N. 01106/2024 REG.RIC.
Pubblicato il 25/03/2026
N. 02492 /2026 REG.PROV.COLL. N. 01106/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1106 del 2024, proposto dal Ministero della
Cultura, Soprintendenza Beni Culturali di Salerno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale Dello Stato, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
IO LO, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Buscicchio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Ascea, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda) n. 230/2024. N. 01106/2024 REG.RIC.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di IO LO;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026 il Cons. AF IN
e udito per le parti l'avvocato Giuseppe Buscicchio;
FATTO e DIRITTO
1 – Il Ministero della Cultura - Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino appella la sentenza del TAR per la Campania, sede di Salerno, Sezione II, che ha accolto il ricorso proposto dalla sig.ra IO
LO, proprietaria di una villetta facente parte di un più ampio complesso turistico-residenziale, e per l'effetto ha annullato il provvedimento del Comune di
Ascea prot. n. 13181 del 14 dicembre 2021, recante diniego di rilascio di autorizzazione paesaggistica per le opere edilizie di cui alla istanza di condono edilizio prot. n. 182 del 29.03.1986, unitamente al presupposto provvedimento recante il parere contrario della stessa Soprintendenza.
2 - La Soprintendenza stigmatizza l'annullamento del suo parere negativo in quanto, deduce, lo stesso era debitamente motivato dalla mancata allegazione, sia da parte del privato che del Comune, della richiesta documentazione, che avrebbe dovuto escludere la ipotizzata presenza di altre opere abusive minori presso la villetta e di una più complessiva traslazione “a monte” dell'intero villaggio.
3 – La odierna resistente vittoriosa in primo grado si è costituita in giudizio e le parti hanno ulteriormente messo a punto le rispettive difese mediante scambio di memorie.
4 – In particolare, l'Amministrazione appellante afferma di avere espresso parere contrario al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica, necessaria ai fini della sanatoria delle opere in oggetto, stante la presenza di ulteriori abusi e di difformità non N. 01106/2024 REG.RIC.
dichiarate dal privato nell'istanza di condono edilizio e in mancanza dei necessari accertamenti dei funzionari comunali, conseguendone, doverosamente, il diniego di condono da parte dell'Ente locale, mentre la sentenza che ha accolto l'impugnativa deve essere riformata essendo affetta dal vizio di violazione e falsa applicazione dell'art. 146, comma 5 D. Lgs. n. 42/2004 in combinato disposto con l'art. 35 della L.
n. 47/1985, nonché dal vizio di travisamento dei fatti.
4.1 – Deduce la stessa amministrazione che occorre avere riguardo alla incompletezza della domanda e della documentazione inoltrata a corredo sia dell'istanza di condono che di quella (connessa) di parere ex art. 146, comma 5 D. Lgs. n. 42/2004, essendo l'area soggetta a vincolo (Cons. Stato, sez. VI, 26 settembre 2022 n. 8303), e dovendo le Amministrazioni appellanti procedere ad una valutazione complessiva dell'intervento posto in essere (citando TAR per la Sardegna n. 2404/2010 confermata da CdS sent. n.5451/2020).
4.2 – Infatti, né l'Ente locale né l'interessata avrebbero fornito la documentazione richiesta dalla Soprintendenza, che avrebbe chiaramente indicato i punti critici per la disamina dell'istanza, ovvero la diversa ubicazione del fabbricato rispetto a quanto risultante con una notevole traslazione, apprezzabile a vista, della schiera di villette verso monte, nonché la presenza di ulteriori abusi e di difformità non dichiarate dal privato nell'istanza di condono edilizio, conseguendone l'impossibilità di stabilire se l'area di sedime della costruzione eseguita coincidesse seppure in parte con quella autorizzata e se le superfici utili ed i volumi eseguiti fossero da considerarsi interamente abusivi o meno.
4.3 - I precedenti atti di assenso dal punto di vista urbanistico avrebbero trovato il loro presupposto nella valutazione di compatibilità paesaggistica dei relativi interventi, di modo che la rilevata difformità tra l'assentito ed il realizzato, pur non afferente all'istanza di condono di cui è causa, non avrebbe interessato solo l'aspetto urbanistico, e quindi la Soprintendenza, lungi dall'invadere la competenza in materia N. 01106/2024 REG.RIC.
urbanistica dell'Ente locale, si sarebbe trovata a valutare un'istanza di compatibilità paesaggistica incompleta e non corredata dalla documentazione pertinente.
Occorrerebbe infatti avere riguardo al decreto del Presidente della Repubblica 12 dicembre 2005, “Individuazione della documentazione necessaria alla verifica della compatibilità paesaggistica degli interventi proposti, ai sensi dell'articolo 146, comma 3, del Codice dei beni culturali e del paesaggio”.
4.4 – Il TAR, al contrario, avrebbe “sbrigativamente ritenuto che l'organo tutorio abbia invaso le competenze urbanistiche dell'Ente locale, aderendo acriticamente alla tesi di parte ricorrente”.
5 – La odierna resistente controbatte che le doglianze non colgono nel segno, essendo non controversa la completezza documentale della pratica di condono edilizio e della connessa istanza di parere alla Soprintendenza per la parte concernente gli unici abusi oggetto della istanza di sanatoria (la realizzazione del piano interrato destinato ad usi abitativi, per una superficie complessiva pari a 49,33 mq e l'ampliamento planivolumetrico al piano terra occorso per la realizzazione di veranda sul prospetto lato mare per una superficie di 18,49 mq, oltre che la chiusura del vano scala di accesso al piano interrato sul prospetto opposto), né la Soprintendenza ha mai lamentato l'incompletezza dell'istruttoria.
5.1 – Dunque, solo in relazione a tali precisi illeciti edilizi (con esclusione di altri supposti e indimostrati abusi non oggetto della pratica), la Soprintendenza poteva e doveva valutare la loro compatibilità o meno in rapporto ai valori paesaggistici tutelati con i vincoli. Il Comune di Ascea non si è, invece, costituito in giudizio.
6 – Ai fini della decisione, premette il Collegio che, secondo l'art. 1, comma 10, della legge n. 449/1997, “L'articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni, deve intendersi nel senso che l'amministrazione preposta alla tutela del vincolo, ai fini dell'espressione del parere di propria competenza, deve attenersi esclusivamente alla valutazione della compatibilità con lo stato dei luoghi degli N. 01106/2024 REG.RIC.
interventi per i quali è richiesta la sanatoria, in relazione alle specifiche competenze dell'amministrazione stessa”.
Tale previsione risponde alla architettura del procedimento ammnistrativo delineata dalla legge n. 241 del 1990 in linea con i principi di libertà privata e di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione delineati dagli articoli 2, 41 e 97 della
Costituzione, come declinati con l'introduzione degli sportelli unici per le attività produttive e per l'edilizia.
Secondo una tale architettura, dunque, la fase di preliminare esercizio di poteri autoritativi nei confronti dell'intervento privato, come giustificato e limitato dall'esigenza pubblicistica di “garanzia dei diritti inviolabili” degli altri consociati e dell'interesse pubblico generale alla stregua di un criterio di ragionevolezza e proporzionalità, deve essere introdotta da un'unica domanda e conclusa da un unico provvedimento adottato dall'autorità procedente (in questo caso, il Comune nell'esercizio delle proprie competenze urbanistiche ed edilizie), dovendo ogni eventuale interesse e diritto interferente (ivi incluso quello paesaggistico in esame) esser tutelato e ponderato mediante pareri, nullaosta e altri atti endoprocedimentali da acquisire nel corso del procedimento amministrativo.
6.1 - Ne consegue che nella fattispecie considerata la funzione dell'autorizzazione paesaggistica rimessa alla Soprintendenza era unicamente quella di verifica della compatibilità dell'opera edilizia oggetto di domanda di condono, mentre risultava estranea ogni valutazione di carattere urbanistico, demandata al Comune quale autorità procedente preposta al “riconoscimento”, ai sensi del citato art. 2 Cost., del diritto del soggetto proponente la domanda (in senso conforme Cons. St., sez. VII, n. 2352 del
7.3.2023).
La giurisprudenza del consiglio di Stato ha quindi ormai da tempo statuito (Sez. VI, sent. n. 4492 dell'11.09.2013) che “la disciplina contenuta nell'art. 146 d.lgs. n. 42 del 2004 deve essere interpretata in via sistematica, in coordinamento con l'istituto N. 01106/2024 REG.RIC.
speciale del condono edilizio, il quale, per definizione, presuppone l'anteriorità dell'intervento abusivo rispetto al rilascio del titolo sanante, sicché, in tale ipotesi,
l'autorizzazione paesaggistica (e il parere soprintendentizio) si dovranno basare sulla valutazione della compatibilità con lo stato dei luoghi degli interventi abusivi oggetto dell'istanza di sanatoria, in relazione alle specifiche competenze delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo”.
6.2 - La Soprintendenza, al contrario, ha sconfinato dalle proprie competenze, riferite al solo accertamento della compatibilità unicamente delle opere abusive oggetto della domanda di condono in relazione ai vincoli paesaggistici o ambientali ai fini della valutazione della specifica istanza di sanatoria.
6.3 - Nel caso in esame, infatti, non si controverte di una autorizzazione paesaggistica in sanatoria riferita all'intero villaggio, turistico residenziale, di cui la Soprintendenza non dimostra, né era titolata a dimostrare, l'abusività sotto il profilo urbanistico , bensì di una domanda di permesso di costruire in sanatoria riferito a specifici abusi presso una singola villetta, e solo rispetto a tali abusi l'autorizzazione paesaggistica costituiva presupposto procedimentale ex art. 32 della L. n. 47/1985 ai fini del rilascio del titolo in sanatoria, ma sotto tale precipuo profilo non è stata negata, né avrebbe potuto ragionevolmente essere negata, trattandosi di interventi per lo più interrati e di minima entità confinati alle propaggini della villetta e non visibili dall'esterno del compendio immobiliare, e pertanto inidonei a poter causare una concreta lesione del vincolo tutelato dalla Soprintendenza..
6.4 – In conclusione, risulta evidente l'illegittima invasione delle competenze in materia urbanistico-edilizia, in quanto la Soprintendenza ha negato il proprio favorevole parere sulla compatibilità paesaggistica delle opere oggetto di condono edilizio supponendo l'esistenza di ulteriori abusi, non ricompresi nell'istanza di sanatoria e non accertati e la cui definizione in termini di illeciti edilizi spettava, N. 01106/2024 REG.RIC.
comunque, esclusivamente al Comune, unico Ente titolare dei poteri di vigilanza urbanistica e di repressione degli abusi edilizi.
7 – L'appello pertanto deve essere respinto.
8 – Le spese seguono la soccombenza nella misura liquidata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l'Amministrazione appellante a rifondere alla parte resistente le spese del presente grado di giudizio, liquidate in Euro 4.000,00 oltre ad oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:
RT EP, Presidente
Fabio Franconiero, Consigliere
Angela Rotondano, Consigliere
AF IN, Consigliere, Estensore
Pietro De Berardinis, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
AF IN RT EP N. 01106/2024 REG.RIC.
IL SEGRETARIO