Pubblicato il 24/11/2025

N. 09177/2025REG.PROV.COLL.

N. 04168/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 4168 del 2025, proposto da LO VI, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Cardarelli e Diego Campugiani, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via G. Pierluigi da Palestrina 47

contro

Ministero della Giustizia, in persona del ministro in carica, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato in Roma, via dei Portoghesi 12;
INPS - Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, rappresentato e difeso dagli avvocati Piera Messina e Gino Madonia, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma (sezione quinta) n. 21353/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia e dell’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 novembre 2025 il consigliere AB FR e uditi per le parti gli avvocati Diego Campugiani, Gino Madonia e Antonio Grumetto per l’Avvocatura dello Stato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’appellante indicato in intestazione è un magistrato ordinario, ora a riposo, a domanda, a decorrere dal 28 settembre 2021, che dal 18 aprile 2014 fino al 18 aprile 2022 ha ricoperto l’incarico di segretario generale della Corte costituzionale, per il quale ai sensi della disciplina regolamentare interna di questa (art. 14 del regolamento dei servizi e del personale della Corte) ha percepito un compenso annuale di euro 100.000 annui in aggiunta al trattamento economico di magistrato ordinario all’epoca in godimento.

2. Nella descritta qualità e in ragione dei fatti ora esposti, con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma, agiva per l’accertamento del diritto a vedersi incluso il compenso nella base contributiva dell’indennità di buonuscita, negatogli dall’INPS in prima istanza (nota in data 25 febbraio 2022, prot. n. 488613) e all’esito del successivo ricorso amministrativo (delibera del Comitato di vigilanza per le prestazioni previdenziali dei dipendenti civili e militari dello Stato e loro superstiti in data 23 novembre 2022, n. 604), con determinazioni di cui è domandato l’annullamento.

3. Le domande venivano respinte con la sentenza i cui estremi sono indicati in intestazione.

4. Per la pronuncia di primo grado l’esclusione del compenso per l’incarico presso la Corte costituzionale dalla base contributiva per computo del trattamento di fine servizio è conforme alla disciplina di legge di riferimento: artt. 3 e 38 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032 ( Approvazione del testo unico delle norme sulle prestazioni previdenziali a favore dei dipendenti civili e militari dello Stato ), le quali disposizioni fanno a questo scopo riferimento testuale allo « stipendio, paga o retribuzione annui, considerati al lordo, di cui alle leggi concernenti il trattamento economico del personale iscritto al Fondo ». Sul punto era enunciato il principio secondo cui la locuzione stipendio « va intesa come paga tabellare », che in quanto tale non è « comprensiva di tutti gli emolumenti erogati con continuità e a scadenza fissa » .

5. A supporto dell’assunto veniva fatto richiamo alla giurisprudenza amministrativa in materia, considerata ius receptum , secondo cui per l’inclusione nella paga tabellare di ulteriori emolumenti occorre avere riguardo non già al « carattere sostanziale di esso (la natura retributiva o meno) », ma al « dato formale; ossia il regime impresso dalla legge a ciascun emolumento, in relazione alle previsioni di cui agli artt. 3 e 38 d.P.R. n. 1032 del 1973 ». In senso contrario alla tesi di parte ricorrente è stato poi posto in rilievo il fatto che il compenso riconosciuto per l’incarico è « strettamente correlato » ad esso e non viene incluso « nella struttura retributiva dell’impiego svolto ».

6. In ragione dei convergenti dati sopra esposti - ha aggiunto la sentenza - non ha effetto vincolante sulla risoluzione della questione controversa nel presente giudizio il fatto che il compenso sia stato considerato per la determinazione del trattamento pensionistico, come rappresentato dal segretariato generale della Corte costituzionale (nota del 1° febbraio 2022), né tanto meno l’opposta interpretazione data sulla questione controversa dallo stesso giudice costituzionale (delibera della Corte costituzionale del 24 maggio 2022).

7. Contro la pronuncia di primo grado l’originario ricorrente ha proposto appello, al quale resistono l’INPS e il Ministero della giustizia.

8. Quest’ultimo ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva rispetto alle domande azionate in giudizio dal primo.

DIRITTO

1. L’appello censura la sentenza di primo grado per violazione e falsa applicazione dei sopra citati artt. 3 e 38 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032. Sarebbe erroneo al riguardo l’assunto dell’INPS di considerare il compenso per l’incarico del ricorrente presso la Corte costituzionale come indennità non computabile nel trattamento di fine servizio, quando invece quest’ultima lo ha sempre qualificato come elemento della retribuzione, e dunque come stipendio. In contrario non gioverebbe all’ente previdenziale il richiamo alla giurisprudenza citata nella pronuncia di primo grado, dal momento che questa concerne casi relativi ad « indennità connesse a mansioni dirigenziali, svolgimento di funzioni superiori di fatto, premi di servizio o compensi incentivanti », diversi da quello oggetto della presente controversia. Per quest’ultimo si ribadiscono gli assunti posti a base del ricorso, e cioè che si verte sul « trattamento economico attribuito ad un Segretario generale della Corte costituzionale – figura apicale di un organo dotato di autonomia normativa e organizzativa costituzionalmente riconosciuta », nei confronti del quale sono state riconosciute « retribuzioni formalmente deliberate come “stipendi” », sulla base del regime di autonomia organizzativa della Corte costituzionale e in ragione delle funzioni in questo ambito ricoperte dal segretario generale. La tesi di controparte della natura indennitaria dell’emolumento costituirebbe quindi un « assioma indimostrato », contrario al dato formale relativo ai provvedimenti emessi in relazione all’incarico ricoperto e, sul piano sostanziale, alla natura dello stesso.

2. Quanto alla pretesa necessità di una previsione legislativa per l’inclusione nella base contributiva dell’indennità di buonuscita, si richiama in senso contrario la sentenza dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato del 16 gennaio 2007, n. 3, la quale con riguardo all’inclusione nella base contributiva della buonuscita dell’indennità di posizione dei dirigenti statali ha statuito che l’art. 38 del d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032, deve essere interpretato « alla luce del vigente ordinamento nel quale la retribuzione del personale dirigente delle pubbliche amministrazioni è disciplinata dalla contrattazione collettiva (ex D.Lgs. n. 29/1993 e poi D.Lgs. n. 165/2001) e non più dalla fonte legislativa ». Pertanto - si sottolinea – deve aversi riguardo al dato sostanziale, e dunque al carattere di compenso « fisso, continuativo, costante e generale », assunto dall’emolumento in questione secondo la contrattazione collettiva, a prescindere dalla sua formale inclusione nella base contributiva dell’indennità di buonuscita da parte della legge. Se ne ricaverebbe, quindi, che l’interposizione normativa per l’inserimento nella base contributiva non costituirebbe una regola « univocamente applicata ». Del pari la risalente tesi secondo cui nel pubblico impiego la locuzione “stipendio” deve essere intesa in senso stretto, come « paga tabellare » risulterebbe ad oggi inadeguata « a fronte della complessità e articolazione del trattamento economico oggi attribuito anche a soggetti in posizione apicale in amministrazioni o organi costituzionali ».

3. A conferma della tesi dell’inclusione nella base di computo viene infine richiamata la sentenza del 20 febbraio 2025, n.112, della Corte dei conti, di accoglimento della domanda del ricorrente per il riconoscimento nella base di computo del trattamento pensionistico del compenso percepito dal ricorrente quale Segretario generale della Corte costituzionale. Si sottolinea sul punto che la decisione di accoglimento si fonda sulle medesime argomentazioni oggetto del presente giudizio.

4. Le censure sono fondate.

5. Il dato di partenza nell’analisi della questione controversa è dato dalla natura dell’indennità di buonuscita dei dipendenti dello Stato, di « retribuzione differita con concorrente funzione previdenziale » (ancora di recente in questo senso: Corte cost., sentenza 20 dicembre 2022, n. 258; 25 giugno 2019, n. 159). In ragione della sua primaria componente retributiva, tra l’altro evincibile dal fatto che ai sensi dell’art. 38, comma 1, d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032, essa è rapportata (nella misura dell’« 80 per cento ») allo « stipendio, paga o retribuzione annui », l’istituto ha la finalità di compensare il dipendente pubblico per il servizio prestato, ancorché in via differita da questo. L’ora esposta funzione proietta la determinazione della base contributiva dell’indennità in chiave retrospettiva alla carriera lavorativa del dipendente, nell’opposta prospettiva, di carattere previdenziale, di provvedere ai suoi bisogni una volta collocato a riposo.

6. Nel quadro ora tracciato si pone il più volte citato art. 38 d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032, che fa testuale riferimento allo « stipendio, paga o retribuzione annui » (comma 1), oltre ad alcune indennità o assegni ivi indicati, rispetto ai quali si sarebbe potuto porre il dubbio della loro riconducibilità alla nozione di carattere generale, e che a chiusura include nella base contributiva « gli assegni e le indennità previsti dalla legge come utili ai fini del trattamento previdenziale » (comma 2).

7. La complessiva formulazione della disposizione normativa depone nel senso di includere nella base contributiva della buonuscita gli emolumenti che abbiano la funzione consistente nel remunerare l’ordinaria prestazione lavorativa, rientranti come tali in una delle definizioni enunciate dal menzionato comma 1 - « stipendio, paga o retribuzione annui » - nei confronti dei quali sono predicabili i caratteri tipici della retribuzione, dati dalla stabilità, fissità e continuità, che ne giustificano anche la loro rilevanza a fini previdenziali, ai sensi del comma 2.

8. Assume per contro una portata eccessivamente restrittiva, non supportata dal dato testuale della norma in esame e dalla sua funzione di retribuire in via differita il dipendente e così accompagnarlo « nella delicata fase dell’uscita dalla vita lavorativa attiva » (così Corte cost., sentenza 25 giugno 2019, n. 159, sopra citata), la tesi dell’INPS, fatta propria anche dalla sentenza di primo grado, secondo cui si dovrebbe avere riguardo esclusivo alla qualificazione formale di stipendio tabellare. L’assunto porta ad escludere quegli emolumenti corrisposti al dipendente con stabilità e continuità e che in ragione di ciò commisurano in modo effettivo il valore delle prestazioni rese nell’ambito del rapporto di impiego con l’amministrazione, e che dunque rientrino nel concetto enunciato dal più volte richiamato art. 38, comma 1, d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032. Va ricordato che su questa base la giurisprudenza costituzionale ha ripetutamente posto l’accento sul fatto che la buonuscita viene « conquistata attraverso la prestazione dell’attività lavorativa e come frutto di essa » (tra le altre: Corte cost., sentenze 4 aprile 1996, n. 106; e 24 luglio 1986, n. 208).

9. Le considerazioni che precedono conducono all’accoglimento delle domande proposte dal ricorrente, dal momento che è pacifico che il compenso da lui percepito in qualità di segretario generale della Corte costituzionale, per il periodo in cui l’incarico lo stesso ha ricoperto l’incarico, ha avuto la funzione di remunerare una prestazione diversa da quella di magistrato, ma inerente all’incarico medesimo, svolto in via esclusiva. La prestazione in questione risulta connotata da una specifica qualificazione professionale, ricavabile dai compiti ad esso attribuiti in base all’art. 13 del regolamento dei servizi e del personale del giudice delle leggi, e che in ragione dell’autonomia organizzativa costituzionalmente ad esso riconosciuta ha condotto alla corresponsione di un’indennità dichiaratamente aggiuntiva al trattamento economico in godimento al momento dell’assunzione dell’incarico medesimo, come previsto nell’atto di determinazione del compenso (delibera della Corte in data 9 aprile 2014). In senso conforme deve essere richiamata la sopra citata delibera della Corte in data 24 maggio 2022, in cui si specifica che nella quantificazione del compenso annuo riconosciuto al ricorrente si è tenuto conto dell’« importo derivante dal trattamento economico di Magistrato ordinario ».

10. Da rilevare poi che, secondo quanto pacifico in atti, il compenso in questione è stato sottoposto a ritenute previdenziali e che, come sottolinea l’appello, esso è stato considerato utile ai fini del computo del trattamento pensionistico in favore del ricorrente, in ragione della sentenza della Corte dei conti sopra richiamata. La pronuncia del giudice pensionistico vale pertanto ad integrare il presupposto di cui al sopra citato art. 38, comma 2, d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032, secondo cui sono inclusi nella base contributiva della buonuscita « gli assegni e le indennità previsti dalla legge come utili ai fini del trattamento previdenziale ».

11. In contrario, non giova all’INPS il richiamo alla sentenza della Corte costituzionale del 26 aprile 2024, n. 73. Questa pronuncia ha infatti riguardato l’indennità di anzianità dei dipendenti del “parastato” ex art. 13 della legge 20 marzo 1975, n. 70 ( Disposizioni sul riordinamento degli enti pubblici e del rapporto di lavoro del personale dipendente ), di cui è stata posta in rilievo la differenza con la buonuscita dei dipendenti dello Stato, perché « non si basa su una contribuzione del lavoratore e dell’ente datore di lavoro », ma su criteri di computo maggiormente vantaggiosi.

12. Vero è, peraltro, che la stessa giurisprudenza costituzionale, in conformità a quella amministrativa, individua « nella predeterminazione legale e nella tassatività delle componenti retributive utili al loro calcolo » uno dei caratteri distintivi dell’indennità di buonuscita (così la stessa sentenza del 26 aprile 2024, n. 73, da ultimo richiamata), in linea oltretutto con quanto statuito dalla pronuncia di primo grado. Ma in questo caso la predeterminazione legale e la tassatività va ricondotta al fatto che il compenso per l’incarico di segretario generale della Corte costituzionale è stato svolto in regime di esclusività dal ricorrente, ed è stato remunerato con un compenso aggiuntivo al trattamento economico all’epoca in godimento, per cui sotto questo profilo esso rientra nel concetto di « stipendio, paga o retribuzione annui » previsto per il computo nella base contributiva dell’indennità di buonuscita. In senso convergente si è del resto espresso a favore della tesi del ricorrente il giudice pensionistico.

13. Pertanto, in accoglimento dell’appello ed in riforma della sentenza di primo grado va dunque accertato il diritto del ricorrente, previo annullamento degli atti da esso impugnati nel presente giudizio, a vedersi incluso nella base contributiva dell’indennità di buonuscita ex art. 38 d.P.R. 29 dicembre 1973, n. 1032, il compenso ricevuto quale segretario generale della Corte costituzionale, per il periodo in cui l’incarico è stato ricoperto. La pronuncia di accertamento va resa nei confronti dell’ente previdenziale resistente, mentre il Ministero della giustizia, pur evocato in giudizio, è carente di legittimazione sulla domanda azionata, come da esso eccepito.

13. La natura e la complessità delle questioni controverse giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie il ricorso; annulla gli atti con esso impugnati ed accerta il diritto del ricorrente a vedersi inserito nella base di computo dell’indennità di buonuscita il compenso ricevuto quale segretario generale della Corte costituzionale.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

DI ON, Presidente

AB FR, Consigliere, Estensore

Angela Rotondano, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AB FR	DI ON

IL SEGRETARIO