Pubblicato il 28/04/2026

N. 03302/2026REG.PROV.COLL.

N. 07741/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7741 del 2024, proposto da U.S. A. Casati, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Giglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Arcore, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dell’avvocato Carlo Orlandi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Agenzia di Tutela della Salute della Brianza, non costituita in giudizio;

nei confronti

Borgo Lecco Iniziative S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Folco, Bruno Santamaria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giovanni Corbyons in Roma, via Cicerone 44;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) n. 02176/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio e il ricorso incidentale di Borgo Lecco Iniziative S.p.A.;

Visto l'atto di costituzione in giudizio e il ricorso incidentale proposto dal Comune Arcore;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 il consigliere PA TA e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale.

1. L’associazione U.S. A. Casati ha impugnato la sentenza del T.a.r. Lombardia, sez. IV, 15 luglio 2024 n. 2176, con la quale è stato respinto il ricorso di primo grado proposto dalla predetta associazione per l’annullamento della delibera del Consiglio Comunale di Arcore n. 81/2019, che ha ritenuto di interesse pubblico la realizzazione di due Residenze sanitarie assistenziali (R.S.A.), e la successiva deliberazione della Giunta Comunale n. 124 del 30 luglio 2021, che ha approvato il progetto di piano attuativo riguardante le medesime RSA, presentato dalla proprietaria dell’area Borgo Lecco Iniziative s.p.a.

Il giudice di primo grado ha disposto la compensazione delle spese di giudizio.

2. L’odierna appellante - che è un’associazione sportiva proprietaria e titolare di un palazzetto dello sport (Palaunimec), situato nel Comune di Arcore nell’area confinante con quella su cui è prevista la realizzazione delle R.S.A. - ha censurato la sentenza impugnata sotto diversi profili.

2.1. L’associazione appellante evidenzia che, in base alla proposta approvata, la società Borgo Lecco Iniziative s.p.a. realizzerà all’interno di un unico edificio di nuova costruzione (di quattro piani fuori terra) due Residenze Sanitarie Assistenziali (RSA) per 160 posti letto complessivi (40 posti letto la prima RSA al piano terra, 120 posti letto la seconda RSA ai piani 1°, 2° e 3°); all’interno del medesimo edificio è prevista per le due R.S.A. la condivisione di alcuni locali (la reception e gli uffici amministrativi, oltre alle scale di collegamento tra i quattro piani dell’edificio).

Il Comune di Arcore ha considerato la proposta di Borgo Lecco Iniziative s.p.a. conforme all’art. 4 del Piano dei servizi.

2.2. Ritenendo sussistente la vicinitas e quindi della legittimazione ad agire (il nuovo edificio si collocherà a distanza di 11- 13 metri dalla proprietà della associazione) e l’interesse a ricorrere, in termini di riduzione della visuale, della luce e dell’aria e quindi di deprezzamento del proprio immobile, l’associazione sportiva ha contestato le deliberazioni sopra richiamate sotto diversi profili.

Il giudice di primo grado, prescindendo dall’esame delle eccezioni preliminari sollevate dalla amministrazione resistente e dalla controinteressata, ha respinto il ricorso, disponendo la compensazione delle spese di giudizio.

3. L’appellante censura la sentenza impugnata con due articolati motivi.

3.1. Con il primo motivo di gravame, contesta la sentenza impugnata nella parte in cui è stato respinto il primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio (violazione e falsa applicazione di norme di legge: d.P.R. 14.1.1997; d.G.R. n. 7345/2001; illogicità e ingiustizia manifesta).

Con il primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, l’associazione sportiva aveva lamentato la violazione del d.P.R. 14 gennaio 1997 e della d.G.R. n. 7345/2001, nella parte in cui:

i) impongono ad ogni singolo “presidio” il limite massimo di 120 posti letto;

ii) non consentono la condivisione di locali quali reception e uffici amministrativi tra due RSA.

Il giudice di primo grado ha respinto la censura, evidenziando che le violazioni denunciate non sarebbero destinate a regolare l’attività pianificatoria/edilizia (“a monte”), ma quella dell’esercizio dell’attività (“a valle”).

L’odierna appellante contesta le conclusioni del giudice di primo grado.

Dopo aver richiamato le previsioni del d.P.R. 14 gennaio 1997 e della d.G.R. 14 dicembre 2001 n. 7/7435, l’associazione appellante ritiene che i relativi requisiti abbiano natura “strutturale” e, in quanto finalizzati a conformare la RSA quale “struttura fisica” a determinati parametri, detti requisiti siano vincolanti ab origine , ossia sin dalla progettazione/edificazione della R.S.A.

In sintesi, l’appellante sostiene che, venendo in rilievo un edificio dedicato a una specifica “funzione sanitaria”, non si possa prescindere dai requisiti tecnici e strutturali inderogabili richiesti per adibire il fabbricato a R.S.A.

A suo giudizio, la scelta del Comune di Arcore di consentire l’insediamento presso un unico edificio due R.S.A. da 40 e 120 posti letto violerebbe il d.P.R. 14 gennaio 1997 e la d.G.R. 14 dicembre 2001 n. 7/7435 in quanto:

- la scelta di realizzare una RSA da 120 posti letto è stata adottata in assenza del requisito della “eccezionalità” prescritto dalla legge di settore;

- la capienza complessiva delle due RSA è superiore alla soglia massima di legge;

- la scelta di realizzare le due strutture, sfruttando la condivisione della reception e degli uffici, contrasterebbe con la normativa di settore che ne impone, invece, un uso “esclusivo”.

3.2. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui è stato respinto il secondo motivo di ricorso (violazione e falsa applicazione di norme di legge: art. 4 NTA Piano dei servizi del Comune di Arcore; d.p.r. 14 gennaio 1997; d.G.R. 14 dicembre 2001, n. 7435; violazione dei principi generali in materia di interpretazione della legge).

L’appellante evidenzia che l’art. 4 delle N.T.A. del Piano dei servizi detta vincoli solo con riguardo al rapporto copertura massimo (50%) e alla permeabilità (almeno il 35 % della superficie fondiaria).

Se la soluzione progettuale approvata risulta, da un lato, formalmente conforme all’art. 4 del Piano dei Servizi, dall’altro lato, essa non sarebbe conforme al più ampio quadro normativo di settore come risultante anche dall’applicazione del d.P.R. 14 gennaio 1997 e alla d.G.R. 14 dicembre 2001, n. 7435.

A tale riguardo, sostiene che la capacità edificatoria di una RSA deve conformarsi anche alle prescrizioni del d.P.R. 14 gennaio 1997 e della d.G.R. n. 7435/2001.

Partendo dalla riscontrata lacuna dell’art. 4 delle N.T.A. del Piano dei servizi (che per le attrezzature private di interesse generale detta quali indici solo il rapporto di copertura e la permeabilità e non gli altri parametri necessari a conformare l’edificazione), l’appellante sostiene la necessità di procedere alla eterointegrazione dell’art. 4 delle NTA del Piano dei Servizi.

Sostiene che venendo in rilievo una norma che non ha alcuna efficacia lesiva per la U.S. A. Casati, non vi era alcuna ragione per impugnarla e contestarne la legittimità.

In subordine, qualora si ravvisi un contrasto tra la norma di rango primario (il d.p.r. 14 gennaio 1997 e la d.g.r. n. 7435/2001) e l’art. 4 delle NTA del Piano dei Servizi, l’associazione appellante chiede la disapplicazione della norma di pianificazione.

4. Con atto notificato in data 22 novembre 2024 e depositato in giudizio il 25 novembre successivo, la società Borgo Lecco Iniziative s.p.a. ha proposto appello incidentale, chiedendo la riforma della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto di prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari che vengono riproposte in grado di appello dalla società controinteressata:

a) inammissibilità del ricorso di primo grado, per difetto di legittimazione ad agire;

b) inammissibilità del ricorso di primo grado, per difetto di interesse;

Ha eccepito inoltre l’inammissibilità dell’atto di appello per la mera riproposizione dei motivi dedotti in primo grado.

Nel merito, ha contestato le deduzioni dell’atto di appello (principale) e ne ha chiesto il rigetto.

5. Con atto notificato in data 10 dicembre 2024 e depositato in giudizio il 17 dicembre successivo, ha proposto appello incidentale il Comune di Arcore, censurando la sentenza impugnata nella parte in cui è stato omesso l’esame delle eccezioni preliminari sollevate in primo grado:

a) inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio, per nullità della procura;

b) inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio, per difetto di legittimazione;

c) inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio, per difetto di interesse;

Ha eccepito, altresì, l’inammissibilità dell’appello per la riproposizione delle censure dedotte in primo grado, senza una effettiva confutazione delle motivazioni della sentenza di primo grado.

Nel merito, ha contestato la fondatezza dei motivi di gravame e ha chiesto la conferma della sentenza impugnata.

6. Con memorie e repliche, le parti costituite hanno rappresentato le rispettive tesi difensive.

7. All’udienza pubblica del 19 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. In via preliminare, sono infondate le eccezioni di rito sollevate, in sede di ricorso incidentale, sia dalla società controinteressata, che dal Comune di Arcore.

In primo luogo, la associazione sportiva ha prodotto in giudizio i verbali dell’assemblea dei soci dell’associazione sportiva, che dimostrano la riconferma del soggetto del sig. AD quale Presidente della associazione (il manco aggiornamento dei dati presso la Camera di Commercio non è sufficiente per ritenere che al momento della sottoscrizione della procura il Presidente non fosse legittimato).

Infondata è anche l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, per difetto di legittimazione ad agire e di interesse a ricorrere; le due R.S.A. saranno realizzate nelle immediate vicinanze dell’impianto sportivo gestito dalla associazione appellante; nel giudizio di primo grado è stata depositata relazione tecnica che dimostra sufficientemente la lesività del nuovo intervento (l’Adunanza plenaria nella sentenza 9 dicembre 2021 n. 22 ha precisato che “ L'interesse al ricorso è suscettibile di essere precisato e comprovato dal ricorrente nel corso del processo, laddove il pregiudizio fosse posto in dubbio dalle controparti o la questione rilevata d'ufficio dal giudicante, nel rispetto dell'art. 73, comma 3, c.p.a. ”).

Infondata è anche l’eccezione di inammissibilità dell’appello principale per la mera riproposizione delle censure dedotte nel ricorso introduttivo del giudizio; diversamente da quanto rappresentato dall’Amministrazione comunale resistente e dalla controinteressata, la associazione appellante ha diffusamente contestato le motivazioni poste alla base della sentenza impugnata.

9. Nel merito, l’appello principale è infondato.

9.1. L’associazione appellante richiama come parametri di riferimento asseritamente violati il d.P.R. 14 gennaio 1997 e la d.G.R. 14 dicembre 2001 n. 7435

Orbene, il decreto Presidente della Repubblica 14 gennaio 1997, recante “ Approvazione dell'atto di indirizzo e coordinamento alle regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano, in materia di requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi minimi per l'esercizio delle attività sanitarie da parte delle strutture pubbliche e private ”, individua i requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi minimi richiesti per l'esercizio delle attività sanitarie da parte delle strutture pubbliche e private.

Nella Regione Lombardia è stata adottata la deliberazione della Giunta Regionale n. 7435 del 14 dicembre 2001, recante: “ Attuazione dell’art. 12, commi 3 e 4 della legge regionale 11 luglio 1997, n. 31 – Requisiti per l’autorizzazione al funzionamento e per l’accreditamento delle Residenze Sanitario-Assistenziali per IA (R.S.A.) ”.

Tanto premesso, in disparte la considerazione che il progetto contestato prevede la realizzazione di due RSA e non di una sola e che non viene individuata la fonte normativa che vieterebbe la possibilità di costituire due RSA con utilizzazione di parti comuni, i parametri invocati dalla associazione appellante (limite di 120 posti letto) attiene alla fase successiva della autorizzazione all’esercizio e all’eventuale accreditamento, come del resto si deduce dalla stessa rubrica delle disposizioni richiamate dalla associazione appellante.

9.2. Parimenti infondate sono le censure formulate nel secondo motivo di appello (principale); la finalità del piano dei servizi è quella di assicurare una dotazione e una distribuzione razionale dei servizi e delle attrezzature pubbliche sul territorio comunale, secondo le esigenze della popolazione presente.

L’art. 4 del Piano dei servizi del Comune di Arcore relativo alle “ Aree destinate alla realizzazione di attrezzature private di interesse pubblico o generale ”, al comma 2, stabilisce:

“ 2) I progetti relativi alle suddette attrezzature private di interesse pubblico o generale debbono essere redatti nel rispetto delle seguenti prescrizioni

a) rapporto di copertura = max 50 %

b) permeabilità = almeno il 35% della superficie fondiaria ”.

La disciplina dettata dal predetto articolo non si pone in contrasto con il d.P.R. 14 gennaio 1997 e con la d.G.R. 14 dicembre 2001 n. 7435; ne consegue che non viene in rilievo la necessità di una eterointegrazione né tantomeno la sua disapplicazione.

L’associazione appellante non indica le ragioni per le quali l’indice di fabbricabilità fondiaria, pari a 6 mc/mq sia illegittimo; certamente non possono rilevare come parametro di riferimento il d.P.R. 14 gennaio 1997 e la d.G.R. 14 dicembre 2001 n. 7435 che attengono alla fase successiva dell’autorizzazione all’esercizio e dell’eventuale accreditamento.

10. In conclusione, per le ragioni sopra richiamate, sia l’appello principale che gli appelli incidentali debbono essere respinti.

11. Le spese del grado di appello debbono essere compensate, in ragione della soccombenza reciproca.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando, respinge sia l’appello principale proposto dalla associazione U.S. A Casati, che gli appelli incidentali proposti dalla società Borgo Lecco Iniziative s.p.a. e dal Comune di Arcore.

Compensa tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo LO, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

PA TA, Consigliere, Estensore

L'TE	IL PRESIDENTE
PA TA	Vincenzo LO

IL SEGRETARIO