Pubblicato il 24/02/2026

N. 01471/2026REG.PROV.COLL.

N. 03943/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3943 del 2025, proposto da:
OR GA, rappresentato e difeso dall'avvocato Vincenzo Vitale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (A.G.C.M.), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 20510/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’A.G.C.M.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 il Consigliere OR Cordì e uditi, per le parti, gli avvocati Luciano Vasques (in sostituzione dell'avvocato Vincenzo Vitale) e l’avvocato dello Stato Paolo Gentili;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Prof. GA ha appellato la sentenza n. 20510/2024, con la quale il T.A.R. per il Lazio (Sezione Prima) ha respinto il ricorso proposto avverso la delibera n. 31038/2024 dell’A.G.C.M., con cui l’Autorità aveva accertato che l’odierno appellante aveva svolto attività professionali in veste di critico d’arte - in materie connesse con la carica di governo e in favore di soggetti pubblici e privati - in violazione della previsione di cui all’art. 2, comma 1, lett. d ), della L. n. 215/2004, dichiarandone, per l’effetto, l’incompatibilità con il ruolo di Sottosegretario di Stato per la Cultura.

2. In punto di fatto deve esporsi che: i ) il Prof. GA era stato nominato, con D.P.R. del 31.10.2022, Sottosegretario di Stato per la Cultura, prestando giuramento in data 2.11.2022; ii ) con decreto del Ministro della Cultura del 28.12.2022 al Prof. GA erano state delegate le attività e le funzioni concernenti musei, aree e parchi archeologici statali (ad eccezione degli istituti dotati di autonomia speciale), arte e architettura contemporanea e sicurezza del patrimonio culturale; iii ) con delibera del 16.05.2023 l’A.G.C.M. aveva ritenuto compatibili con la carica di Governo tutte le attività indicate dal Prof. GA nonché le varie posizioni ricoperte, riservandosi unicamente una vigilanza sulle future attività della Fondazione Cavallini-GA al fine di verificare il mantenimento delle condizioni di compatibilità; iv ) in data 20.10.2023 il Capo di Gabinetto del Ministro della Cultura aveva trasmesso all’A.G.C.M. una e-mail, priva di sottoscrizione, avente ad oggetto “ Denuncia illeciti del Sottosegretario OR GA ”; v ) in data 23.10.2023 il Capo di Gabinetto del Ministero della Cultura aveva inviato nuovamente la e-mail di cui al precedente punto unitamente ad un articolo di pari data di un quotidiano nazionale sul tema, chiedendo di conoscere se quanto ivi rappresentato fosse compatibile con quanto previsto dalla L. n. 215/2004; vi ) con delibera n. 30841 del 31.10.2023 l’Autorità aveva avviato l’istruttoria, avente a oggetto la possibile violazione dell’art. 2, comma 1, lett. d ), della L. n. 215/2004; vii ) con delibera n. 30876 del 21.11.2023 l’Autorità aveva deliberato di ampliare l’oggetto del procedimento, estendendolo all’accertamento delle possibili violazioni dell’art. 2, comma 1, lett. c ), e comma 2 della L. n. 215/2024, con riferimento alle attività di offerta al pubblico di prodotti editoriali; viii ) con la delibera n. 31038/2024 l’Autorità aveva accertato la violazione della disposizione di cui all’articolo 2, comma 1, lettera d ), della L. n. 215/2004, dichiarando, invece, cessata la situazione di incompatibilità ipotizzata in relazione alle attività di offerta al pubblico di prodotti editoriali.

3. Il Prof. GA ha adito il T.A.R. per il Lazio deducendo l’illegittimità del provvedimento per: i ) “ violazione ed errata applicazione dell’art. 2 comma 1, lett. d) della legge 20 luglio 2004, n. 215 ”; ii ) “ eccesso di potere, sotto i profili della irragionevolezza, illogicità e contraddittorietà dell'atto, del travisamento ed erronea valutazione dei fatti e dell’ingiustizia manifesta ”.

4. Il T.A.R. ha respinto il ricorso nel merito, assorbendo la disamina delle eccezioni processuali articolate dalla difesa dell’Autorità.

4.1. In particolare, il T.A.R. ha osservato che: i ) il non aver tratto benefici dalla carica pubblica per possedere già un unanime riconoscimento nel mondo della cultura non eliminava la posizione di generale incompatibilità che sussisteva tra il ricoprire la carica di Sottosegretario alla Cultura e lo svolgere attività professionali collegate alla medesima carica; ii ) la disposizione violata creava uno status e disegnava una posizione generale di incompatibilità attinente alla carica in astratto, “ disvelando una chiara finalità protettiva ed assiologica, conformata alla figura dell’“uomo di governo”, il quale deve essere (ed apparire) alieno a ogni forma di conflitto di interessi o di incompatibilità, tali da poter far solo ipotizzare (appunto in via astratta e generale) che egli possa avere un qualche ritorno dalla carica ricoperta ”; iii ) doveva, quindi, escludersi la sussistenza di spazi per verificare in concreto l’effettiva percezione di vantaggi dalla carica, risultando sufficiente il collegamento astratto e oggettivo tra attività professionali e incarico governativo; iv ) l’incompatibilità doveva valutarsi con riferimento al complesso delle materie di competenza del Ministero, anche se la gran parte delle attività professionali svolte ricadevano, comunque, nell’ambito delle deleghe conferite; v ) sussisteva, inoltre, il requisito della professionalità, considerato che gli eventi erano stati numerosi e continuativi, l’attività era stata supportata da una stabile struttura organizzativa e molte attività erano state svolte a titolo oneroso; vi ) le attività non potevano ritenersi di natura non professionale in quanto svolte “ per vocazione ”, categoria non in linea con la normativa di riferimento e, comunque, non idonea ad escludere il carattere professionale della prestazione; vii ) la dedotta natura “ didattica ” e culturale delle attività in rilievo non neutralizzavano l’ontologica professionalità delle stesse; viii ) era infondata la censura relativa all’insussistenza di un conflitto di interessi, atteso che l’Autorità non aveva contestato la violazione della regola di cui all’art. 3 della L. n. 215/2004; ix ) era irrilevante la circostanza che le attività fossero state autorizzate con la delibera del maggio del 2023, trattandosi di provvedimento reso rebus sic stantibus e sulla base di un quadro istruttorio diverso e meno articolato di quello esaminato successivamente dall’Autorità.

5. Il Prof. GA ha articolato quattro motivi di ricorso in appello, che saranno, di seguito, esaminati. L’A.G.C.M. si è costituita in giudizio deducendo l’irricevibilità del ricorso (in quanto notificato oltre il termine di legge) e, comunque, l’infondatezza dello stesso. All’udienza del 19.2.2026 parte appellante ha formulato al Collegio istanza ex art. 37 c.p.a. in relazione all’eccezione articolata dalla difesa erariale. A tale udienza la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Osserva il Collegio come possa prescindersi dalla trattazione dell’eccezione di irricevibilità del ricorso in appello stante la sua infondatezza nel merito. Di conseguenza, si deve, logicamente, assorbire anche la disamina dell’istanza ex art. 37 c.p.a., formulata all’udienza pubblica del 19.2.2026.

7. Passando, quindi, al merito, si osserva che, con il primo motivo, l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado per aver valutato l’incompatibilità di cui all’art. 2, comma 1, lett. d ), della L. n. 215/2004 in senso “ astratto ” e non “ concreto ”. Secondo l’appellante la valutazione doveva essere, invece, svolta in concreto, alla luce di quanto indicato nello stesso provvedimento impugnato e del carattere stesso della scienza giuridica, necessariamente concreta e non astratta. Aderendo a questa impostazione concreta l’incompatibilità sarebbe stata esclusa, trattandosi di personalità di indubbia capacità e competenza, non soltanto compatibile con la carica di governo, ma capace anche di alimentarla e rafforzarla proprio per la sua indubbia fama e competenza. Inoltre, sarebbe stato errato il riferimento all’impossibilità di effettuare una verifica in concreto dei vantaggi acquisiti dalla carica; affermazione inficiata – anch’essa – da un approccio meramente astratto e foriera di equivoci nella parte in cui ha fatto riferimento ai possibili vantaggi dalla carica, che l’appellante ha ritenuto insussistenti.

7.1. Il motivo è infondato.

7.2. Osserva il Collegio come l’Autorità abbia ritenuto operante nel caso di specie il divieto di cui all’art. 2, comma 1, lett. d ), della L. n. 215/2004, che preclude al titolare di cariche di governo (definito dall’art. 1, comma 2, del medesimo articolato normativo) di: i ) “ esercitare attività professionali o di lavoro autonomo in materie connesse con la carica di governo, di qualunque natura, anche se gratuite, a favore di soggetti pubblici o privati ”, consentendo allo stesso – in relazione a tali attività - di “ percepire unicamente i proventi per le prestazioni svolte prima dell'assunzione della carica ; ii ) ricoprire cariche o uffici, o svolgere altre funzioni comunque denominate, o compiere atti di gestione in associazioni o società tra professionisti.

7.3. Con la disposizione in esame il legislatore ha, quindi, direttamente composto e regolato il rapporto tra gli obblighi discendenti dall’assunzione di cariche di governo e le attività professionali o di lavoro autonomo connesse con la carica. Si tratta, quindi, di disposizione che prescinde da un accertamento di potenziali o reali conflitti di interessi, che è figura giuridica distinta, regolata dalla diversa disposizione di cui all’art. 3 della L. n. 215/2004. Nel dettare le ipotesi di cui all’art. 2 della L. n. 215/2004 il legislatore ha direttamente indicato le situazioni che – secondo l’apprezzamento dello stesso – sono ritenute tali da non consentire al titolare della carica di dedicarsi “ esclusivamente alla cura degli interessi pubblici ” (art. 1, comma 1, della L. n. 215/2004). La fattispecie normativa è, quindi, integrata esclusivamente dai presupposti in essa indicati, consistenti nell’esercitare attività professionali o di lavoro autonomo in materie connesse con la carica di governo, di qualunque natura, anche se gratuite, a favore di soggetti pubblici o privati. L’accertamento demandato dal legislatore all’A.G.C.M. (ai sensi dell’art. 6 della L. n. 215/2004) è, quindi, circoscritto alla verifica di tali presupposti e, in particolare, alla verifica: i ) dell’esercizio di attività professionali o di lavoro autonomo; ii ) della sussistenza di una connessione tra tali attività e quella di governo.

7.4. Tali presupposti devono essere valutati alla luce delle finalità del divieto che – come spiegato - intende assicurare l’esclusiva dedizione alla cura degli interessi pubblici. E’, infatti, in quest’ottica che devono apprezzarsi le argomentazioni racchiuse al par. 184 del provvedimento, evocate dall’appellante a sostegno della propria tesi. L’Autorità ha, infatti, osservato come, nella propria prassi applicativa, avesse ritenuto che il carattere temporaneo e non circoscritto dell’attività professionale o di lavoro autonomo costituissero indici idonei a far presumere che l’attività svolta non fosse tale da distorcere la funzione pubblica esercitata, né da sottrarre tempo alla cura degli interessi pubblici (part. 182), ritenendo, quindi, compatibili “ attività professionali caratterizzate dal carattere temporaneo e dal circoscritto impegno lavorativo ” (parr. 183 e 184).

7.4.1. L’Autorità ha, quindi, ritenuto compatibile l’attività professionale o di lavoro autonomo (anche se connessa con la carica di governo) se caratterizzata da prestazione temporanea o occasionale; situazioni che possono ritenersi, ragionevolmente, inoffensive in quanto non idonee a ledere il bene giuridico tutelato dalla fattispecie, costituito dalla dedizione esclusiva alla carica pubblica (sul principio di offensività si veda, di recente, Corte Costituzionale, 29 gennaio 2026, n. 10, le cui argomentazioni possono essere riferite anche a fattispecie di divieto integranti incompatibilità, come quella in esame). Diverso è, invece, il caso in cui l’attività professionale sia svolta – come nel caso di specie – in modo continuativo e sistematico, e, quindi, con una condotta che metta in pericolo il bene giuridico tutelato perché non assicura la dedizione esclusiva alla carica. In tali situazioni non rilevano il prestigio, le capacità e le qualità del titolare – che non sono state messe in dubbio né dall’Autorità né dal Giudice di primo grado – trattandosi di circostanze che, nella tesi dell’appellante, dovrebbero assurgere a presupposti di una fattispecie eccettuativa del precetto, non prevista, tuttavia, dal legislatore.

8. Con il secondo motivo il Prof. GA ha dedotto la contraddittorietà della sentenza di primo grado che, pur escludendo la rilevanza della diversa ipotesi del conflitto di interessi, aveva fatto riferimento alla necessità che “ l’uomo di governo ” fosse alieno proprio da qualsiasi forma di conflitto di interessi. L’appellante ha, quindi, osservato come le figure dell’incompatibilità e del conflitto di interessi dovessero essere apprezzate nel loro coordinamento logico-giuridico, evidenziando come l’incompatibilità fosse funzionale a scongiurare un conflitto di interessi potenziale (ma non astratto), mentre la regola dell’art. 3 della L. n. 215/2004 fosse funzionale a regolare un conflitto reale. Ricostruito il conflitto di interessi come il “ fil rouge ” che lega le figure di cui all’art. 2 e all’art. 3 della L. n. 215/2004, l’appellante ha sostenuto che dovesse escludersi la stessa possibilità di ricavare vantaggi dalla carica, considerato l’elevato profilo professionale dello stesso, riconosciuto anche dal T.A.R.

8.1. Il motivo è infondato per le ragioni di seguito esposte.

8.2. La differenza tra incompatibilità e conflitto di interessi emerge già nella previsione di cui all’art. 1, comma 1, della L. n. 214/2004, che impone ai titolari di cariche di governo, nell'esercizio delle loro funzioni, di dedicarsi esclusivamente alla cura degli interessi pubblici (ed è, a tal fine, che è predisposta la disciplina delle incompatibilità) e di astenersi “ dal porre in essere atti e dal partecipare a deliberazioni collegiali in situazione di conflitto d'interessi ” (come regolati dalla disposizione di cui all’art. 3 della medesima legge). Incompatibilità e conflitto di interessi muovono, quindi, su piani distinti, pur se connessi nei termini che si esporranno. L’incompatibilità è, infatti, funzionale ad assicurare l’esclusiva dedizione alla carica; la regolazione del conflitto è, invece, volta ad evitare che gli interessi personali del soggetto possano incidere sull’esercizio della funzione pubblica.

8.3. Sul piano strettamente giuridico la regola sull’incompatibilità ha presupposti propri – in precedenza delineati – che si integrano a prescindere dalla sussistenza di un conflitto di interessi. Il contatto tra le due ipotesi rileva solo in relazione alla seconda figura, atteso che il conflitto di interessi sussiste anche quando il titolare di cariche di governo partecipi all'adozione di un atto, anche formulando la proposta, o ometta un atto dovuto, trovandosi in situazione di incompatibilità ai sensi dell'articolo 2, comma 1, della L. n. 215/2004 (art. 3 della L. n. 215/2004). In sostanza, è l’incompatibilità che ha un rilievo sulla diversa figura del conflitto ma non viceversa. L’incompatibilità si determina, infatti, ove il titolare della carica eserciti attività professionali o di lavoro autonomo in materie connesse alla carica, ritenute dal legislatore situazioni che – nei termini indicati nella disamina del primo motivo – incidono sull’esclusiva dedizione alla carica. Questa situazione può, poi, trasmodare in un conflitto ove il soggetto incompatibile partecipi anche alla formazione di un atto (o ometta l’adozione di un atto dovuto), pur trovandosi nella situazione di incompatibilità. In questo caso, il disvalore della condotta si colora di un ulteriore elemento, costituito dal riverbero della situazione di incompatibilità nella concreta azione amministrativa e, quindi, inficiandola per la sussistenza del conflitto di interessi.

8.4. Declinando questi principi al caso di specie, deve escludersi che la dedotta insussistenza di un conflitto di interessi (anche solo potenziale) – motivata in ragione della notorietà, capacità e competenza dell’appellante – sia ragione che escluda ex se l’integrazione della fattispecie di cui all’art. 2 della l. 215/2004. Quest’ultimo divieto opera, infatti, a prescindere dalla sussistenza – potenziale o reale – di un conflitto, agendo su un piano diverso ed essendo funzionale ad anticipare la soglia della tutela del bene tutelato, costituito da quell’integrale dedizione alla carica che – a prescindere da possibili conflitti – è, comunque, messo a repentaglio dallo svolgimento di attività professionali in materie connesse con la carica di governo.

9. Con il terzo motivo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado per non aver considerato le numerose attività istituzionali alle quali aveva partecipato nello svolgimento della carica di Sottosegretario di Stato.

9.1. Il motivo è infondato nel merito e, per tale ragione, può prescindersi dalla disamina dell’eccezione di inammissibilità articolata – in relazione allo stesso - dalla difesa dell’Autorità.

9.2. Osserva, in primo luogo, il Collegio come la regola applicata dall’A.G.C.M. non preveda – quale requisito o presupposto per la sua operatività – la verifica delle attività di governo compiute e la comparazione tra l’entità dell’attività svolta nell’esercizio della carica e quella professionale effettuata in materie connesse alla stessa. Il divieto è, quindi, integrato a prescindere dall’aver svolto le funzioni della carica; il che non è stato, invero, contestato dall’A.G.C.M. Inoltre, il dato rilevante per la fattispecie risiede nell’aver svolto attività professionale in modo non occasionale ma, come si evince dall’accertamento dell’A.G.C.M. (non contestato, invero, in questo grado di giudizio), in modo e termini tali da escludere quella dedizione esclusiva alla carica, richiesta dall’art. 1, comma 1, della L. n. 215/2004 e in ragione della quale è posto il divieto di cui all’art. 2, comma 1, lett. d ), della medesima legge.

10. Con il quarto motivo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui non ha tenuto conto dell’affidamento ingenerato dalla delibera dell’A.G.C.M. del maggio 2023 sulla legittimità del proprio operato.

10.1. Il motivo è infondato considerato che: i ) come riconosciuto dallo stesso appellante ( f . 11 del ricorso in appello), la precedente decisione era stata emessa sulla base di un compendio istruttorio diverso da quello successivamente esaminato dall’A.G.C.M.; ii ) la precedente decisione non poteva, quindi, ingenerare un legittimo affidamento sulla legittimità di condotte e attività non oggetto di quell’accertamento; iii ) queste situazioni, inoltre, non erano state neppure rappresentate dalla parte che, quindi, non può evocare un legittimo affidamento derivante da una decisione fondata su un quadro istruttorio non completo anche per l’omessa rappresentazione di attività rilevanti per l’applicazione del precetto.

11. In definitiva il ricorso in appello deve essere respinto in quanto infondato.

12. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato ( cfr ., ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 2.9.2021, n. 6209; Id., 13.9.2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

13. Le spese di lite del presente grado di giudizio possono essere compensate in ragione della peculiarità della vicenda esaminata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Compensa tra le parti le spese di lite del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IN OL, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

OR CO, Consigliere, Estensore

Thomas Mathà, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OR CO	IN OL

IL SEGRETARIO