseca ed estrinseca tra atti dell’amministrazione).

L’appellante si duole del fatto che nel provvedimento impugnato l’amministrazione abbia posto alla base del provvedimento di diniego ragioni diverse da quelle precedentemente indicate nel primo provvedimento di diniego del 29 gennaio 2019, prot. n. 999, poi annullato dalla amministrazione in sede di autotutela; a giudizio dell’appellante, ciò dimostrerebbe un atteggiamento persecutorio dell’amministrazione nei suoi confronti.

Il motivo è infondato.

Il Collegio non ravvisa nell’operato del Comune di Grottaminarda l’asserito intento persecutorio.

In primo luogo, l’originario diniego (provvedimento prot. n. 999 del 29 gennaio 2019) risulta motivato in maniera estremamente sintetica, sicché, come rilevato dal T.a.r., il provvedimento oggetto dell’odierna impugnativa si è in realtà limitato ad esplicitare le ragioni della non assentibilità del progetto.

In secondo luogo, va evidenziato che il nuovo provvedimento è stato preceduto dall’invio di un dettagliato preavviso di rigetto, in ordine al quale l’odierno appellante ha comunque potuto fornire le proprie controdeduzioni.

11. In conclusione, il ricorso in appello è infondato e va respinto.

12. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate nel dispositivo in favore del Comune di Grottaminarda, sono poste a carico della parte appellante, secondo l’ordinario criterio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento in favore del Comune di Grottaminarda delle spese del presente grado di giudizio, liquidate in € 5.000,00 (cinquemila/00), oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IL TI, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

LO MA, Consigliere, Estensore

Rosario Carrano, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO MA	IL TI

IL SEGRETARIO