Pubblicato il 23/12/2025

N. 10267/2025REG.PROV.COLL.

N. 06457/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6457 del 2025, proposto da ST & Parking S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Ceceri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

l’Azienda Sanitaria Locale Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Lucia Fiorillo, Emma Tortora, Gennaro Galietta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

Tecno Parking S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Delfino, Alessandro Balzano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima) n. 1317/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Locale Salerno e di Tecno Parking S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025, il Cons. GE OB ON e viste le istanze di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La A.S.L. Salerno, con deliberazione n. 581 del 6 luglio 2021, ha indetto la procedura aperta per l’affidamento in concessione, per quattro anni (più eventuali sei mesi di proroga), della gestione delle aree esterne dei presidii ospedalieri di Nocera Inferiore, Pagani, SC e AR (corrispondenti, rispettivamente, ai Lotti 1, 2, 3 e 4).

Con riferimento al Lotto 4 - concernente il servizio di gestione e manutenzione delle aree esterne del P.O. di AR -, l’aggiudicazione disposta in favore di EL Costruzioni S.r.l. è stata impugnata dalla seconda graduata, Tecno Parking S.r.l., dinanzi al T.A.R. per la Campania, il quale ha accolto il ricorso con la sentenza n. 1897 del 1° luglio 2022. Avverso tale pronuncia, EL Costruzioni ha interposto appello dinanzi al Consiglio di Stato che, con sentenza n. 10763 del 7 dicembre 2022, ha confermato integralmente la decisione di prime cure.

1.1. – Con deliberazione n. 768 del 20 giugno 2023, l’A.S.L. Salerno ha disposto l’annullamento della procedura di gara anzidetta, sul rilievo che essa avesse ad oggetto servizi in parte sovrapponibili a quelli nel frattempo banditi dalla Centrale Unica di Committenza Regionale, So.Re.Sa. S.p.A., con determinazione del Direttore Generale n. 184 del 16 settembre 2022 – concernente la procedura aperta per l’affidamento del “ Multiservizio Tecnologico da eseguirsi presso gli immobili di proprietà o in uso alle Aziende Sanitarie del SSR della Regione Campania ”, aggiudicata con successiva determinazione del D.G. n. 205 del 6 settembre 2023.

La suddetta deliberazione n. 768 del 2023 è stata gravata da Tecno Parking, che ne ha ottenuto l’annullamento ad opera del T.A.R. per la Campania con la sentenza n. 227 del 22 gennaio 2024, tramite cui il Tribunale ha acclarato il difetto di motivazione del provvedimento de quo , per avere l’Amministrazione omesso di valutare, nella fase precedente alla stipula del contratto, la possibilità di rendere compatibili le due procedure attraverso lo stralcio di alcune delle prestazioni ivi previste – segnatamente, le prestazioni di manutenzione delle aree esterne ai sensi dell’art. 106 d.lgs. n. 50/2016 – disposizione ritenuta applicabile, in virtù di un’interpretazione teleologica, anche nel lasso di tempo intercorrente tra l’aggiudicazione e la stipulazione del contratto di concessione.

Con deliberazione n. 777 del 15 maggio 2024, in asserita esecuzione della prefata pronuncia del T.A.R. campano, l’A.S.L. Salerno ha disposto l’aggiudicazione della gara in favore di Tecno Parking, rinviando alla fase di contrattualizzazione la definizione delle modalità e dei termini di esecuzione delle prestazioni oggetto di affidamento. Nelle more della procedura di contrattualizzazione, è intervenuta la sentenza del Consiglio di Stato n. 4701 del 27 maggio 2024, che ha disposto l’annullamento della gara bandita da So.Re.Sa. con determina n. 184/2022 – relativa, come già specificato, all’affidamento del multiservizio tecnologico presso gli immobili di proprietà o in uso alle aziende e istituti sanitari del S.S.R. della Regione Campania –, facendo venir meno ogni ipotesi di sovrapponibilità dei servizi oggetto delle procedure anzidette.

1.2. – A seguito di sopralluogo effettuato il giorno 12 febbraio 2025 in considerazione del notevole arco di tempo decorso tra l’indizione della procedura – avvenuta il 6 luglio 2021 – e l’immissione del concessionario nella gestione del servizio, l’A.S.L. salernitana ha adottato la delibera n. 669 del 9 maggio 2025, con cui ha modificato, ai sensi dell’art. 106, co. 1, lett. c) , nn. 1 e 2, e co. 7, d.lgs. n. 50/2016, le prestazioni oggetto del contratto di concessione con Tecno Parking, a fronte della riscontrata impossibilità di concedere in affidamento le aree così come originariamente individuate negli atti di gara.

2. – Nelle more della sottoscrizione del contratto di concessione, ST & Parking S.r.l. (qui di seguito, breviter , ST) ha impugnato dinanzi al T.A.R. per la Campania l’ultima delibera adottata dall’Azienda Sanitaria, sia per farne valere la nullità per violazione del giudicato, sia per dedurne la illegittimità in veste di operatore del settore “ interessato a restituire l’ambito prestazionale dell’appalto alla competitività secondo le regole dell’evidenza pubblica ”, atteso che la delibera impugnata sarebbe idonea ad apportare una modifica sostanziale al contratto di concessione oggetto della procedura – rendendolo equivalente ad un “ affidamento diretto ” – e, come tale, contestabile anche da chi non abbia preso parte alla gara bandita a monte.

3. – Con sentenza in forma semplificata ex art. 60 cod. proc. amm., il Tribunale Amministrativo Regionale, in adesione alle eccezioni di rito sollevate dall’Azienda Sanitaria resistente e dalla controinteressata Tecno Parking, ha dichiarato inammissibile il ricorso per carenza di legittimazione e di interesse ad agire, rilevando come la ricorrente non abbia mai preso parte alla procedura di gara oggetto di lite, né impugnato la relativa delibera di aggiudicazione a Tecno Parking, la n. 777 del 15 maggio 2024.

A dimostrazione anche dell’infondatezza del ricorso, il primo giudice ha poi evidenziato che la delibera gravata, riducendo le aree in concessione e i posti paganti – con corrispondente diminuzione delle attività manutentive e del canone da versare all’ASL –, avrebbe “ modificato in termini solo quantitativi e in senso riduttivo il contenuto del contratto di concessione ”. Partendo da tale assunto, il T.A.R. è giunto alla conclusione per cui non vi sarebbe stata alcuna modifica rilevante della natura generale della concessione per come delineata nella lex specialis , non inferendo dalla riduzione delle superfici da affidare in concessione alcuna alterazione dell’equilibrio economico contrattuale in favore dell’aggiudicatario e ravvisando, piuttosto, una minore remuneratività complessiva per il concessionario legata alla riduzione del canone da versare all’Amministrazione. Infine, nel sottolineare il carattere di “ri medio a legittimazione “relativa” legato ai limiti soggettivi del giudicato amministrativo ” dell’azione di nullità per violazione del giudicato ex art. 21- septies della l. n. 241/1990, il giudice di primo grado ha respinto la relativa domanda attorea sul presupposto della pacifica estraneità della ricorrente al perimetro del giudicato, dovuta alla mancata partecipazione ad alcuno dei giudizi riguardanti la procedura di concessione controversa.

4. – ST adisce, quindi, questo Consiglio di Stato con ricorso in appello per ottenere, previa sospensione cautelare, la riforma integrale della sentenza. Il gravame si fonda su unico articolato nucleo censorio che mira a denunciare i seguenti errores in iudicando in cui sarebbe incorso il primo giudice.

4.1. – In prima battuta, l’appellante sostiene che il T.A.R. Campania non avrebbe centrato il thema decidendum posto con il gravame, ossia “ la modifica sostanziale dell’oggetto del contratto (disposta con la delibera n. 669/2025), e quindi la relativa qualificazione come affidamento diretto in violazione dell’evidenza pubblica ”.

4.2. – Dipoi, la società appellante obietta che, differentemente da quanto sostenuto dal primo giudice, la remuneratività complessiva per il concessionario risulterebbe, con la riduzione delle aree da gestire, proporzionalmente molto maggiore rispetto a prima che venisse adottata la delibera contestata.

ST elenca, quindi, una serie di elementi asseritamente dedotti nel ricorso di prime cure ma non considerati dal T.A.R., che testimonierebbero l’avvenuta modifica significativa del contratto originario. Innanzitutto, segnala l’espunzione dall’oggetto del contratto di tre aree ritenute scarsamente redditizie – l’area retrostante il presidio ospedaliero, destinata a parcheggio dipendenti anche in virtù dell’inidoneità strutturale all’accesso di terzi per ragioni di sicurezza; l’area posta al confine ovest, occupata da impianti meccanici e accessi alla sala macchine; la zona posta a est del blocco ospedale, adibita a carico/scarico di merci e a manovre di autoarticolati –, la quale non sarebbe stata adeguatamente giustificata dall’A.S.L. appellata. Oltre a ciò, l’appellante denuncia il presunto vantaggio competitivo attribuito ex post alla concessionaria Tecno Parking in virtù della avvenuta riduzione dei posti auto con esclusione di quelli poco o quasi per nulla redditizi, l’abbassamento del canone di concessione da corrispondere all’Amministrazione (passato da € 512.208,16 a € 330.013,31 nel quadriennio, con una riduzione di circa il 35,6%) e la conseguente alterazione della gara rispetto ai requisiti tecnico-professionali ed economico-finanziari richiesti dal disciplinare – parametrati sull’importo annuale a base di gara (ridotto da € 128.052,04 a € 82.053,32) –, nonché la riduzione delle prestazioni manutentive da garantire, tutti elementi che avrebbero contribuito a modificare in maniera sostanziale la portata della gara, stravolgendo l’assetto contrattuale in senso favorevole al concessionario e determinando, nella sostanza, “ un affidamento diretto ex novo senza gara ”.

Ulteriormente, in punto di diritto, l’appellante sostiene che l’art. 106 d.lgs. n. 50/2016 non sarebbe applicabile al caso di specie, non essendo stato ancora concluso il contratto al momento dell’adozione del provvedimento della ASL che, in asserita applicazione della norma sopracitata, ha modificato le prestazioni oggetto di affidamento.

4.3. – Infine, l’appellante stigmatizza il capo finale della sentenza di prime cure, laddove viene affermato che la nullità per violazione del giudicato sarebbe relativa e potrebbe essere fatta valere solo da chi sia stato parte del giudizio conclusosi con il giudicato di cui si denunci la violazione. Per prima cosa, ST specifica di aver domandato al TAR che venisse dichiarata la nullità della delibera n. 669/2025, nonché di tutti gli atti in essa menzionati e di quelli gravati sul piano sostanziale nel ricorso e ivi indicati, quindi anche la nullità – derivante dalla violazione delle norme sull’evidenza pubblica – del contratto stipulando. In secondo luogo, l’appellante richiama la pronuncia di questa Sezione n. 8171 del 2024 in cui è stata affermata la portata generale del vizio di nullità per violazione o elusione di giudicato ex art. 21- septies della legge n. 241/1990, deducibile non solo dalla parte risultata vittoriosa nel giudizio a quo in sede di ottemperanza, ma anche da chiunque vi abbia interesse attraverso l’azione di nullità ex art. 31 c.p.a. davanti al giudice del rito ordinario.

5. – L’A.S.L. Salerno si è costituita nel giudizio di appello ribadendo i plurimi profili di inammissibilità del ricorso già avanzati in prime cure. Per prima cosa, ha riaffermato la carenza di legittimazione e di interesse ad agire, stante la mancata partecipazione di ST alla gara oggetto dell’odierna vertenza e l’omessa impugnazione della delibera di aggiudicazione e degli atti presupposti, con conseguente estraneità della società appellante ai giudizi, anche di ottemperanza, che hanno preceduto l’adozione della delibera n. 669 del 2025 impugnata dinanzi al giudice di primo grado. Dopodiché, l’Azienda appellata propugna il carattere illecito dell’interesse di fatto azionato dall’appellante, legato alla natura sine titulo della detenzione delle aree esterne al P.O. di AR da parte di ST. A quest’ultimo riguardo, l’ASL precisa che l’occupazione in oggetto è stata acclarata come abusiva dalla Corte di Appello di Salerno con la sentenza n. 160 del 28 febbraio 2025 – in cui ha dichiarato l’inesistenza del rapporto tra l’ASL Salerno e ST, alla luce del mancato rilascio in favore di tale società dell’autorizzazione al subentro nel rapporto di concessione per la gestione del parcheggio originariamente sussistente con il diverso operatore economico CO.G.&A.P. S.p.A. – e che, in conseguenza di tale pronuncia, l’Azienda ha adottato la determina n. 39953 del 29 luglio 2025 – non impugnata da ST – tramite cui ha intimato in via di autotutela possessoria ex art. 823 c.c. l’immediato rilascio dell’area di parcheggio in oggetto. L’Amministrazione intimata ha poi argomentato a sostegno dell’infondatezza del gravame, osservando che l’aggiudicazione contestata nella presente sede sarebbe avvenuta proprio in esecuzione della sentenza del TAR per la Campania n. 227 del 2024, non appellata e passata in giudicato, il cui effetto conformativo avrebbe imposto alla ASL l’applicazione dell’art. 106 d.lgs. n. 50/2016.

5.1. – Si è costituita altresì Tecno Parking che, prima di argomentare nel senso dell’infondatezza del gravame, ha svolto plurime eccezioni di inammissibilità, plasmate nel medesimo solco di quelle eccepite dalla A.S.L. Salerno. Più specificamente, la società rileva l’omessa impugnazione della delibera di aggiudicazione n. 777/2024 – quale atto presupposto alla delibera di approvazione dello schema contrattuale n. 669/2025 –, del verbale di sopralluogo e di constatazione del 12 febbraio 2025, nonché della sentenza n. 227/2024 del TAR Salerno. Ad avviso della controinteressata, la carenza di interesse sarebbe vieppiù evidente ponendo mente alla circostanza che l’appellante non potrebbe conseguire alcuna utilità dall’eventuale accoglimento del gravame, in quanto l’aggiudicatario definitivo della gara risulterebbe sempre e comunque la società Tecno Parking, per effetto dell’ormai inoppugnabile delibera di aggiudicazione n. 777 del 2024. In più, l’inammissibilità del ricorso discenderebbe anche dalla occupazione sine titulo delle aree esterne al P.O. di AR perpetrata dall’appellante, che, non solo starebbe illecitamente impedendo l’ingresso della legittima aggiudicataria nel relativo complesso immobiliare, ma non starebbe nemmeno corrispondendo alcunché all’Amministrazione per la gestione dei posti auto.

6. – Alla camera di consiglio del 28 agosto 2025, le parti hanno concordato per l’abbinamento della domanda cautelare alla trattazione di merito.

7. – Espletato lo scambio di memorie difensive – dalle quali emerge che, in data 13 ottobre 2025, l’A.S.L. Salerno ha proposto ricorso ex art. 447-bis c.p.c. innanzi al Tribunale Ordinario di Nocera Inferiore allo scopo di ottenere la condanna di ST all’immediato rilascio delle aree esterne al P.O. di AR, nonché al risarcimento dei danni derivanti dall’occupazione abusiva di cui trattasi – la causa è venuta in discussione all’udienza pubblica del 20 novembre 2025 ed è stata successivamente spedita in decisione.

8. – Vanno scrutinati prioritariamente i molteplici profili di inammissibilità riproposti dalle appellate e fatti propri dal primo giudice.

8.1. – A tal riguardo, preme osservare che lo scrutinio dell’interesse di ST all’odierna impugnativa sottende l’apprezzamento della portata sostanziale o meno della modifica apportata dalla A.S.L. all’oggetto della concessione tramite la gravata delibera n. 669/2025. Non può, infatti, trascurarsi che, differentemente da quanto affermato dall’appellante nel ricorso di primo grado circa la propria partecipazione e successiva esclusione dalla gara – asserzione che, significativamente, è stata omessa nel ricorso in appello –, essa non ha preso parte alla procedura indetta nel 2021 per l’affidamento della gestione delle aree esterne del presidio ospedaliero di AR (come si ricava dai verbali depositati in atti, n. 1 del 13 dicembre 2021 e n. 3 del 10 gennaio 2022, predisposti dalla A.S.L. Salerno all’esito della valutazione delle offerte tecniche ed economiche presentate dalle ditte partecipanti alla gara).

Senonché, le modifiche che ST lamenta esser intervenute a carico dell’oggetto della concessione rivestono una portata ben diversa da quella che vorrebbe suggestivamente rappresentare nel gravame sottoposto all’esame di questo Collegio. Come si evince dalla impugnata delibera n. 669/2025 la A.S.L. Salerno ha, infatti, dato seguito al sopralluogo da cui era emersa la sopravvenuta indisponibilità temporanea di alcune aree esterne adibite a parcheggio provvedendo a riparametrare i termini economici dell’appalto in funzione del mutato numero di stalli paganti. In particolare, l’Azienda Sanitaria, preso atto della contrazione del numero di stalli di parcheggio a disposizione (passati da 298 a 192, con una riduzione di circa il 35,6% dei posti originariamente previsti dagli atti di gara), ha correlativamente ridotto sia l’importo del canone concessorio (da € 512.208,16 a € 330.013,31 nel quadriennio, con una deminutio di circa il 35,6%), sia le prestazioni di manutenzione affidate al concessionario.

Indi, sia il canone concessorio, sia gli oneri manutentivi delle aree verdi sono stati riparametrati secondo un’operazione di riproporzionamento aritmetico correlato al numero di stalli paganti residui, senza intaccare gli equilibri interni della commessa e, quindi, senza ledere le garanzie evidenziali.

8.2. – In aggiunta a quanto appena riferito, il Collegio rileva che l’asserzione svolta dall’appellante circa la maggiore redditività della concessione non è corroborata da alcun supporto documentale, anzi viene smentita dalle difese della controinteressata, che comprovano la previsione di una tariffa unitaria, indifferenziata per tutti gli stalli, indipendentemente dalle aree interessate. Resta dunque indimostrato l’assioma enfaticamente propugnato in tutto il gravame giusta il quale sarebbe mutata la remuneratività della commessa pubblica in favore dell’aggiudicataria in spregio della ineludibile contendibilità di tali sopravvenute occasioni di lucro per gli operatori di settore.

9. – Diradato il campo da questi dubbi preliminari circa la portata della contestata modifica in riduzione della commessa, torna prepotentemente in campo l’eccezione della carenza di interesse di ST che, pur avendo disertato la gara originaria per l’affidamento della gestione dell’area esterna al P.O. di AR, si duole ora in sede giurisdizionale della mancata attivazione dell’evidenza pubblica per la rideterminazione in senso riduttivo della medesima commessa. Orbene, non v’è chi non veda l’irrazionalità di tale linea di condotta, suscettibile di configurare in limine un’ipotesi di violazione del divieto di venire contra factum proprium – passibile di inammissibilità secondo la consolidata giurisprudenza di questo SS ( cfr . Cons. Stato, Sez. III, 24 dicembre 2024, n. 10362).

9.1. – Non coglie, poi, nel segno la suggestiva considerazione di parte appellante secondo cui l’intervento riduttivo sul valore economico della commessa si riverbererebbe sui requisiti tecnico-professionali ed economico-finanziari – parametrati, come già indicato in narrativa, sull’importo annuale posto a base d’asta per ogni singolo lotto –, con ripercussioni sulla contendibilità della concessione in ragione del plausibile ampliamento della platea di potenziali rivali in possesso di requisiti più laschi. In proposito, occorre osservare che ST non allega in alcun modo di esser stata esclusa dalla prima gara del 2021 per via di requisiti di partecipazione eccessivamente stringenti, né essa può genericamente far valere l’interesse pro incerta persona alla partecipazione ad una ipotetica procedura con requisiti più laschi. Pertanto, quale che sia l’angolo visuale da cui si inquadra la fattispecie, difetta radicalmente un interesse concreto dell’appellante a dolersi degli effetti del contestato mutamento riduttivo della commessa di cui si discute.

9.2. – Tanto chiarito, la comprovata inerzia di ST rispetto a tutti gli atti e a tutte le vicende giurisdizionali che hanno preceduto la determina n. 669/2025 non può che rifluire nella carenza di un interesse attuale alla impugnativa di tale provvedimento, non potendo l’appellante ritrarre alcuna utilità dall’eventuale caducazione di quest’ultimo.

10. – Da quanto precede consegue che la questione circa la legittimità dell’applicazione dell’art. 106 d.lgs. 50/2016 antecedentemente alla stipula contrattuale – oggetto di giurisprudenza ondivaga anche in seno a questo Consiglio ( cfr . Cons. Stato, Sez. VI, 3 maggio 2018, n. 2630: “ Affinché, dopo l’aggiudicazione di un appalto pubblico, possa essere apportata allo stesso una modifica sostanziale, è necessario avviare una nuova procedura di aggiudicazione avente ad oggetto l’aggiudicazione dell’appalto così modificato, non potendosi ritenere legittima una modifica apportata mediante trattativa privata fra l’amministrazione aggiudicatrice e l’aggiudicatario ” in contrapposizione a Cons. Stato, Sez. III, 11 luglio 2023, n. 6797, citata dalla sentenza del TAR Campania n. 227/2024 a sostegno della opposta tesi dell’applicazione estensiva dell’art. 106 d.lgs. n. 50/2016 alla fase anteriore alla stipulazione del contratto) – resta inevitabilmente sullo sfondo della presente vicenda contenziosa, afferendo al merito della controversia.

11. – I termini di approdo non mutano neanche se si percorre la via alternativa prospettata da ST facendo leva sulla denunciata nullità della delibera n. 669/2025 per violazione del giudicato. Pur volendo accedere alla tesi attorea della legittimazione assoluta in favore di chiunque abbia interesse a far valere il suddetto vizio di nullità – argomentando sulla scorta della pronuncia di questa Sezione 11 ottobre 2024, n. 8171 – , la prospettata nullità non troverebbe alcun riscontro effettivo dacché la A.S.L. Salerno ha riavviato l’ iter procedimentale con l’aggiudicazione a favore di Tecno Parking proprio in dichiarata esecuzione della sentenza del T.A.R. Campania n. 227 del 2024, mentre non vale a configurare nullità, ma tutt’al più illegittimità amministrativa, la dedotta violazione delle norme imperative sull’evidenza pubblica.

12. – Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.

13. – Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante alla rifusione in favore delle altre parti costituite delle spese di lite, che si liquidano nell’importo di euro 3.000,00 (tremila/00) ciascuna oltre accessori di legge.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

OS De NI, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

GE OB ON, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GE OB ON	OS De NI

IL SEGRETARIO