Pubblicato il 12/05/2026

N. 03712/2026REG.PROV.COLL.

N. 06766/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6766 del 2025, proposto da
Ministero della Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

SU HI e MO ER, rappresentate e difese dall’avvocato Umberto Truglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 14931/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di SU HI e di MO ER;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2026 il Cons. AS MA e udito per le parti appellate l’avvocato Vincenzo Barrasso per delega dell’avvocato Umberto Truglio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e TT

1. Le signore SU HI e MO ER hanno partecipato al concorso pubblico, per esami, per la nomina di 685 allievi agenti del Corpo della polizia penitenziaria (514 uomini e 171 donne), bandito con Decreto del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria del 8 marzo 2023, collocandosi nella graduatoria finale approvata con decreto del 9 luglio 2024 tra gli idonei non vincitori (al 406 posto la signora HI ed al 381 posto la signora ER).

2. Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale del Lazio hanno impugnato il decreto del 10.1.2025, con cui è stato indetto il concorso per il reclutamento di 1299 allievi agenti del Corpo della polizia penitenziaria e hanno chiesto l’accertamento del loro diritto ad essere inquadrate, a seguito dello scorrimento della graduatoria, quali allieve agenti.

3. In particolare con il ricorso di primo grado deducevano, con un unico articolato motivo, che la disciplina del pubblico impiego (art. 35-ter d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165) individuerebbe nello scorrimento delle graduatorie concorsuali ancora efficaci la regola generale per la copertura dei posti vacanti nella dotazione organica e ne rafforzerebbe il ruolo di modalità ordinaria di provvista del personale, in relazione alla finalità primaria di ridurre i costi gravanti sulle amministrazioni per la gestione delle procedure selettive. Eventuali deroghe al principio del concorso pubblico, delimitate in modo rigoroso, potrebbero considerarsi legittime solo quando siano funzionali al buon andamento dell’Amministrazione e ove ricorrano peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico idonee a giustificarle. Secondo le ricorrenti l’indizione di un nuovo concorso dovrebbe essere l’eccezione e richiederebbe un’apposita ed approfondita motivazione, dando conto del sacrificio imposto ai concorrenti già idonei e della sussistenza di preminenti esigenze di interesse pubblico.

4. Nel giudizio di primo grado si costituiva il Ministero dell’Interno contestando la fondatezza del ricorso.

5. Con la sentenza n. 14932 del 28 luglio 2025 il ricorso è stato accolto, richiamando le affermazioni dell’Adunanza Plenaria n. 14 del 2011 secondo cui la presenza di una graduatoria concorsuale ancora valida impedisce, o comunque limita fortemente, l’indizione di un nuovo concorso, in applicazione dell’art. 35, comma 5‑ter, del d.lgs. n. 165/2001. Secondo il TAR nell’attuale sistema, lo scorrimento della graduatoria preesistente costituisce la regola generale di reclutamento, mentre il nuovo concorso rappresenta un’eccezione che richiede una motivazione specifica e approfondita, capace di giustificare il sacrificio imposto agli idonei e di dimostrare la sussistenza di prevalenti esigenze di interesse pubblico. L’Amministrazione, una volta deciso di coprire un posto, ha sempre l’obbligo di motivare la scelta delle modalità di reclutamento, tenendo conto dell’eventuale esistenza di graduatorie ancora valide ed efficaci. Il ricorso al nuovo concorso è ammesso solo in presenza di discipline speciali, circostanze particolari o ragioni di interesse pubblico prevalente, che devono essere puntualmente esplicitate nel provvedimento. Nel caso di specie, il TAR ha rilevato che l’Amministrazione ha bandito un nuovo concorso in violazione del principio di prevalenza dello scorrimento della graduatoria anteriore, senza fornire alcuna giustificazione. Il nuovo bando è risultato sostanzialmente identico a quello precedente e non contiene alcuna motivazione circa la scelta di indire una nuova procedura invece di utilizzare la graduatoria degli idonei, approvata solo sei mesi prima; né emergono motivazioni ulteriori da atti preparatori. Poiché le ragioni che avrebbero giustificato l’avvio di una nuova procedura concorsuale non risultano adeguatamente esplicitate, gli atti impugnati risultano viziati.

6. Avverso tale pronuncia il Ministero dell’Interno ha proposto il presente appello formulando un unico articolato motivo di violazione e falsa applicazione dell’art. 35 comma 5-ter del d.lgs. n. 165 del 2001 e chiedendo l’accertamento dell’inapplicabilità al Corpo di polizia penitenziaria del principio di prevalenza dello scorrimento delle graduatorie preesistenti. La sentenza impugnata avrebbe ritenuto illegittima la procedura concorsuale per mancata motivazione dell’indizione di un nuovo bando identico al precedente, nonostante la persistente validità della graduatoria, richiamando i principi dell’Adunanza Plenaria n. 14/2011. Tuttavia, secondo l’Amministrazione appellante, il TAR avrebbe applicato erroneamente tali principi, poiché la stessa Adunanza Plenaria avrebbe chiarito che la prevalenza dello scorrimento non è assoluta e ammette deroghe, con attenuazione dell’obbligo motivazionale, in presenza di discipline speciali o di particolari esigenze di interesse pubblico. La giurisprudenza consolidata avrebbe escluso l’applicazione della regola dello scorrimento alle Forze armate e di polizia, valorizzandone la specificità ordinamentale, fatta salva dall’art. 3 del d.lgs. n. 165/2001, e le disposizioni che impongono o comunque giustificano la ciclica indizione di concorsi. Tali principi, già affermati per Forze armate, Arma dei Carabinieri e Guardia di finanza, dovrebbero estendersi anche alle Forze di polizia ad ordinamento civile, tra cui il Corpo di Polizia Penitenziaria, alla luce della normativa che ne riconosce la peculiarità funzionale (art. 19 legge n. 183/2010). Nel comparto sicurezza‑difesa, il reclutamento sarebbe caratterizzato da una programmazione annuale delle assunzioni, fondata sulle cessazioni dell’anno precedente e su eventuali autorizzazioni straordinarie, secondo quanto previsto dall’art. 66 del d.l. n. 112/2008. Ne deriverebbe una deroga alla programmazione triennale ordinaria e la necessità di bandire con cadenza periodica concorsi per allievi agenti, incompatibile con il sistematico ricorso allo scorrimento di graduatorie pregresse. L’indizione ciclica dei concorsi sarebbe inoltre giustificata dall’esigenza di verificare l’attualità dei requisiti di età, efficienza fisica, idoneità psico‑fisica e attitudinale, puntualmente disciplinati dal d.lgs. n. 443/1992 e accertati attraverso prove e visite specialistiche. Tali requisiti, per loro natura, sarebbero soggetti a mutamento nel tempo e devono essere posseduti e verificati al momento della selezione, anche per garantire la par condicio e la sicurezza collettiva. La giurisprudenza amministrativa avrebbe più volte ribadito che tale verifica rientra nella discrezionalità tecnica dell’Amministrazione e deve avvenire in condizioni uniformi per tutti i candidati. Pertanto, nel settore della Polizia Penitenziaria, l’opzione per lo scorrimento delle graduatorie potrebbe avvenire solo in presenza di una specifica previsione legislativa, come dimostrerebbero anche le recenti disposizioni che hanno autorizzato scorrimenti limitati e temporalmente circoscritti. Nella loro mancanza, le graduatorie non potrebbero considerarsi ulteriormente vigenti. Alla luce di ciò, la sentenza appellata è ritenuta erronea perché non avrebbe considerato la specialità dell’ordinamento della Polizia Penitenziaria e applicherebbe in modo automatico la disciplina generale del pubblico impiego, senza tener conto delle peculiari esigenze che impongono la ciclicità dei concorsi e rendono non necessaria una specifica motivazione per la scelta del nuovo bando.

7. Si sono costitute in giudizio le originarie ricorrenti contestando la fondatezza dell’appello ed eccependo l’inammissibilità del gravame per plurimi profili.

8. All’udienza camerale del 18.9.2025 il Ministero ha rinunciato all’incidentale domanda cautelare, sul presupposto di una trattazione del merito in tempi ravvicinati.

9. All’udienza pubblica del 16 aprile 2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.

10. Preliminarmente vanno scrutinate le eccezioni di inammissibilità sollevate dalle parti appellate.

11. Sull’inammissibilità dell’appello per asserita violazione del divieto di ius novorum.

12. L’eccezione è infondata. È vero che, nel giudizio di appello, non è consentita la proposizione di domande nuove o di motivi nuovi che modifichino la causa petendi introdotta in primo grado, secondo quanto previsto dall’art. 104 c.p.a. e dalla consolidata giurisprudenza. Tuttavia, è altrettanto pacifico che non integra violazione del divieto di ius novorum la deduzione, in sede di gravame, di argomentazioni giuridiche ulteriori, ovvero lo sviluppo più articolato di difese già implicitamente o esplicitamente contenute nel thema decidendum del primo grado, purché resti invariato l’oggetto del giudizio. Nel caso di specie, i motivi di appello non introducono nuove censure, né ampliano la domanda originaria, ma si limitano a contestare la sentenza del TAR sotto il profilo dell’erronea applicazione del quadro normativo e giurisprudenziale relativo alla specialità dell’ordinamento della Polizia Penitenziaria e ai limiti di operatività del principio di prevalenza dello scorrimento delle graduatorie. Si tratta, dunque, di argomenti difensivi e ricostruttivi volti a dimostrare l’infondatezza della decisione impugnata, pienamente ammissibili in sede di appello. Come costantemente affermato dal Consiglio di Stato, non costituisce ius novorum la prospettazione, in grado di appello, di ulteriori argomentazioni giuridiche a sostegno delle difese già svolte in primo grado quando esse non comportino la mutazione del petitum o della causa petendi . Pertanto, l’appello rispetta integralmente il perimetro devolutivo del giudizio e deve essere ritenuto ammissibile.

13. Sull’inammissibilità dell’appello per pretesa integrazione postuma della motivazione.

14. Anche tale eccezione è priva di fondamento. La censura muove da un presupposto errato, ossia che l’Amministrazione, con l’atto di appello, abbia inteso integrare ex post la motivazione del provvedimento impugnato mediante argomentazioni difensive formulate in sede processuale. In realtà, l’appello non introduce alcuna motivazione nuova del provvedimento amministrativo, ma si limita a contestare la valutazione giuridica del giudice di primo grado, evidenziando che la normativa e la giurisprudenza di settore escludono, per le procedure concorsuali in esame, l’obbligo di una motivazione rafforzata circa la scelta di indire un nuovo concorso. Il divieto di motivazione postuma opera nei soli casi in cui l’Amministrazione tenti di sostituire o completare in giudizio una motivazione assente o insufficiente, colmando lacune istruttorie o discrezionali del provvedimento. Diversamente, non può parlarsi di integrazione postuma quando l’Amministrazione, in sede processuale, difende la legittimità dell’atto sulla base di una corretta qualificazione giuridica del potere esercitato, sostenendo che l’atto non necessitava, ab origine, della motivazione pretesa dal ricorrente e dal giudice di prime cure. Nel caso di specie, l’Amministrazione non ha introdotto nuove ragioni di pubblico interesse non esplicitate nel provvedimento, né ha invocato elementi istruttori sopravvenuti, ma ha dedotto che, in ragione della specialità dell’ordinamento di riferimento, l’indizione del concorso rientrava nell’esercizio di una competenza ordinaria e programmata, sottratta all’obbligo di motivazione rafforzata imposto, invece, nel regime generale del pubblico impiego. Ne consegue che il divieto di integrazione postuma della motivazione non risulta in alcun modo violato, poiché l’appello non colma una carenza motivazionale, ma nega in radice che tale carenza sussistesse.

15. Nel merito l’appello risulta fondato.

16. Come già chiarito da questo Consiglio di Stato in riferimento alle Forze Armate, all’Arma dei Carabinieri e la Guardia di Finanza, in questi ordinamenti è espressamente prevista la preferenza per la regola dell’indizione e dello svolgimento di nuovi concorsi, per il reclutamento del personale (Cons. Stato Sez. IV, 22 maggio 2020, n. 3242). Non possono, quindi, che richiamarsi anche in questa sede i principi affermati dalla consolidata giurisprudenza di questo Consiglio, sulla base di quanto affermato dalla stessa Adunanza Plenaria n. 14 del 2011, per cui “ la riconosciuta prevalenza delle procedure di scorrimento non è comunque assoluta e incondizionata. Sono tuttora individuabili casi in cui la determinazione di procedere al reclutamento del personale, mediante nuove procedure concorsuali, anziché attraverso lo scorrimento delle preesistenti graduatorie, risulta pienamente giustificabile, con il conseguente ridimensionamento dell’obbligo di motivazione. In tale contesto si situano, in primo luogo, le ipotesi in cui speciali disposizioni legislative impongano una precisa cadenza periodica del concorso, collegata anche a peculiari meccanismi di progressioni nelle carriere, tipiche di determinati settori del personale pubblico. In tali eventualità emerge il dovere primario dell’amministrazione di bandire una nuova procedura selettiva, in assenza di particolari ragioni di opportunità per l’assunzione degli idonei collocati nelle preesistenti graduatorie ”.

17. Sulla base di tali presupposti, è stato dunque affermato dal Supremo Consesso della Giustizia Amministrativa che vanno “ segnalate, poi, alcune ipotesi di fatto, in cui si manifesta l’opportunità, se non la necessità, di procedere all’indizione di un nuovo concorso, pur in presenza di graduatorie ancora efficaci, con la conseguente attenuazione dell’obbligo di motivazione, e a tal fine la vicenda in esame fornisce un esempio significativo .”

18. Anche in successivi precedenti, espressione di un orientamento consolidato (Cons. Stato, Sez. IV, nn. 4330/2015, 4331/2015; 4332/2015; id., Sez. II, nn. 663/2022, 666/2022, 788/2022, 1432/2022, 3951/2022, 5029/2022, 7936/2022), nei diversi ordinamenti sopra ricordati sono stati ritenuti legittimi i rispettivi bandi, considerando che le rispettive Amministrazioni specifiche non avevano alcun onere motivazionale in ordine alla emanazione del bando stesso.

19. I principi elaborati dalla giurisprudenza con riguardo alle Forze armate possono trovare applicazione anche alle Forze di polizia, ancorché ad ordinamento civile, quali il Corpo di Polizia Penitenziaria. È infatti evidente che tali amministrazioni siano connotate da una specificità ordinamentale, espressamente salvaguardata dall’art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001 e ulteriormente ribadita dall’art. 19 della legge n. 183 del 2010, il quale riconosce la peculiarità del ruolo, delle carriere e dello stato giuridico del personale delle Forze armate e di polizia, in ragione dei compiti istituzionali svolti, delle particolari limitazioni personali e dei requisiti di elevata efficienza operativa richiesti.

20. Da tale peculiare assetto normativo discende che, analogamente a quanto avviene per le Forze armate, anche per le Forze di polizia l’amministrazione, ove debba procedere al reclutamento di nuovo personale, è legittimata a privilegiare la selezione concorsuale rispetto allo scorrimento di graduatorie pregresse ancora efficaci, senza che sia necessario fornire una specifica e puntuale motivazione della scelta. Ciò in quanto l’autonomia normativa del comparto sicurezza‑difesa si manifesta anche con riferimento alle modalità di assunzione del personale, sottratte alla disciplina generale del pubblico impiego, in ragione dell’esigenza di garantire una immissione periodica, programmata e regolare di nuove risorse, strutturalmente incompatibile con il ricorso sistematico allo scorrimento delle graduatorie.

21. In tale prospettiva si colloca la disciplina delle facoltà assunzionali dei Corpi di polizia, delineata dall’art. 66 del d.l. n. 112 del 2008, che prevede un meccanismo di autorizzazione annuale delle assunzioni, parametrato alle cessazioni dal servizio intervenute nell’anno precedente e ad eventuali autorizzazioni straordinarie. Ne deriva una deroga rispetto alla programmazione triennale dei fabbisogni tipica delle altre amministrazioni pubbliche, che consente alle Forze di polizia di procedere con cadenza annuale al reclutamento del personale necessario alle proprie esigenze operative.

22. Coerentemente con tale assetto, l’Amministrazione penitenziaria bandisce annualmente concorsi per allievi agenti, determinando i contingenti di personale da assumere sulla base delle cessazioni accertate e delle unità autorizzate in via straordinaria per l’anno di riferimento. Si tratta di procedure ordinarie, programmate e autorizzate con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, che derogano al principio generale del favor per lo scorrimento delle graduatorie, al fine di assicurare il costante ed efficiente funzionamento dell’apparato organizzativo.

23. Diversamente, il ricorso allo scorrimento delle graduatorie rimane confinato alle ipotesi di assunzioni non calendarizzate e straordinarie, attivate per far fronte a esigenze contingenti ed impreviste, che non possono attendere i normali flussi di reclutamento. È solo in relazione a tali evenienze che il ricorso allo scorrimento – nei termini rivisti alla luce dell’art. 4 del d.l. 25 del 2025 – si salda con l’interesse pubblico a soddisfare tempestivamente necessità eccezionali.

24. Il Corpo di Polizia Penitenziaria, quindi, in quanto forza di Polizia dello Stato, appartiene ad un ambito speciale dell’amministrazione pubblica, al quale non si applicano automaticamente le regole ordinarie in materia di reclutamento, di svolgimento delle procedure selettive e di durata delle graduatorie previste dal d.lgs. n. 165 del 2001.

25. La ciclica indizione dei concorsi trova, inoltre, una ulteriore e decisiva giustificazione nella necessità di assicurare l’attualità del possesso dei requisiti di età, efficienza fisica, idoneità psico‑fisica e attitudinale richiesti per l’accesso al Corpo di Polizia Penitenziaria, requisiti estesamente disciplinati dal d.lgs. n. 443 del 1992. Tali requisiti, per loro natura, sono suscettibili di variazione nel tempo e devono essere accertati al momento della selezione, in condizioni di parità per tutti i candidati, tanto per garantire la par condicio quanto, soprattutto, per tutelare l’interesse pubblico alla sicurezza e all’efficienza del servizio.

26. La giurisprudenza amministrativa ha costantemente affermato che la verifica del possesso dei requisiti fisici, psico‑fisici e attitudinali per il reclutamento nelle Forze armate e di polizia rientra nella discrezionalità tecnica dell’Amministrazione e deve avvenire in sede concorsuale (Cons. Stato, sez. IV, n. 4228/2020). Ne consegue che l’affidamento allo scorrimento di graduatorie risalenti nel tempo non è idoneo ad assicurare il possesso attuale di tali requisiti, con evidenti ricadute negative sull’interesse pubblico protetto. In questo contesto, l’eventuale opzione per lo scorrimento delle graduatorie nel comparto sicurezza‑difesa può essere disposta esclusivamente da una norma primaria, non potendo essere rimessa alla discrezionalità amministrativa. Recenti interventi legislativi (art. 3 del d.l. n. 92/2024) hanno autorizzato in modo espresso e limitato nel tempo il ricorso allo scorrimento delle graduatorie per la polizia penitenziaria, confermando implicitamente che, in assenza di una simile previsione, la regola resta quella dell’indizione di nuovi concorsi.

27. Ne possono essere condivise le affermazioni delle parti appellate che il principio non possa essere applicato ad altri ordinamenti. È vero che il Corpo di Polizia Penitenziaria è forza di polizia ad ordinamento civile e non forza armata militare. Tuttavia, ciò non comporta affatto l’automatica applicazione della disciplina generale del pubblico impiego, né dell’art. 35, comma 5‑ter, del d.lgs. n. 165 del 2001, giacché lo stesso legislatore ha espressamente salvaguardato la specificità funzionale e ordinamentale delle Forze di polizia, come risulta dall’art. 3, comma 1, del medesimo decreto e, soprattutto, dall’art. 19 della legge n. 183 del 2010. Il richiamo alla giurisprudenza formatasi in materia di Forze armate non è, dunque, né improprio né analogico in senso tecnico, ma fondato sulla comune appartenenza delle Forze armate e di polizia al comparto sicurezza‑difesa, caratterizzato da esigenze operative, organizzative e funzionali peculiari, che incidono direttamente anche sulle modalità di reclutamento del personale. È poi priva di pregio l’argomentazione secondo cui l’esigenza di attualità dei requisiti sarebbe neutralizzata dai controlli svolti durante il periodo formativo. Tali controlli, infatti, non sostituiscono né elidono la necessità che i requisiti siano posseduti e accertati al momento della selezione, che costituisce il momento genetico del rapporto di impiego e della par condicio concorsuale. Diversamente opinando, si legittimerebbe l’ammissione a procedure selettive di candidati privi, al momento dell’accesso, dei requisiti richiesti dalla legge, con evidenti ricadute negative sull’interesse pubblico alla sicurezza e all’efficienza del servizio. Del tutto inconferente è, infine, il richiamo a precedenti scorrimenti di graduatorie disposti dall’Amministrazione, trattandosi di ipotesi espressamente autorizzate dal legislatore con norme speciali e temporanee, che confermano, anziché smentire, il principio secondo cui lo scorrimento nel comparto sicurezza‑difesa costituisce una deroga eccezionale, possibile solo in presenza di una specifica previsione normativa.

28. Alla luce delle considerazioni che precedono, la sentenza appellata risulta erronea laddove ha applicato in modo automatico i principi generali in materia di pubblico impiego valevoli ratione temporis, senza confrontarsi con la speciale disciplina e le peculiari esigenze ordinamentali del Corpo di Polizia Penitenziaria. Essa ha così trascurato le ragioni – normative, organizzative e funzionali – che impongono la ciclicità delle procedure concorsuali e che, conseguentemente, escludono la necessità di una specifica motivazione a sostegno della scelta di indire un nuovo bando in luogo dello scorrimento di graduatorie pregresse.

29. Ne consegue che l’appello deve essere accolto, con conseguente riforma della sentenza impugnata e reiezione dell’originario ricorso di primo grado.

30. In considerazione della particolare natura della controversia le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado. Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

HA IM, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

AS MA, Consigliere, Estensore

L'OR	IL PRESIDENTE
AS MA	HA IM

IL SEGRETARIO