N. 08951/2023 REG.RIC.
Pubblicato il 16/03/2026
N. 02115 /2026 REG.PROV.COLL. N. 08951/2023 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8951 del 2023, proposto da
LI S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Sica, Mariano Protto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell'avvocato Mariano
Protto in Roma, via Cicerone 44
contro
Ministero dell'Interno, Ufficio Territoriale del Governo Sondrio, in persona del
Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello
Stato, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Legambiente Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Borasi, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Milano, via
Visconti di Modrone 6; N. 08951/2023 REG.RIC.
Comunità Montana Alta Valtellina, in persona del legale rappresentante pro tempore rappresentata e difesa dall'avvocato Dario Marchesi, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Livigno, non costituito in giudizio;
nei confronti
Legambiente Onlus – Associazione Nazionale di Protezione Ambientale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Barbara
NT DR, con domicilio fisico eletto presso lo studio Barbara DR in Milano, via Crocefisso n. 5
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione
Seconda) n. 2002/2023, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Ufficio Territoriale del Governo di
Sondrio, di Legambiente, di Legambiente Onlus – Associazione Nazionale di
Protezione Ambientale, e della Comunità Montana Alta Valtellina;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;
Relatore nella udienza smaltimento del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. Raffaello
TI;
Viste le conclusioni delle parti come in atti.; N. 08951/2023 REG.RIC.
FATTO e DIRITTO
1 – La risalente vicenda controversa in esame, che coinvolge questioni giuridiche di grande complessità e di notevolissimo valore economico e che ha già interessato due decisioni del Consiglio di Stato e delle SS.UU. della Cassazione, prendeva avvio quando LI PA chiedeva, nel 2008, una autorizzazione per l'adeguamento funzionale e tecnologico della seggiovia biposto “LI – Monte della Neve” prevedendo la sua sostituzione con la seggiovia esaposto ad ammortamento automatico “Vallaccia – Monte della Neve”. La Regione Lombardia esprimeva parere favorevole all'approvazione del progetto e ne escludeva l'assoggettabilità a VIA.
Il diniego espresso con deliberazione n. 43 del 30 giugno 2009 del Consiglio del
Comune di Livigno, che pur aveva espresso il proprio assenso al rilascio delle concessioni per la costruzione e l'esercizio dell'adiacente impianto sciistico, veniva annullato dal TAR per la Lombardia con sentenza n. 801 del 28 marzo 2013.
La conseguente conferenza di servizi vedeva la conferma dell'opposizione del
Ministero della cultura. La Comunità Montana Alta Valtellina, in qualità di autorità competente, con nota del 28 febbraio 2014 adottata ai sensi dell'art. 14-quater della legge n. 241 del 1990, rimetteva la questione al Consiglio dei Ministri, che approvava la realizzazione dell'intervento a seguito del raggiungimento di un'intesa con la
Regione Lombardia previa specificazione, da parte della Comunità Montana e del
Comune di Livigno, che l'opera in questione rappresentava solo un adeguamento funzionale e tecnologico di impianto esistente,
2 - L'autorizzazione veniva poi annullata per difetto di istruttoria e di motivazione, su ricorso di Legambiente, con la sentenza del TAR per la Lombardia n. 1411 del 2016, confermata dal Consiglio di Stato con decisione n. 4062 del 2017. Successivamente il
Comune di Livigno ingiungeva a LI s.p.a. di demolire le opere nelle more già realizzate con l'ordinanza n. 50 del 2018, che veniva impugnata dall'impresa davanti al TAR per la Lombardia con un primo ricorso (RG n. 2040/2018). N. 08951/2023 REG.RIC.
3 - Con nota prot. n. 0024649 in data 24 maggio 2021, la Prefettura di Sondrio, vista la nota del Comune attestante l'inottemperanza, avviava il procedimento volto alla demolizione e con nota prot. n. 48482 in data 8 ottobre 2021, riteneva di non condividere le richieste avanzate da LI, che proponeva pertanto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, trasposto davanti al TAR a seguito di opposizione della Prefettura (ricorso R.G. n. 716/2022).
4 - Con sentenza n. 2002 del 7 agosto 2023 il TAR, riuniti i ricorsi RG n. 2040/2018
e n. 716/2022, in parte li respingeva e in parte li dichiarava inammissibili.
5 - Avverso tale sentenza, LI S.p.A. proponeva il ricorso in appello in epigrafe.
In tale ambito, chiedeva la sospensione del presente giudizio, poiché con nota prot.
2251 del 28 maggio 2018 aveva chiesto la riattivazione del precedente procedimento, previa riapertura dei lavori della Conferenza di Servizi, poiché a suo giudizio dalle sentenze del TAR per la Lombardia n. 1411 del 2016 e del Consiglio di Stato n. 4062 del 2017 sarebbe disceso un obbligo di rinnovazione del procedimento autorizzatorio in quanto, dopo l'annullamento, pur esercitando tutti i mezzi giurisdizionali consentiti l'impresa non aveva più potuto ottenere che le amministrazioni coinvolte riesaminassero la propria domanda. Al contrario l'impresa, secondo quanto dichiarato, aveva riposto nell'autorizzazione una legittima aspettativa ed aveva eseguito, del tutto legittimamente, una parte dei lavori previsti dal progetto a suo tempo presentato per l'importo di quasi 10 milioni di euro.
6 – Alla stregua delle pregresse considerazioni LI S.p.A: proponeva anche due ricorsi per l'ottemperanza delle citate sentenze n. 801/2013 del TAR Lombardia e n.
4062/2017 del Consiglio di Stato. Tuttavia, con sentenza n. 2402/2023 il TAR respingeva il primo ricorso e con sentenza n. 2403/2023 dichiarava inammissibile il secondo. Avverso tali sentenze erano proposti due autonomi appelli, che venivano riuniti e respinti con la sentenza n. 7547 del 2024 del Consiglio di Stato, contro la quale pende ricorso per cassazione (RG n. 6780/2025). N. 08951/2023 REG.RIC.
Nonostante tutto ciò, espone l'appellante, il TAR ha deciso i ricorsi concernenti l'ordine di demolizione senza tenere conto che davanti allo stesso TAR erano pendenti anche gli indicati ricorsi per l'ottemperanza (RG n. 495/2023 e n. 968/2023, ora esitati nel giudizio per cassazione RG n. 6780/2025) pur essendo gli stessi, con tutta evidenza, pregiudiziali rispetto a quelli decisi con la sentenza impugnata. Il TAR avrebbe quindi dovuto sospendere il presente giudizio in attesa della decisione dei citati ricorsi per l'ottemperanza.
7 - Nel merito, la società appellante propone una pluralità di articolate censure, che devono essere qui sintetizzate ai fini del loro esame.
7.1 – In primo luogo, si deduce che la sentenza impugnata si fonda sul presunto contrasto tra il progetto e “tutti gli strumenti di pianificazione territoriale e paesistica” ma dimentica che, in sede di decisione dei ricorsi, dovevano essere esaminate due distinte questioni: l'assentibilità del progetto e l'esercizio del potere sanzionatorio ai fini della eventuale demolizione delle opere realizzate.
Quanto al primo profilo, avrebbe dovuto essere disposta, come sopra indicato, la sospensione del giudizio in attesa della definizione dei ricorsi pendenti. Quanto al secondo profilo, il riferimento al progetto sarebbe fuori luogo, perché l'impianto non
è stato realizzato.
7.2 - Il TAR, conclude la società appellante, quindi non avrebbe dovuto fare riferimento all'impianto previsto in progetto ma solo alle opere effettivamente eseguite (in gran parte opere interrate che ne costituiscono solo una minima parte).
7.3 - Inoltre, per rilevare l'asserito contrasto, il TAR avrebbe preso in esame gli strumenti di pianificazione adottati dal 2010 in avanti, mentre gli unici strumenti che avrebbero potuto essere legittimamente considerati erano, si afferma, quelli in vigore al momento della presentazione della domanda o, al più tardi, al momento in cui la
Regione aveva escluso la necessità di svolgere una VIA. N. 08951/2023 REG.RIC.
7.4 – La società appellante, premesso che il progetto è stato autorizzato e che le opere sono state iniziate ed almeno in parte eseguite, e che nessuna opera è stata eseguita dopo la sentenza di annullamento e che le successive sentenze non hanno in alcun modo stabilito la necessità di procedere alla demolizione delle opere realizzate e l'impossibilità di approvare il progetto, conclude che si sarebbe in presenza di “una violazione del principio di certezza del diritto garantito dal diritto UE e dalla CEDU, essendo trascorsi quasi venti anni senza che la p.a. abbia ancora preso una decisione legittima in ordine al progetto di LI. Secondo tale prospettazione i ritardi nella conclusione del procedimento e la mancanza di una decisione definitiva non possono certo andare a danno della ricorrente che, a causa dei ritardi della p.a., sta ancora aspettando di ricevere una risposta alla richiesta di autorizzazione mentre, nel frattempo, ha perduto un impianto, che è stato dismesso e demolito sul presupposto della possibilità di realizzare quello nuovo, e quindi opera da oltre un decennio nel mercato di Livigno con un impianto in meno”.
7.5 - In via subordinata, l'appellante deduce che la sentenza del TAR n. 801 del 28 marzo 2013 ha annullato il provvedimento di diniego di approvazione del progetto a suo tempo presentato. Da tale giudicato discenderebbe non solo l'obbligo di rinnovazione del procedimento, ma anche la non opponibilità della disciplina sopravvenuta all'impresa.
7.6 - Infine, secondo l'impresa appellante “qualsivoglia contrasto con la normativa applicabile trova soluzione nel potere eccezionale del Governo di risolvere il conflitto medesimo” in quanto la decisione del Consiglio dei Ministri dava espressamente atto dell'esistenza di ragioni di “valenza economica, sociale e di implementazione della sicurezza tecnologica connessa al progetto” ritenute dal Governo prevalenti sui dissensi espressi solo da alcune delle amministrazioni partecipanti alla Conferenza di
Servizi Il citato art. 14-quater, infatti, attribuirebbe al Consiglio dei Ministri, previa intesa con la Regione interessata, il potere di superare, tenendo conto degli interessi N. 08951/2023 REG.RIC.
pubblici superiori e generali, anche il dissenso qualificato espresso in sede di conferenza di servizi da parte di un'amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità.
7.7 - In ogni caso, conclude la società appellante, occorre assicurare che il tempo necessario ad assicurare la tutela giurisdizionale non vada a danno del cittadino in violazione dei principi costituzionali in materia e dei principi della CEDU e della Carta dei diritti fondamentali”
7.8 - Vengono poi impugnate anche le parti della sentenza relative al potere sostitutivo della Prefettura, alla non esistenza di un valido titolo e alla insussistenza di un legittimo affidamento della società appellante.
8 - L'Ufficio territoriale del Governo, premessa la ricostruzione dei plurimi vincoli anche eurounitari gravanti sull'area, argomenta ampiamente la propria legittimazione a disporre la demolizione.
9 - Legambiente eccepisce l'inammissibilità del ricorso in appello per carenza di interesse, oltre che la sua infondatezza. Evidenzia inoltre che l'impianto si colloca oltre i 2000 m. s.l.m. e quindi ben oltre il limite di altezza di cui all'art. 142, comma
1, lett. d) del D.Lgs. n. 42/2004, nonché all'interno del Sito di Importanza Comunitaria
– SIC IT 2040006 denominato Vallaccia – Pizzo Filone. Lo stesso impianto, conclude l'Associazione, non è stato ad oggi demolito nonostante che la sua abusività sia ormai stata dichiarata da sentenze passate in giudicato.
Inoltre, secondo Legambiente le sentenze sopra citate, tutte passate in giudicato, dimostrano che l'ordinanza di demolizione impugnata in primo grado è un atto dovuto e dunque non solo la sentenza appellata da LI s.p.a. nel presente giudizio è del tutto legittima e corretta ma anche che LI s.p.a. non ha interesse all'annullamento o revisione della stessa, non potendo comunque ambire al completamento dell'impianto o al mantenimento di opere pacificamente abusive. N. 08951/2023 REG.RIC.
Dunque, conclude Legambiente, “LI s.p.a. da oltre 10 anni, costringe le
Amministrazioni pubbliche a fronteggiare richieste palesemente infondate e a difendersi in giudizi altrettanto pretestuosi, con un dispendio di risorse pubbliche che costituisce un danno che si aggiunge a quello, gravissimo, causato all'ambiente, insito nella realizzazione di opere abusive in un'area di riconosciuto elevato valore paesaggistico ed eccezionale valore ambientale. Un comportamento che costituisce un evidente abuso del diritto prima e del processo ora, non meritevole di tutela che, si ritiene, meriti sanzione ex art. art. 26 c.p.a.”
10 – L'appello non è fondato.
10.1 - Premessa l'infondatezza delle eccezioni incrociate e delle censure di ordine formale e procedurale di tutte le parti in giudizio, considera il Collegio che, sul piano sostanziale, è possibile evidenziare che le sentenze poste a base dell'ordine di demolizione hanno accertato l'erroneità dell'istruttoria e della conseguente motivazione dell'iniziale atto autorizzatorio non su un piano meramente formale, bensì in relazione alla circostanza che il progetto proposto prevedeva una nuova opera,
e non un semplice intervento di adeguamento, in un'area di montagna sottoposta a plurimi vincoli ambientali.
10.2 - La natura di nuova opera del progettato impianto è confermata non solo dalle sopra descritte differenze progettuali fra le due funivie (avendo la nuova una capacità ricettiva ma anche dimensioni molto superiori) ma anche dalla loro diversa collocazione territoriale (si tratta di due tracciati diversi, di lunghezza diversa e collocati in aree diverse), nonché -confessoriamente- dalla memoria della Società in cui la dismissione e demolizione del vecchio impianto e la realizzazione delle nuove opere interrate presupposte dal nuovo progetto in altra e diversa area sono assunti a parametro del danno lamentato. N. 08951/2023 REG.RIC.
10.3 - L'esecuzione di dette sentenze pertanto postulava non il riesame della domanda bensì la demolizione, poi ordinata, delle opere di realizzazione del nuovo e non consentito impianto.
10.4 - La conoscenza delle descritte differenze strutturali e dei vincoli gravanti sull'area di montagna in esame, o comunque la loro conoscibilità secondo l'ordinaria competenza e diligenza del primario operatore economico professionale autore del progetto, impedisce di ipotizzare la effettiva sussistenza della lamentata violazione dell'affidamento.
10.5 – In conclusione, non può essere accolta la richiesta di sospensione del giudizio in attesa della decisione delle SS.UU. sulla sentenza di ottemperanza del Consiglio di
Stato n. 7547/2024, in quanto -indipendentemente dalla “atipicità” di un'ottemperanza su decisione sfavorevole, la pendenza di un ricorso dinanzi alle SSUU avverso quella decisione di ottemperanza non incide, in termini di pregiudizialità, sul giudizio in esame.
10.6 – Infatti, la questione controversa è stata risolta (con valenza di giudicato) dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 4062/2017, la quale ha chiarito che: i) l'impianto progettato è da considerarsi nuovo (e non mero adeguamento funzionale del precedente); ii) quel progetto comporta una modifica sostanziale della seggiovia esistente, un allungamento del tracciato e uno sconfinamento in area SIC. Gli atti impugnati nel primo grado del presente giudizio costituiscono, pertanto, la coerente applicazione della citata decisione, ormai coperta dal giudicato.
10.7 - Avverso la predetta decisione sono già stati proposti due ricorsi per Cassazione, entrambi dichiarati inammissibili (Cass SS.UU. n. 18829/2019 e n. 17328/2021 - la seconda in sede di revocazione -).
Inoltre, non sussistono i presupposti affinché la questione dell'assentibilità dell'intervento all'origine dei fatti di causa attraverso lo strumento della conferenza di servizi possa essere nuovamente rimesso alla Presidenza del Consiglio dei Ministri. N. 08951/2023 REG.RIC.
10.8 – In conclusione, l'appello deve essere respinto.
10.9 – Le spese seguono la soccombenza nella misura liquidata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la parte appellante a rifondere le spese del presente grado di giudizio all'Ufficio di Governo, alla Comunità Montana e all'Associazione Legambiente, come costituiti in giudizio, che vengono liquidate per ciascuno di essi in Euro 4.000,00
(quattromila), oltre ad oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:
UD SS, Presidente
Raffaello TI, Consigliere, Estensore
Giovanni Sabbato, Consigliere
Carmelina Addesso, Consigliere
Giorgio Manca, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Raffaello TI UD SS N. 08951/2023 REG.RIC.
IL SEGRETARIO