Pubblicato il 03/03/2026

N. 01644/2026REG.PROV.COLL.

N. 06840/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6840 del 2025, proposto dalla GDS s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Benedetto Ballero, Nicola Melis e Stefano Ballero, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

contro

il Comune di La Maddalena, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Clarizia, Alessandro Paire e Andrea Gandino, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, sezione seconda, n. 687 del 5 agosto 2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di La Maddalena;

visti tutti gli atti della causa;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026, il consigliere CE RI;

udito l’avvocato Angelo Clarizia per l’amministrazione appellata e viste le conclusioni scritte depositate dall’avvocato Stefano Ballero per l’appellante;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalla determinazione del Comune di La Maddalena, direzione opere pubbliche, prot. n. 6730 del 21 marzo 2024 recante l’« Ingiunzione di rimessa in pristino dello stato dei luoghi » n. 3/2024 nei confronti della GDS s.r.l. in relazione a una residua parete verticale di un preesistente immobile in località Spalmatore.

2. Alla luce della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi delle parti e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, i tratti salienti della vicenda fattuale sono, in sintesi, i seguenti:

a) con provvedimento unico n. 35/16 del 17 agosto 2016 il Comune di La Maddalena autorizzò la GDS s.r.l., proprietaria di una struttura adibita a servizio di ristoro di spiaggia in località Spalmatore, a eseguire un intervento di ampliamento della struttura bar-ristorante ai sensi dell’art. 2 della legge regionale della Sardegna 23 ottobre 2009, n. 4 e impose una serie di prescrizioni, tra le quali quella secondo cui « Preliminarmente all’inizio dei lavori in ampliamento dovranno essere demoliti tutti i volumi “incongrui” o sui quali sussiste il “dubbio di legittimità” »;

b) a seguito di segnalazione di abusi corredata di rilievi fotografici, l’ufficio vigilanza edilizia del Comune effettuò un sopralluogo in data 19 gennaio 2017, riscontrando la difformità dei lavori eseguiti rispetto a quanto autorizzato per aver l’interessata demolito integralmente la struttura;

c) con ordinanza n. 1 del 19 gennaio 2017 il Comune sospese i lavori autorizzati con il provvedimento unico n. 35/2016;

d) in data 3 marzo 2017 la GDS presentò una segnalazione certificata di inizio attività (prot. n. 4920) per manutenzione straordinaria al fine di ripristinare i tratti di muro asseritamente crollati;

e) in pari data il Comune emanò un ordine di inibizione (prot. n. 4352) della suddetta segnalazione certificata, riguardando una nuova costruzione in area inedificabile;

f) avverso l’ordinanza di sospensione dei lavori e il provvedimento inibitorio della segnalazione certificata di inizio attività, la GDS s.r.l. propose il ricorso n. 147 del 2017 dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, che venne respinto con sentenza n. 519 del 31 luglio 2017, la cui impugnazione venne rigettata dalla sesta sezione di questo Consiglio di Stato con sentenza n. 5734 del 5 ottobre 2018;

g) nelle more, in data 7 marzo 2018, il Comune inibì (con provvedimento prot. 4888, non impugnato) un’ulteriore segnalazione certificata di inizio attività presentata dalla GDS;

h) con nota prot. 20722 del 17 ottobre 2019, la GDS presentò istanza per la proroga della validità dell’autorizzazione unica n. 35/2016.

i) con ordinanza del 27 aprile 2020 il Comune di La Maddalena, risultando il fabbricato realizzato in totale difformità rispetto al titolo edilizio rilasciato ed essendo venute meno le condizioni essenziali sottese al rilascio del provvedimento abilitativo originario, dichiarò la decadenza dell’autorizzazione unica n. 35/2016 e implicitamente respinse l’istanza di proroga dell’interessata;

l) tale provvedimento venne impugnato dall’interessata dinanzi al T.a.r. per la Sardegna con ricorso n. 338 del 2020;

m) in data 17 luglio 2020 la GDS presentò un’istanza di accertamento di conformità, rubricata « Ripristino stato dei luoghi ex ante con eliminazione bonus volumetrico ex 1. r. 4/2009 »;

n) detta istanza venne rigettata dal Comune con diniego prot. n. 26329 del 2 dicembre 2021, impugnato dall’interessata con il ricorso n. 65 del 2022;

o) i due ricorsi numeri 338 del 2020 e 65 del 2022 vennero riuniti e accolti (fatto espressamente salvo il riesercizio del potere amministrativo) dal T.a.r. per la Sardegna con sentenza n. 508 del 15 luglio 2022, gravata dal Comune con appello n. 9154 del 2022;

p) per l’ottemperanza della sentenza n. 508/2022 la GDS propose ricorso n. 26 del 2023, accolto dal T.a.r. per la Sardegna con sentenza n. 414 dell’8 giugno 2023, gravata dal Comune con appello n. 6930 del 2023;

q) con sentenza n. 10868 del 15 dicembre 2023, il Consiglio di Stato, sezione seconda, riunì i due appelli, accolse l’appello n. 9154 del 2022 e, per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza del T.a.r. per la Sardegna n. 508/2022, rigettò i ricorsi instaurativi dei giudizi di primo grado, nonché dichiarò l’inammissibilità del ricorso per l’ottemperanza e dei successivi motivi aggiunti e di conseguenza annullò la sentenza del T.a.r. n. 414/2023;

r) mediante la determinazione indicata al paragrafo 1, il Comune di La Maddalena ha ingiunto alla GDS la demolizione della parte verticale, la bonifica dell’area e il ripristino del terreno naturale.

3. Tale determinazione è stata impugnata dalla GDS s.r.l. con il ricorso n. 288 del 2024 proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna e affidato ad un unico complesso motivo di « Violazione e falsa applicazione degli articoli 27 e 31 e ss. del DPR 380/2001, violazione e falsa applicazione degli articoli 4, 6 e 7 della L.R. n.23/85; eccesso di potere per illogicità manifesta, travisamento dei fatti, motivazione insufficiente e perplessa, contraddittorietà con atti precedenti; sviamento ».

4. Il Comune di La Maddalena si è costituito nel giudizio di primo grado, resistendo al ricorso.

5. Nelle more del giudizio di primo grado: a) le sezioni unite della Corte di cassazione, con ordinanza n. 5658 del 3 marzo 2025, hanno dichiarato inammissibile il ricorso proposto dalla GDS avverso la sentenza del Consiglio di Stato n. 10868/2023; b) la seconda sezione del Consiglio di Stato, con sentenza n. 3527 del 23 aprile 2025, ha dichiarato inammissibile il ricorso per revocazione proposto dalla GDS avverso la citata sentenza n. 10868/2023.

6. Con l’impugnata sentenza n. 687 del 5 agosto 2025, il T.a.r. per la Sardegna, sezione seconda, ha respinto il ricorso e ha condannato la ricorrente al pagamento delle spese di lite, liquidate in euro 2.000.

7. Con ricorso ritualmente notificato in data 4 settembre 2025 e depositato in pari data, la GDS s.r.l. ha proposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando un unico composito motivo e formulando, altresì, istanza di misura cautelare presidenziale, respinta con decreto n. 3262 del 5 settembre 2025. Successivamente l’appellante ha rinunciato alla domanda cautelare alla camera di consiglio del 30 settembre 2025.

8. Il Comune di La Maddalena si è costituito in giudizio, eccependo l’inammissibilità del gravame per genericità a causa della mera riproposizione delle censure di primo grado e comunque la sua infondatezza.

9. In vista dell’udienza di discussione la GDS s.r.l. ha depositato una memoria in data 12 dicembre 2025 e l’amministrazione comunale ha depositato una memoria in pari data e una memoria di replica in data 23 dicembre 2025. Con tali scritti defensionali ambedue le parti hanno ulteriormente illustrato le proprie tesi e insistito sulle rispettive posizioni.

10. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 13 gennaio 2026.

11. L’impugnazione è ammissibile, poiché, sebbene il motivo d’appello sia sovrapponibile a quello del ricorso di primo grado, è evincibile una contestazione alla gravata sentenza ed è sufficientemente perimetrato il thema dedicendum .

12. L’appello è infondato e deve essere respinto alla stregua delle seguenti considerazioni.

13. Tramite l’unico motivo d’impugnazione – esteso da pagina 4 a pagina 8 del gravame – l’appellante ha lamentato « Error in iudicando - Violazione e falsa applicazione degli articoli 27 e 31 e ss. del DPR 380/2001, violazione e falsa applicazione degli articoli 4, 6 e 7 della L.R. n.23/85; eccesso di potere per illogicità manifesta, travisamento dei fatti, motivazione insufficiente e perplessa, contraddittorietà con atti precedenti; sviamento ».

14. Il motivo è infondato.

14.1. Al riguardo va premesso che questo Consiglio di Stato, con la sentenza n. 10868/2023, ha accertato (definitivamente a seguito delle su citate declaratorie d’inammissibilità delle due impugnazioni proposte dall’interessata) che la GDS s.r.l. non ha ottemperato alle indicazioni recate dal titolo abilitativo (ovverosia il provvedimento unico n. 35/2016), disponente la previa demolizione di « tutti i volumi incongrui o sui quali sussista il dubbio di legittimità ».

In particolare, costituisce res iudicata la circostanza che l’interessata ha demolito tutto l’immobile, tranne la parete oggetto del presente giudizio, e non soltanto i volumi abusivi realizzati con plurimi interventi senza autorizzazione. L’attuale stato è conseguenza diretta delle illegittime opere di demolizione effettuate dall’interessata, in un contesto già caratterizzato da parziale precedente illegalità, e in alcun modo riconducibile a illegittime azioni dell’ente comunale, il quale, anzi, ha congruamente esercitato il proprio potere di controllo sul governo del territorio, caratterizzato da doverosità e vincolatività.

14.2. La tesi dell’appellante secondo cui le parti residue dell’immobile sarebbero legittime, siccome asseritamente realizzate in forza di due precedenti interventi edilizi regolarmene autorizzati (ovverosia le autorizzazioni prot. n. 12576/75 del 14 aprile 1976 e prot. n. 13236 del 18 dicembre 2000) non è condivisibile, giacché la parete oggetto dell’ordine repressivo non è conforme a tali autorizzazioni, le quali, invero, assentirono la realizzazione in un intero corpo di fabbrica, costituito da un edificio di forma rettangolare di circa 13,70 metri x 5,80 metri e non di una sola parete, residuo attuale degli svariati interventi effettuati dall’interessata.

14.3. Non sussiste alcuna violazione dell’art. 31 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (né dell’art. 4 della legge regionale della Sardegna 11 ottobre 1985, n. 23, recante una disposizione del tutto sovrapponibile a quella statale), siccome esso impone la demolizione e la rimessione in pristino degli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali e considerato che nel caso di specie, caducato il titolo abilitativo di cui all’autorizzazione unica n. 35/2016, l’unico titolo abilitativo esistente è quello del 1976, dove non si autorizza la presenza dell’isolata parete verticale, non avente peraltro alcuna autonoma funzionalità.

Ne deriva la non pertinenza della dedotta violazione degli articoli 5 e 7 della legge regionale n. 23/1985, rispettivamente di tema di perimetrazione delle variazioni essenziali e di parziale difformità, poiché nella vicenda de qua non vi sono mere difformità, ma si riscontra la totale assenza del titolo edilizio.

14.4. È insussistente il lamentato difetto di motivazione, poiché l’ordine di demolizione non richiede una specifica motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse ad esso sottese, trattandosi di atto necessitato. Ad ogni modo, nel caso di specie, in tema d’interesso pubblico, è stato specificato nel provvedimento repressivo che il contesto entro cui ricade l’opera è sottoposto a svariati vincoli, essendo un’area tutelata di notevole interesse pubblico inserita nel Parco nazionale dell’Arcipelago di La Maddalena, nonché una zona a elevato rischio idrogeologico.

14.5. Infondata, infine, è la tesi della società appellante secondo la quale « non può sostenersi che un immobile, qualora subisca dei crolli, non possa più essere considerato legittimo in quanto difforme dai titoli originari e quindi sia da ritenere abusivo e quindi da demolire » (pagina 5 del libello introduttivo) e su cui ha insistito anche in memoria (a pagina 2), affermando che « Un immobile legittimamente realizzato, qualora poi parzialmente crollato (o anche ipoteticamente parzialmente demolito), non può diventare abusivo per non conformità al titolo iniziale. Un immobile parzialmente crollato, infatti, per quanto non più costituente l’opera autorizzata, non può equipararsi infatti ad un immobile abusivamente realizzato o realizzato in modo parziale », in quanto gli asseriti crolli accidentali (essendo, tra l’altro, indimostrata la loro verificazione anziché la deliberata demolizione) sono, in ogni caso, addebitabili alla proprietaria, responsabile in forza degli ordinari canoni civilistici del perimento della res e alla luce di quanto accertato con la sentenza di questo Consiglio n. 10868/2023.

In proposito la deduzione dell’interessata secondo cui « in nessuno dei numerosi giudizi succedutisi nella odierna vicenda sia mai stata accertata una responsabilità di GDS nel “crollo”, oltre che delle pareti abusive e quindi da demolire, delle pareti legittime del preesistente immobile » (pagina 2 della memoria difensiva) non collima con il dictum della predetta sentenza n. 10868/2023 (costituente un giudicato esterno), dove si è acclarato univocamente che la GDS s.r.l. non ha ottemperato alla condizionante prescrizione contenuta nel titolo abilitativo (il provvedimento unico n. 35/2016 con cui il Comune ha disposto la pregiudiziale demolizione di tutti i volumi incongrui o di dubbia legittimità), con conseguente definitiva – e non più controvertibile – riconducibilità all’interessata di ogni difforme trasformazione del bene.

Sempre il medesimo giudicato esterno che ha riconosciuto la legittimità dell’agire amministrativo sterilizza in radice la lamentata azione ostativa del Comune su ogni proposta dell’interessata diretta a completare l’opera autorizzata con il provvedimento unico n. 35/2016 (peraltro del tutto indimostrata e incoerente con una fattispecie ad esito vincolato).

15. In conclusione l’appello deve essere respinto.

16. In applicazione del principio della soccombenza, al rigetto dell’appello segue la condanna dell’appellante al pagamento, in favore dell’amministrazione appellata, delle spese e degli onorari del presente grado di giudizio, che si liquidano in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal decreto del Ministro della giustizia 10 marzo 2014, n. 55 e dall’art. 26, comma 1, del codice del processo amministrativo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello n. 6840 del 2025, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna GDS s.r.l. al pagamento, in favore del Comune di La Maddalena, delle spese e degli onorari del presente grado di giudizio, liquidati in euro 3.000 (tremila), oltre al 15% per spese generali e agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026, con l’intervento dei magistrati:

BE EN, Presidente

CE RI, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CE RI	BE EN

IL SEGRETARIO