N. 05136/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 22/12/2025
N. 10178 /2025 REG.PROV.COLL. N. 05136/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5136 del 2025, proposto dal sig. MA
ST, rappresentato e difeso dall'Avvocato Marcello Fortunato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Salerno, in persona del suo Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avvocati Anna Attanasio e BE Malzone, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
SA VI, non costituita in giudizio;
per l'opposizione ex art. 108 c.p.a. N. 05136/2025 REG.RIC.
della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. II, n. 10109/2024 del 16 dicembre 2024
Visti il ricorso in opposizione di terzo e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Salerno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il Consigliere Michele
CH e udito per il Comune opposto l'Avvocato Adriano Tortora, in sostituzione dell'Avvocato BE Malzone;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. In data 25 novembre 2022, la sig.ra SA VI – in qualità di comproprietaria di un edificio condominiale sito nel Comune di Salerno (identificato catastalmente al foglio 22, particella 13, poi divenuta particella n. 1792) – trasmetteva al Comune di
Salerno una CILA “Superbonus” (c.d. AS) per l'esecuzione di alcuni lavori di efficientamento energetico e consolidamento statico dell'immobile preesistente (cd. ecobonus e sisma-bonus).
2. Successivamente, con ordinanza n. 50 del 24 novembre 2023, il Comune di Salerno ha disposto la sospensione dei lavori sul presupposto che l'intervento non fosse stato assentibile con la AS (ad avviso del Comune non si trattava, infatti, di opere di manutenzione straordinaria, bensì di opere di ristrutturazione edilizia, in quanto consistevano nella demolizione e ricostruzione di una significativa parte del fabbricato).
3. Con ricorso al T.A.R. per la Campania (Salerno) la comproprietaria che aveva trasmesso la AS (sig.ra SA VI) ha impugnato l'ordinanza di sospensione dei lavori n. 50 del 2023. N. 05136/2025 REG.RIC.
4. Il T.A.R. ha accolto il ricorso e, per l'effetto, annullato l'ordinanza di sospensione dei lavori.
5. Il Comune di Salerno ha successivamente appellato la sentenza del T.A.R.
6. Il Consiglio di Stato (Sez. II) – con sentenza n. 10109 del 16 dicembre 2024 – ha accolto l'appello e, per l'effetto, respinto la domanda di annullamento proposta in primo grado, confermando quindi il provvedimento amministrativo di sospensione dei lavori.
In particolare, questo Consiglio di Stato ha rilevato che l'intervento edilizio de quo – in quanto concretamente implicante una demolizione e ricostruzione di (quasi) tutto il fabbricato – va ricondotto nell'alveo della ristrutturazione edilizia, e perciò non può essere assentito con una semplice AS, ciò che giustifica la scelta del Comune di adottare un'ordinanza di sospensione dei lavori.
7. Con il presente ricorso, pertanto, il sig. MA ST – in qualità di ulteriore comproprietario del fabbricato in esame (mai coinvolto nei due precedenti gradi di giudizio) – propone ora opposizione di terzo ordinaria ex art. 108, co. 1, c.p.a., sul presupposto che nel giudizio a quo il contraddittorio non è stato integrato nei confronti di tutti i singoli proprietari delle unità immobiliari del fabbricato in questione, e cioè di tutti i destinatari diretti degli effetti dell'ordinanza di sospensione dei lavori.
Deduce il sig. ST, in particolare, che il Comune era stato messo a conoscenza, già prima dell'adozione del provvedimento amministrativo impugnato, del fatto che l'odierno ricorrente era comproprietario del fabbricato in questione, sicché l'omesso coinvolgimento dell'opponente nel procedimento amministrativo prima – e nei due gradi di giudizio poi – configurerebbe da un lato un vizio dell'atto amministrativo impugnato e dall'altro lato una causa di opposizione di terzo (opposizione che, in tesi, dovrebbe condurre in via rescindente all'annullamento della sentenza del Consiglio di
Stato e, in via rescissoria, al deferimento della causa al TAR per difetto di contraddittorio ex art. 105 c.p.a.). N. 05136/2025 REG.RIC.
8. L'opposizione di terzo è stata corredata di un'istanza cautelare di sospensione dell'efficacia esecutiva della sentenza del Consiglio di Stato ex art. 98 c.p.a.
9. Il Comune di Salerno si è ritualmente costituito in giudizio per resistere all'opposizione di terzo, instando per la sua declaratoria di inammissibilità e, comunque, anche per la sua reiezione nel merito.
La sig.ra SA VI (comproprietaria del fabbricato oggetto di giudizio e originaria ricorrente) – benché evocata in giudizio – non si è costituita nel presente giudizio di opposizione di terzo.
10. In occasione della prima camera di consiglio cautelare tenutasi in data 29 luglio
2025, attesa la disponibilità dell'opponente all'immediata fissazione dell'udienza di merito per il giorno 16 dicembre 2025, la proposta istanza cautelare è stata rinviata al merito.
11. Successivamente, con ordinanza n. 776 del 4 settembre 2025, il Comune di Salerno ha disposto – questa volta anche nei confronti del ricorrente – la demolizione dell'abuso.
12. La sopravvenuta ordinanza demolitoria ha indotto l'opponente a riproporre l'istanza cautelare (per la quale è stata fissata una nuova camera di consiglio in data
28 ottobre 2025) al fine di mantenere la res adhuc integra nelle more della celebrazione dell'udienza di merito del 16 dicembre 2025.
13. All'esito della nuova camera di consiglio calendarizzata in data 28 ottobre 2025 per la trattazione della reiterata istanza cautelare, il Collegio ha respinto quest'ultima.
Ciò in quanto:
(i) “la domanda proposta con l'odierna opposizione ex art. 108 c.p.a. appare prima facie inammissibile, in quanto la stessa è stata proposta da un soggetto che – in qualità di comproprietario del fabbricato su cui ricadono gli effetti dell'ordinanza di sospensione dei lavori impugnata nel presente giudizio – assume la veste di cointeressato”; N. 05136/2025 REG.RIC.
(ii) “per costante giurisprudenza il rimedio dell'opposizione di terzo non può essere proposto dal cointeressato, tenuto conto che quest'ultimo non ha la qualità di litisconsorte necessario e avrebbe dovuto, quindi, proporre il ricorso entro il termine di decadenza (cfr. Cons. St., sez. II, 15 dicembre 2023, n. 10878; Cons. St., sez. IV,
12.4.2021 n. 2985; Cons. St., sez. IV, 26.2.2021 n. 1659; Cons. St., sez. VI, 4.5.2020
n. 2813)”;
(iii) “sotto il profilo del periculum in mora il pregiudizio cautelare prospettato dalla parte ricorrente non appare legato all'ordinanza di sospensione dei lavori impugnata nel presente giudizio, bensì semmai all'ordinanza di demolizione n. 776 del 4 settembre 2025, già impugnata dinanzi al T.A.R. per la Campania (Salerno), il quale ha fissato in data 29 ottobre 2025 la camera di consiglio per la sospensiva del provvedimento, ciò che esclude la configurabilità in questa sede del periculum in mora”.
14. Successivamente, all'esito dell'udienza pubblica fissata in data 16 dicembre 2025, il Collegio ha assunto la causa in decisione.
DIRITTO
15. La presente opposizione di terzo ex art. 108 c.p.a. è inammissibile sia per carenza di legittimazione attiva, sia per carenza di interesse ad agire.
SULLA CARENZA DI LEGITTIMAZIONE ATTIVA
16. L'opposizione ordinaria è disciplinata dall'art. 108 comma 1 c.p.a., il quale prevede che “Un terzo può fare opposizione contro una sentenza del tribunale amministrativo regionale o del Consiglio di Stato pronunciata tra altri soggetti, ancorché passata in giudicato, quando pregiudica i suoi diritti o interessi legittimi”.
La giurisprudenza ha costantemente individuato due presupposti per essere legittimati a proporre l'opposizione in esame, e cioè:
(i) la mancata partecipazione al giudizio conclusosi con la sentenza opposta; N. 05136/2025 REG.RIC.
(ii) la sentenza opposta deve aver arrecato pregiudizio ad una posizione giuridica di cui l'opponente risulti titolare (in tal senso, per tutte, C.d.S. sez. V 23 agosto 2019, n.
5817, e sez. VI, 12 aprile 2017, n. 1712).
A sua volta, il pregiudizio che legittima l'opponente a proporre opposizione di terzo può dirsi esistente soltanto se (e nella misura in cui) quest'ultimo abbia la qualità di litisconsorte necessario pretermesso, ovvero negli specifici casi individuati a partire dalla sentenza dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 2 del 11 gennaio 2007.
Litisconsorte necessario pretermesso è, quindi, innanzitutto il controinteressato in senso stretto, al quale il ricorso di primo grado non sia stato notificato.
Il controinteressato in senso stretto è il soggetto titolare di un interesse alla conservazione dell'atto impugnato: si deve trattare di un interesse uguale e contrario
a quello del ricorrente, che sia immediatamente individuabile nell'atto stesso.
La nozione di controinteressato in senso stretto è stata poi estesa – al fine di garantire il diritto di difesa – anche ad altre due categorie di controinteressati, e cioè:
(i) al controinteressato sopravvenuto, perché beneficiario di un atto conseguenziale, nel momento in cui una sentenza abbia annullato il relativo provvedimento presupposto all'esito di un giudizio al quale egli sia rimasto estraneo (se del caso quando la sentenza abbia impropriamente disposto la caducazione di un atto consequenziale divenuto inoppugnabile);
(ii) al controinteressato non facilmente identificabile, e più in generale a qualsiasi soggetto titolare di una posizione autonoma e incompatibile con quella del ricorrente.
Non sono invece legittimati all'opposizione, per quanto qui interessa, i terzi cointeressati, ovvero oggettivamente titolari di un interesse dello stesso tipo di quello fatto valere dal ricorrente, per l'evidente ragione che lo avrebbero dovuto tutelare così come questi ha fatto, ovvero proponendo in proprio un ricorso entro i termini di decadenza (così la giurisprudenza costante, per tutte C.d.S., sez. III, 10 ottobre 2017,
n. 4691, e sez. IV, 22 gennaio 1999, n. 55). N. 05136/2025 REG.RIC.
Più in generale, la giurisprudenza insegna che l'opposizione di terzo non può essere proposta né da colui che aveva l'onere di impugnare, in quanto leso dall'atto impugnato, né dal cointeressato, che come tale non ha la qualità di litisconsorte necessario, né dall'avente causa o successore a titolo particolare di una delle parti del giudizio, che, come tale, a causa dei limiti soggettivi e della estensione del giudicato, non può considerarsi estraneo allo stesso (cfr. Cons. St., Sez. VI, 4 maggio 2020, n. 2813; Cons. St., Sez. VI, n. 6288 del 2008).
17. Tenuto conto di quanto precede, pertanto, l'opposizione di terzo di cui ora si discorre è inammissibile per carenza di legittimazione attiva, atteso che il sig. ST
- in qualità di comproprietario del fabbricato su cui ricadono gli effetti dell'ordinanza di sospensione dei lavori impugnata nel presente giudizio - assume la veste di cointeressato (e non di controinteressato o di soggetto comunque titolare di una posizione autonoma e incompatibile rispetto a quella del ricorrente).
La posizione dell'odierno opponente, infatti, è uguale e parallela rispetto a quella dell'originaria ricorrente, sicché non solo egli non può essere qualificato come controinteressato, ma neppure come terzo titolare di una posizione autonoma e incompatibile rispetto a quella dell'originaria ricorrente.
Ad ulteriore conferma di quanto precede, la giurisprudenza di questo Consiglio di
Stato ha ripetutamente chiarito che il comproprietario di un bene inciso da un provvedimento repressivo in materia edilizia, riveste la natura di cointeressato all'impugnazione, e non di controinteressato (cfr. in tal senso Cons. St., Sez. VI, n.
384/2020; n. 2813/2020).
Ciò non determina, peraltro, alcun vulnus di tutela per il comproprietario cointeressato che non abbia impugnato il provvedimento lesivo (ove tale provvedimento non gli sia stato originariamente notificato) atteso che l'omessa notifica degli atti sanzionatori in materia edilizia a tutti i comproprietari - lungi dal costituirne un vizio di legittimità - determina soltanto l'inefficacia del provvedimento limitatamente ai soggetti, in N. 05136/2025 REG.RIC.
ipotesi, comproprietari per i quali è mancata la notifica, i quali potranno quindi impugnare il provvedimento sanzionatorio entro il termine decorrente dalla piena conoscenza dell'ingiunzione.
18. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, la presente opposizione di terzo è inammissibile innanzitutto per carenza di legittimazione attiva dell'odierno ricorrente.
SULLA CARENZA DI INTERESSE AD AGIRE
19. L'opposizione di terzo de qua è inammissibile anche per carenza di interesse ad agire.
Ciò per due distinti (e concorrenti) ordini di motivi.
In primo luogo perché il pregiudizio lamentato dall'odierno opponente non deriva neppure delle statuizioni della sentenza opposta - che è una sentenza di rigetto, ovvero che conferma la legittimità del provvedimento impugnato e che dunque, a rigore, non incide neppure sulla realtà giuridica ad esso sottesa – ma dagli effetti del provvedimento impugnato (non inciso della decisione di secondo grado che lo ha confermato), ponendosi, pertanto, al di fuori dell'ambito di cui all'art. 108 c.p.a, che riferisce il pregiudizio legittimante l'opposizione di terzo agli effetti della sentenza opposta (sul punto, Cons. St., Sez. V, n. 634 del 2007: “nel caso in esame, la decisione di questo Consiglio contro la quale è proposta opposizione è una decisione di rigetto della domanda di annullamento del provvedimento amministrativo impugnato; e pertanto essa non può essere oggetto di opposizione del terzo, al quale il pregiudizio deriva, semmai, dal provvedimento amministrativo, e non già dal giudicato di rigetto dell'impugnazione contro di esso proposta dal destinatario”).
Per tale ragione, deve invece pacificamente riconoscersi in capo all'opponente la legittimazione ad impugnare il provvedimento allo stesso pregiudizievole nelle forme di un ordinario giudizio di cognizione (beninteso entro il termine di decadenza dal momento dell'effettiva conoscenza dell'atto lesivo). N. 05136/2025 REG.RIC.
Come anticipato, però, l'odierna opposizione di terzo è priva di un concreto interesse ad agire anche per un altro motivo, e cioè per il fatto che l'atto amministrativo da cui l'opponente asserisce di essere stato leso (id est l'ordinanza comunale di sospensione dei lavori n. 50 del 24 novembre 2023) ha ormai esaurito i propri effetti.
Tale ordinanza è stata adottata, infatti, nell'esercizio del potere di cui all'art. 27 del d.P.R. n. 380 del 2001, laddove si prevede in caso di abusi edilizi, al comma 3, che
“qualora sia constatata, dai competenti uffici comunali d'ufficio o su denuncia dei cittadini, l'inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità di cui al comma 1, il dirigente o il responsabile dell'ufficio, ordina l'immediata sospensione dei lavori, che ha effetto fino all'adozione dei provvedimenti definitivi di cui ai successivi articoli, da adottare e notificare entro quarantacinque giorni dall'ordine di sospensione dei lavori. Entro i successivi quindici giorni dalla notifica il dirigente o il responsabile dell'ufficio, su ordinanza del sindaco, può procedere al sequestro del cantiere”.
Il potere di sospensione dei lavori abusivi può essere esercitato, pertanto, per un periodo massimo di 45 giorni, tanto è vero che anche l'ordinanza comunale ora impugnata reca l'espressa statuizione secondo cui la sospensione dei lavori avrà efficacia “per un periodo comunque non superiore a 45 giorni”.
Questo termine massimo di 45 giorni è pacificamente spirato nel caso di specie, sicché
l'atto amministrativo impugnato (di cui la sentenza opposta ha confermato la legittimità) è ormai privo di ogni effetto.
Il che significa che l'odierno ricorrente non vanta alcun concreto interesse all'annullamento della sentenza opposta.
20. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, l'opposizione di terzo va dichiarata inammissibile per carenza di legittimazione attiva e di interesse.
21. Le spese del giudizio di opposizione seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo in favore del Comune di Salerno. N. 05136/2025 REG.RIC.
Nulla sulle spese nei confronti della sig.ra SA VI, in quanto non costituita in giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'opposizione di terzo, come in epigrafe proposta, la dichiara inammissibile.
Condanna la parte opponente alla refusione delle spese processuali del giudizio di opposizione di terzo in favore del Comune di Salerno e le liquida in misura complessivamente pari ad € 4.000,00 (euro quattromila/00) oltre oneri accessori come per legge (se dovuti).
Nulla sulle spese nei confronti della sig.ra SA VI.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:
BE PP, Presidente
Angela Rotondano, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere
Pietro De Berardinis, Consigliere
Michele CH, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE N. 05136/2025 REG.RIC.
Michele CH
BE PP
IL SEGRETARIO