Pubblicato il 28/11/2025

N. 09390/2025REG.PROV.COLL.

N. 08432/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8432 del 2025, proposto dal Consorzio per l’area di sviluppo industriale di Foggia- Consorzio ASI Foggia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Lucia Murgolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e con domicilio fisico eletto presso lo studio del difensore, in Foggia, via Napoli 8;

contro

la società T.D. Group S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Raffaele Daloiso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e con domicilio fisico eletto presso lo studio del difensore, in Bari, corso Cavour 124;

nei confronti

del Comune di Foggia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Roberta Chiarella e Maria Teresa Antonucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e con domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Antonucci in Foggia, via Gramsci 17;

per l’annullamento ovvero la riforma

previa cautela

della sentenza del T.a.r. Puglia, sede di Bari, sez. III, 12 luglio 2025 n. 965, che ha accolto il ricorso n. 761/2025 R.G. proposto per l’annullamento dei seguenti atti del Consorzio di area di sviluppo industriale- ASI di Foggia:

a) della determinazione 18 marzo 2025 n. 29, comunicata lo stesso giorno, con cui il Responsabile del Servizio tecnico e il Responsabile di agglomerato e delle infrastrutture hanno disposto a carico della TD Group S.r.l. “ la decadenza dell’autorizzazione rilasciata con atto prot. ASI n. 853/2024 per la costituzione della linea elettrica MT in cavo interrato e n. 1 cabina di consegna per la connessione in antenna della cabina primaria di Foggia Industriale DW00-1-383283 di e – Distribuzione s.p.a. per la cessione totale impianto di produzione da fonte solare di potenza 9900 kw con rif. “Cod. Rint. N. 336684164 ”;

b) della relazione istruttoria 18 marzo 2025 prot. 1561;

c) delle note 19 marzo 2025 prot. n.1608 e 24 marzo 2025 prot. n.1692 del Responsabile del Settore tecnico;

e di ogni altro atto ovvero provvedimento presupposto, conseguente ovvero comunque connesso a quelli impugnati;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Foggia e della T.D. Group S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 il Cons. SC MB NI e uditi per le parti gli avvocati Murgolo e Daloiso, come da verbale.;

1. La ricorrente appellata, allo scopo di collegare alla rete elettrica nazionale un impianto fotovoltaico di sua pertinenza, ha presentato l’istanza 29 gennaio 2024 prot. n.519 (doc. 1 ricorso I grado) al Consorzio ASI intimato appellante per ottenere l’autorizzazione a realizzare i necessari cavi interrati su un terreno di proprietà del Consorzio stesso, precisamente il terreno distinto al catasto del Comune di Foggia al foglio 174 particella 133, foglio 177 particella 18, foglio 179 particelle 416-418, 426,428, 430 e 653 (doc. 2 ricorso I grado, relazione tecnica, p. 2).

2. Nella domanda, ha precisato che “ l’impianto per la connessione alla rete esistente di Enel Distribuzione S.p.a e a costruzione avvenuta, le opere di rete per la connessione saranno ricomprese negli impianti del gestore di rete e saranno quindi utilizzate per l’espletamento del servizio pubblico di distribuzione/trasmissione; pertanto, il titolare dell’autorizzazione all’esercizio di tali opere sarà e-Distribuzione ” (doc. 1 ricorso I grado, cit.).

3. Con atto 16 febbraio 2024 n.853 (doc. 3 ricorso I grado) il Consorzio ha rilasciato l’autorizzazione.

4. La società ha iniziato i lavori soltanto il successivo 16 marzo 2025 (doc. 4 ricorso I grado, comunicazione).

5. Con il provvedimento 18 marzo 2025 n. 29 (doc. 5 ricorso I grado) meglio indicato in epigrafe, il Consorzio ha però dichiarato la “ decadenza ” di quest’autorizzazione, con la motivazione che ora si riassume.

5.1 Nel provvedimento impugnato, il Consorzio nega anzitutto che sia stata ad esso presentata alcuna dichiarazione di inizio lavori, sostiene poi di avere accertato che in effetti nessun inizio ci sarebbe stato e che “ non risulta pervenuta alcuna richiesta di proroga; per effetto di tali circostanze non è stata stipulata alcuna convenzione tra il Consorzio e le proponenti, né risultano istituite servitù a favore delle proponenti, sicché queste ultime difettano della disponibilità delle aree interessate dalle opere di connessione progettate ”.

5.2 Ciò posto, il Consorzio rileva che “ per l’effetto della suddetta inerzia, l’autorizzazione risulta comunque decaduta e ha perso di efficacia. All’uopo giova ricordare che la comunicazione di inizio lavori è, prima di ogni altra cosa, uno strumento di controllo in mano alla P.A., la quale attraverso essa presidia il rispetto del ragionevole termine entro il quale l’ordinamento racchiude la presunzione di interesse a realizzare quanto autorizzato, viceversa essendo illogico e impraticabile qualsiasi impianto normativo che non ponga un termine per l’inizio e la fine delle lavorazioni edilizie, da porre sotto controllo della P.A. con una deadline indispensabile ”.

5.3 Infine, il Consorzio deduce che “ ad oggi le aree interessate dalle opere di connessione in epigrafe, di proprietà consortile, risultano oggetto di lavori di urbanizzazione primaria e di completamento del sistema viario” e che queste opere, a suo dire già appaltate e di prossimo inizio, non potrebbero subire interferenza da parte di “ulteriori cantieri e opere che ne comprometterebbero la corretta esecuzione, con il rischio di ripercussioni sul buon esito dei lavori e sul relativo finanziamento pubblico ”.

6. Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il T.a.r. ha accolto il ricorso della società contro questo provvedimento.

7. Contro questa sentenza, il Consorzio ha proposto impugnazione, con appello che contiene quattro motivi, come segue.

7.1 Con il primo di essi, alle pp. 9-14 dell’atto, ripropone un’eccezione di asserita improcedibilità del ricorso di I grado. Il Consorzio premette in fatto che, a suo avviso, i lavori di urbanizzazione programmati nel sito e citati nella motivazione del provvedimento impugnato sarebbero effettivamente incompatibili con la posa dei cavi e sostiene di averlo già dimostrato in I grado. Produce quindi la relativa documentazione, già prodotta comunque in quella sede (doc. ti 8-11 appello) e aggiunge un’asserita “ perizia ” da cui ciò si evincerebbe (doc. 12 appello). Tanto premesso, sostiene che il ricorso sarebbe inammissibile per mancata impugnazione di atti presupposti, quali sarebbero gli atti (doc. ti 8-11 appello, cit.) della gara di appalto dei lavori stessi. Sostiene quindi che il Giudice di I grado non avrebbe esaminato quest’eccezione ed avrebbe comunque errato nel ritenere soltanto asserita l’incompatibilità fra i lavori ed il cavidotto.

7.2 Con il secondo motivo, alle pp. 14-15 dell’atto, deduce il difetto di legittimazione attiva della ricorrente appellata, dato che a suo dire le opere sarebbero di esclusiva pertinenza della e-Distribuzione, che non ha peraltro ritenuto di impugnare.

7.3 Con il terzo motivo, alle pp. 15-17 dell’atto, deduce altresì che comunque la ricorrente appellata non avrebbe interesse ad agire, dato che non avrebbe stipulato la convenzione di asservimento delle aree che sarebbe stata richiesta dall’autorizzazione e non avrebbe comunicato l’inizio dei lavori.

7.4 Con il quarto motivo, alle pp. 17-25 dell’atto, sostiene in sintesi la bontà della motivazione del provvedimento impugnato.

8. Ha resistito la società, con atto 5 novembre e memoria 24 novembre 2025, in cui in particolare contesta l’asserita incompatibilità fra la posa del cavidotto e i lavori programmati dal Consorzio.

9. Il Comune di Foggia, per parte sua, con memoria 17 novembre 2025, ha chiesto che l’appello sia respinto, in riforma della sentenza di I grado, anche quanto alla statuizione sulle spese, che reclama a suo favore, e in subordine, nel caso di accoglimento, di essere estromesso dal giudizio;

10. Con replica 24 novembre 2025, il Consorzio ha ribadito le proprie tesi.

11. Alla camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione, dopo avere avvisato le parti ai sensi dell’art. 60 c.p.a. della possibilità di definire il giudizio con sentenza in forma semplificata.

12. I presupposti richiesti dalla norma sussistono, dato che la notifica del ricorso ha avuto luogo il 31 ottobre scorso e quindi è decorso il termine di venti giorni richiesto, ai sensi dell’art. 60 c.p.a.

13. Preliminarmente, va accolta la richiesta di estromissione dal processo del Comune di Foggia, dal momento che, a semplice lettura degli atti, nessuno degli atti impugnati è ad esso riconducibile.

14. Tanto premesso, nel merito l’appello è infondato e va respinto, per le ragioni di seguito esposte.

15. In ordine logico, è infondato anzitutto il secondo motivo, centrato sul presunto difetto di legittimazione della ricorrente appellata, la quale, essendo destinataria del provvedimento per cui è causa, è per ciò solo legittimata a contestarlo in giudizio.

16. Sempre in ordine logico, è infondato anche il terzo motivo, centrato sul presunto difetto di interesse al ricorso sempre della ricorrente appellata. Infatti, anche qui a semplice lettura del provvedimento 16 febbraio 2024 n.853 (doc. 3 ricorso I grado, cit.) si riscontra che da un lato nessun onere di comunicare l’inizio lavori era previsto e che dall’altro la stipula di una convenzione, dalla quale discendesse l’obbligo di pagamento di somme al Consorzio, era prevista solo come “ eventuale ”. I presupposti del presunto difetto di interesse quindi non sussistono in fatto.

17. È ancora infondata la prima parte del primo motivo, centrata sulla presunta improcedibilità del ricorso di I grado. È infatti del tutto evidente che la ricorrente appellata non aveva alcun onere, e alcun interesse, ad impugnare gli atti della gara con la quale il Consorzio ha appaltato i lavori di sistemazione della strada interessata dal cavidotto, gara alla quale è del tutto estranea.

18. La seconda parte del primo motivo è relativa al merito, in quanto sostiene l’incompatibilità dei lavori di sistemazione stessa con il cavidotto che la ricorrente appellata vuole realizzare; come tale, costituisce secondo logica una parte del quarto motivo, che sostiene la legittimità del provvedimento impugnato. Questo quarto motivo, così ricostruito, è infondato e va respinto, per le ragioni che seguono.

18.1 Secondo logica, è necessario premettere una qualificazione giuridica del provvedimento del Consorzio 16 febbraio 2024 n.853, che è il titolo in base al quale la società ricorrente appellata ritiene di poter realizzare l’opera di suo interesse. In proposito va allora notato che il Consorzio è da un lato il proprietario del terreno interessato, nel regime proprio della proprietà pubblica; dall’altro è un ente titolare di competenze in materia di sviluppo economico, e non è preposto al governo del territorio, materia pacificamente spettante al Comune. Su questa premessa, occorre allora ritenere che il provvedimento 16 febbraio 2024 n.853 ha la natura giuridica di una concessione, ovvero di un atto con il quale il soggetto pubblico dispone di un proprio bene, in questo caso il terreno, sul quale si impone la servitù necessaria a farvi passare il cavidotto, in modo sostanzialmente identico a quanto potrebbe fare un privato.

18.2 Per ricostruire la concreta efficacia di questo titolo occorre poi rifarsi al suo contenuto e, per quanto esso non prevede esplicitamente, ai principi civilistici dell’ordinamento, applicabili all’evidenza a qualsiasi atto di disposizione. Sotto il primo profilo, si nota allora che il titolo è rilasciato a fronte di una richiesta la quale precisa che “ a costruzione avvenuta, le opere di rete per la connessione saranno ricomprese negli impianti del gestore di rete e saranno quindi utilizzate per l’espletamento del servizio pubblico di distribuzione/trasmissione ” (doc. 1 ricorso I grado, cit.). Da questo consegue che la disposizione del bene è definitiva, senza un termine finale di durata: in tal senso, la servitù così costituita è entrata nel patrimonio della ricorrente appellata.

18.3 Il titolo in questione poi non contiene alcuna clausola che ne preveda la decadenza a fronte di particolari condotte del concessionario, segnatamente del mancato inizio dei lavori entro un termine, che non è previsto: si applica quindi il pacifico principio, che come tale non richiede puntuali citazioni di giurisprudenza, per cui non si danno decadenze che non siano espressamente previste.

18.4 La conseguenza è l’illegittimità del provvedimento di decadenza impugnato, che come tale non ha base nel provvedimento di assenso, né si potrebbe ricavare dalle norme dell’art. 15 t.u. 6 giugno 2001 n.380, perché come si è detto il Consorzio non è soggetto preposto al governo del territorio. Non si potrebbe quindi qualificare il suo atto di concessione come titolo edilizio, soggetto come tale a decadenza ove i lavori non siano iniziati e terminati nei termini di legge.

18.5 Per completezza, va chiarito che la questione della compatibilità dei lavori di realizzazione del cavidotto con quelli di sistemazione della strada va affrontata e risolta alla luce dei principi civilistici in tema di servitù. Da un lato, il Consorzio dovrà attenersi alla regola dell’art. 1067 comma 2 c.c. per cui il titolare del fondo servente “ non può compiere alcuna cosa che tenda a diminuire l'esercizio della servitù o a renderlo più incomodo ”; la società per parte sua, e per essa e- Distribuzione, dovranno rispettare l’art. 1069 comma 1 c.c. per cui il proprietario del fondo dominante “ nel fare le opere necessarie per conservare la servitù, deve scegliere il tempo e il modo che siano per recare minore incomodo al proprietario del fondo servente ”.

19. Le ragioni della decisione, che conferma con diversa motivazione la sentenza di I grado, sono giusto motivo per compensare le spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello di cui in epigrafe (ricorso n.8432/2025 R.G.), previa estromissione dal processo del Comune di Foggia, respinge l’appello stesso.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

UI AR, Presidente

SC MB NI, Consigliere, Estensore

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SC MB NI	UI AR

IL SEGRETARIO