Pubblicato il 23/04/2026

N. 03186/2026REG.PROV.COLL.

N. 05009/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5009 del 2024, proposto dalla signora AB ER, rappresentata e difesa dagli avvocati Silvia Lanzaro, Daniele Bracci, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

contro

MA PI, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Magnanelli, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione seconda, n. 18255 del 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di MA PI;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 la Cons. LA IA;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

TT e DI

1. In punto di fatto si rileva che l’TE ha presentato una denuncia di inizio attività, ai sensi dell’art. 22 del d.P.R n. 380 del 2001 (all’epoca vigente), per lavori di demolizione e ricostruzione da eseguirsi nell’immobile di sua proprietà sito in MA, via delle Ciliegie 169/b.

1.1. Con nota prot. QI/154283 del 13 ottobre 2014, l’Ufficio di MA PI ha comunicato all’interessata che il perfezionamento della procedura era subordinato all’esito della domanda di condono edilizio (n. 563629/2004) e, contestualmente, ordinava di non effettuare le trasformazioni descritte nella denuncia di inizio attività.

1.2. Con successiva nota prot. QI/190968 del 10 dicembre l’istante ha depositato la documentazione integrativa mancante in riferimento alla DIA (prot. n. QI/11960/2014) e l’Ufficio procedente (con nota prot. QI/8155 del 20 gennaio 2015) ha autorizzato le opere edilizie previste dalla D.I.A in oggetto.

1.3. A seguito dell’espletamento di attività investigativa inerente all’intervento edilizio in questione, il Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica, con nota prot. QI/135049 del 20 luglio 2016, ha avviato il procedimento di verifica della D.I.A. prot. 115914/2014, richiedendo documentazione integrativa all’interessata, al fine di constatare la capacità edificatoria del “locale magazzino”.

A seguito della presentazione della documentazione mancante da parte dell’TE, MA PI, con nota prot. QI/33218 ha confermato la legittimità dell’intervento proposto con la DIA condizionandolo a due prescrizioni: a) la conformità della finestra indicata nel progetto come “luce” a quanto previso dall’art. 901 c.c.; b) il contestuale pagamento degli oneri concessori a conguaglio di quelli precedentemente pagati.

1.4. Con nota prot. QI/86119 del 17 maggio 2017, MA PI ha richiesto il pagamento degli oneri concessori dovuti a conguaglio, quantificati in euro 14.150,10, indicando, con nota prot. QI/159508 del 27 settembre 2017, all’Ufficio Contabilità della U.O. Permessi di costruire affinché lo stesso provvedesse “agli atti di competenza circa la riscossione coattiva del complessivo credito previsto all’art.43” .

2. L’IS ha impugnato dinanzi al T.a.r. per il Lazio le note prot. n. 148303/2017; n. 183622/2016; n. 33218/2017; n. 86119/2017.

3. Con sentenza n.18255/2023, il T.a.r.:

a) ha respinto il primo motivo;

b) ha accolto parzialmente il secondo motivo in relazione alle dedotte violazione e falsa applicazione degli artt. 901 e 905 c.c. e all’eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti;

c) ha accolto il terzo motivo.

4. Con l’appello in esame, è impugnata la sentenza n. 18255 del 6 dicembre 2023 del T.a.r. per il Lazio nella parte in cui il ricorso di primo grado è stato respinto e sono dedotti seguenti motivi:

I. ERRONEITÀ E/O ILLOGICITÀ DELLA SENTENZA DI PRIMO GRADO NELLA PARTE IN CUI HA RIGETTATO IL PRIMO MOTIVO DI RICORSO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 5 E 6 DELLE N.T.A. DEL P.R.G. DI ROMA. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DEL D.P.R. N. 380/2001. VIOLAZIONE DELLA CIRCOLARE ESPLICATIVA DI ROMA CAPITALE PROT. N. 19137 DEL 9.3.2012 E DELLA CIRCOLARE ESPLICATIVA DI ROMA CAPITALE PROT. N. 67246 DEL 27.6.2013. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA E GRAVE TRAVISAMENTO DEI FATTI.

L’TE sostiene che sarebbe stato sovrastimato il contributo dovuto poiché il pagamento degli oneri in contestazione dovrebbe essere ricondotto all’aumento del carico urbanistico determinato dal nuovo intervento, nella misura in cui dallo stesso deriva un incremento della domanda di servizi nella zona coinvolta dalla costruzione, avendo tali oneri la funzione di compensare le spese di cui l’Amministrazione si fa carico per rendere accessibile e pienamente utilizzabile un nuovo o rinnovato edificio.

Nel caso in esame, l’intervento in contestazione non avrebbe comportato alcuna variazione della sagoma né della volumetria dell’edificio, né un nuovo carico urbanistico tale da assimilare l’opera ad una nuova edificazione.

Avrebbe pertanto dovuto essere tenuto in considerazione il carico urbanistico preesistente al fine di determinare gli oneri di urbanizzazione dovuti per gli interventi di ristrutturazione.

II. INCOMPETENZA E VIOLAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA DI AZIONE AMMINISTRATIVA. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1 l. N. 241/1990.

Ferma restando la correttezza della pronuncia di primo grado nella parte in cui ha riconosciuto l’impossibilità di qualificare l’apertura sul muro perimetrale come “finestra”, non consentendo la stessa alcuna “veduta” diretta sulla proprietà confinante, l’TE censura la scelta del Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica, Direzione edilizia – U.O. Permessi di costruire di trasmettere il fascicolo della D.I.A. al Municipio territorialmente competente, in dichiarata osservanza delle delibere di Giunta n. 148/12 e 204/12.

Vi sarebbe un vizio di incompetenza in ordine agli adempimenti relativi alle denunce di inizio attività (DIA) del Dipartimento di MA PI poiché, ai sensi della delibera della Giunta regionale n. 148 del 2012, è attribuita ai Municipi una competenza di carattere generale in merito agli “adempimenti relativi agli interventi prima subordinati ad autorizzazione edilizia, oggi realizzabili previo deposito di Segnalazione certificata di inizio Attività (ex D.I.A. art. 22, commi 1 e 2 D.P.R. n. 380/2001), ai sensi del D.L. n. 78/2010 convertito in legge 30 luglio 2010 n. 122” .

5. MA PI si è costituita in giudizio e con apposita memoria difensiva ha argomentato in relazione ai motivi d’appello dedotti.

6. L’TE ha depositato apposita memoria di replica il 23 dicembre 2025.

7. Alla pubblica udienza del 15 gennaio 026 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. In via preliminare, si osserva che l’amministrazione non ha proposto appello incidentale avverso il capo della sentenza che ha accolto il secondo motivo del ricorso di primo grado sicché su tale capo della sentenza di primo grado si è formato il giudicato.

9. In relazione ai motivi dedotti l’appello è infondato.

In punto di fatto, si rileva in via preliminare che con la denuncia di inizio attività presentata il 31 luglio 2014 l’TE ha chiesto di effettuare una demolizione integrale e ricostruzione di fabbricati accessori ad uso magazzino e tettoia (interventi sottocategoria R2) con aumento della SUL e recupero del locale magazzino in immobile a fini abitativi del fabbricato accessorio legittimato e computato nel relativo titolo edilizio in sanatoria del 2012 come superficie non residenziale e realizzazione di una cantina interrata pertinenziale, avente una superficie non superiore al 20% della SUL dell’unità principale (Ristrutturazione edilizia c.d. “pesante”).

E’ pertanto del tutto pacifico che l’intervento edilizio in esame ha determinato il mutamento della destinazione d’uso dell’immobile da magazzino a residenziale e che tale cambiamento ha comportato il passaggio dell’immobile in una diversa categoria funzionale comportando un aumento del carico urbanistico nella zona interessata.

Con il primo motivo l’TE sostiene che la impugnata sentenza sia incorsa in error in iudicando nella parte in cui ha respinto il primo motivo di ricorso con cui si era dedotto l’eccesso di potere dell’Amministrazione per difetto assoluto di istruttoria e grave travisamento dei fatti.

La giurisprudenza amministrativa segue un orientamento, che il Collegio condivide, secondo il quale interventi, quale quello in esame, giustificano l’imposizione degli oneri di urbanizzazione.

In particolare, si è ritenuto che “Anche nel caso della modificazione della destinazione d'uso cui si correla un maggior carico urbanistico, è integrato il presupposto che giustifica l'imposizione al titolare del pagamento della differenza tra gli oneri di urbanizzazione dovuti per la destinazione originaria e quelli, se più elevati, dovuti per la nuova destinazione impressa. Inoltre, il mutamento è rilevante allorquando sussiste un passaggio tra due categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico, qualificate sotto il profilo della differenza del regime contributivo in ragione di diversi carichi urbanistici, cosicché la circostanza che le modifiche di destinazione d'uso senza opere non sono soggette a preventiva concessione o autorizzazione sindacale non comporta ipso jure l'esenzione dagli oneri di urbanizzazione e quindi la gratuità dell'operazione” (Tar Lombardia, Sez. II, n. 1675/2020; vedi anche T.a.r. Emilia MAgna, Sez. I, n. 601/2013: “Al cambio di destinazione d'uso segue la corresponsione di un contributo di urbanizzazione pari alla differenza tra gli oneri dovuti per la destinazione originaria e quelli eventualmente più elevati della nuova destinazione d'uso, risolvendosi altrimenti la riscossione di una somma maggiore in un pagamento privo di causa”; T.a.r. Emilia MAgna, Sez. I, n. 368/2018 “Poiché l'assoggettamento agli oneri di urbanizzazione trova fondamento nel maggior carico urbanistico generato da un intervento edilizio, deve escludersi la suddetta imposizione quando l'intervento consista in un mutamento di destinazione d'uso che avvenga all'interno della stessa categoria funzionale mentre il pagamento è dovuto quando il mutamento di destinazione d'uso determini il passaggio ad una categoria funzionale autonoma avente maggiore carico urbanistico rispetto a quella pregressa.”) .

Va poi evidenziato che l’art. 23 – ter , comma 1, del d.P.R. 380 del 2001 stabilisce che: “Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa, da quella originaria, ancorché non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate: a) residenziale; a-bis) turistico – ricettiva; b) produttiva e direzionale; c) commerciale; d) rurale”. Ne consegue che “il mutamento di destinazione d’uso di un fabbricato che determini, dal punto di vista urbanistico, il passaggio tra diverse categorie in rapporto di reciproca autonomia funzionale, comporta inevitabilmente un differente carico ed un maggiore impatto urbanistico, anche se nell’ambito di zone territoriali omogenee, da valutare in relazione ai servizi e agli standard ivi esistenti” (Cons. Stato, n. 6562 del 2018).

10. Infondato è anche il secondo motivo d’appello con cui è dedotta l’asserita incompetenza, la violazione dei principi generali dell’azione amministrativa e l’errata applicazione dell’art. 1 della legge 241 del 1990 poiché la delibera della Giunta capitolina n. 148/2012 ha definito la ripartizione delle competenze. Essa affida al Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica le funzioni di monitoraggio e indirizzo sugli interventi edilizi.

Gli adempimenti relativi alla ricezione e al controllo delle denunce di inizio attività (DIA) sono stati attribuiti ai Municipi (o Circoscrizioni, ai sensi dell’art. 67, comma 2), con la conseguenza che nel caso in esame non si ravvisa alcuna violazione delle regole interne sulla competenza da parte degli atti impugnati emessi dal Dipartimento programmazione e attuazione urbanistica, Direzione edilizia, U.O. permessi di costruire, avendo il Dipartimento competenza in materia di monitoraggio e indirizzi sugli interventi edilizi.

11. Conclusivamente, per le suindicate motivazioni, l’appello deve essere respinto.

12. Sussistono giusti motivi, in relazione alla peculiarità della fattispecie, per compensare tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in MA nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo OP, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

LA IA, Consigliere, Estensore

L'ES	IL PRESIDENTE
LA IA	Vincenzo OP

IL SEGRETARIO