Pubblicato il 05/05/2026

N. 03471/2026REG.PROV.COLL.

N. 04281/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4281 del 2025, proposto da
Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Alfonso Erra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 2488/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 aprile 2026 il Cons. TH TH;

Nessuno è comparso per le parti costituite;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e RI

1. L’appello in esame è stato proposto per la riforma della sentenza del TAR Campania, sez. VI, n. 2488 del 2025, che aveva accolto il ricorso per l’annullamento del decreto -OMISSIS- del 23.6.2023, notificato in data 24.6.2023, con cui il ST della Provincia di Caserta, nella persona del RI Reggente, aveva inflitto all’odierno appellato -OMISSIS- la sanzione disciplinare della deplorazione, congiunta alla pena pecuniaria nella misura di 5/30 di una mensilità dello stipendio e degli altri assegni a carattere fisso e continuativo. Unitamente al decreto recante la contestata sanzione è stato impugnato il presupposto atto di contestazione degli addebiti del 20.4.2023 e il parere della Commissione consultiva circa l’applicazione della sanzione.

2. I fatti principali, utili ai fini del decidere, sono così riassumibili:

- l’agente scelto della Polizia di Stato -OMISSIS-, dirigente sindacale (già segretario provinciale e poi nazionale di organizzazioni sindacali di categoria), aveva impugnato la sanzione disciplinare della deplorazione, accompagnata da una pena pecuniaria pari a 5/30 dello stipendio, irrogata per aver diffuso su Facebook e Telegram una propria affermazione critica nei confronti di precedenti procedimenti disciplinari a suo carico, ritenuta lesiva della dignità delle funzioni e dell’autorità del vertice dell’Amministrazione;

- la frase pubblicata e contestata era “ vi ricordo che le sanzioni disciplinari combinatemi sono come le sanzioni che stanno applicando alla Russia !” (frase accompagnata con due emoticon , una con la faccia sorridente e una con una persona che alza le spalle);

- il ricorrente in primo grado aveva dedotto molteplici profili di illegittimità, tra cui: i) errata interpretazione e assenza di offensività della dichiarazione; ii) sproporzione della sanzione; iii) violazione della libertà di espressione e dell’attività sindacale; iv) carenze istruttorie e motivazionali; v) difetto di competenza e legittimazione dell’organo procedente; vi) omissioni procedimentali (comunicazioni sindacali); vii) violazione del principio di terzietà; viii) non coincidenza tra contestazione e sanzione irrogata; ix) mancata valutazione delle memorie difensive;

- in subordine, il ricorrente aveva chiesto la rimessione alla Corte costituzionale della disciplina che consentirebbe la coincidenza tra segnalante/accertatore e decisore;

- il TAR della Campania ha accolto il ricorso sulla base del settimo motivo, ritenuto fondato e assorbente ed accertando la violazione del principio di terzietà e imparzialità del procedimento disciplinare, poiché il soggetto che aveva rilevato la presunta infrazione e contestato gli addebiti coincideva con quello che aveva irrogato la sanzione. Secondo il TAR l’art. 15, comma 5, del DPR n. 737/1981 esprime un principio generale volto a garantire il diritto di difesa e l’imparzialità dell’azione amministrativa, imponendo la separazione tra fase inquirente e fase decisoria, in attuazione dell’art. 97 Cost., rilevando anche che l’incompatibilità opera a prescindere da concrete interferenze.

3. La sentenza è stata appellata dal Ministero dell’Interno. Il gravame si articola in un unico motivo, con il quale si deduce che:

- la sentenza sarebbe errata nella parte in cui ha ritenuto fondato il vizio di violazione del principio di terzietà e imparzialità dell’organo giudicante, sul presupposto che il soggetto che ha rilevato l’infrazione disciplinare coincidesse con colui che ha irrogato la sanzione;

- il giudice di prime cure avrebbe svolto un ragionamento meramente astratto, senza dimostrare una concreta violazione del principio di imparzialità ex art. 97 Cost., limitandosi ad affermarne l’automatica lesione per la sola coincidenza soggettiva delle funzioni;

- si censura il richiamo alla sentenza del Consiglio di Stato n. 6460/2019, poiché nel caso di specie il RI del ST non sarebbe “persona offesa” dalla condotta contestata. Le affermazioni del ricorrente non sarebbero rivolte a lui, ma al vertice della Polizia di Stato o al Dipartimento della Pubblica Sicurezza nel suo complesso;

- l’interpretazione fornita dal TAR dell’art. 15, comma 5, DPR n. 737/1981 sarebbe errata e non coerente con la ratio della norma. La disciplina del procedimento disciplinare per la sanzione della deplorazione non imporrebbe una rigida separazione tra chi rileva l’infrazione e chi irroga la sanzione, ma garantirebbe l’imparzialità attraverso il divieto di partecipazione del segnalante alla Commissione consultiva, ritenuto dal legislatore presidio sufficiente;

- il Ministero richiama due precedenti del Consiglio di Stato (n. 963/2004 e n. 4854/2010), nei quali si affermerebbe che l’organo competente all’irrogazione della sanzione può partecipare attivamente alla seduta della Commissione, purché non influenzi indebitamente il giudizio dei suoi membri, non configurandosi alcuna incompatibilità automatica tra le diverse funzioni;

- nel procedimento in esame, al RI del ST spettava un ruolo meramente formale e comunicativo nell’adozione della sanzione, mentre ogni effettiva valutazione discrezionale sulla gravità dell’illecito e sulla sanzione applicabile era rimessa alla Commissione consultiva, la cui attività integra una forma di discrezionalità tecnica regolata dai criteri legali dell’art. 13 del DPR n. 737/1981;

- la coincidenza tra il soggetto che ha rilevato la mancanza e quello che ha materialmente irrogato la sanzione è giuridicamente irrilevante, in quanto l’assetto procedimentale delineato dagli artt. 15 e 18 del DPR n. 737/1981 sarebbe già strutturalmente idoneo a garantire terzietà, imparzialità e diritto di difesa.

4. Il signor -OMISSIS- si è costituito in giudizio, chiedendo il rigetto dell’appello e riproponendo le censure spiegate in primo grado e non scrutinate dal TAR.

5. In vista dell’udienza di trattazione della causa nel merito l’appellato ha depositato una memoria conclusionale il 27.3.2026.

6. All’udienza pubblica del 28 aprile 2026 la causa è passata in decisione.

7. L’appello è infondato.

8. Il comma 5 dell’art. 15 del DPR n. 737 del 1981 prevede che non “ possono far parte della commissione il superiore che ha rilevato la mancanza e il dipendente eventualmente offeso o danneggiato. ”

9. Tale norma stabilisce che il procedimento disciplinare per l’irrogazione delle sanzioni di corpo debba svolgersi nel rispetto delle garanzie difensive, ponendosi quale espressione specifica, nell’ambito dell’ordinamento disciplinare, dei principi costituzionali di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa sanciti dall’art. 97 della Costituzione. In tale prospettiva, la disposizione deve essere interpretata in modo sistematico e costituzionalmente orientato, alla luce dei principi generali dell’ordinamento e della giurisprudenza consolidata, secondo cui l’imparzialità dell’azione amministrativa non si esaurisce in una generica neutralità soggettiva dell’organo procedente, ma richiede una distinzione funzionale tra la fase dell’accertamento/contestazione dell’illecito e quella della decisione finale sulla responsabilità disciplinare.

10. Il principio di imparzialità impone, infatti, che il soggetto chiamato a irrogare la sanzione non si trovi in una posizione tale da compromettere, anche solo potenzialmente, la serenità e l’obiettività del giudizio. Ne discende che la coincidenza tra il soggetto che ha proceduto alla contestazione dell’addebito (o che ha svolto una funzione attiva e valutativa nella fase istruttoria) e quello che assume la determinazione conclusiva sanzionatoria può determinare una violazione delle garanzie procedimentali, in quanto l’autorità decidente rischia di essere pregiudicata dalle valutazioni già espresse nella fase antecedente.

11. In altre parole, la predeterminazione del convincimento che deriva dall’aver formulato l’accusa o dall’aver inizialmente qualificato il fatto come disciplinarmente rilevante è incompatibile con il ruolo di giudicante che l’ordinamento assegna all’autorità sanzionatoria. Il procedimento disciplinare, pur non avendo natura giurisdizionale, presenta evidenti profili di afflittività tali da richiedere l’osservanza di standard minimi di imparzialità analoghi a quelli propri del giusto procedimento, come desumibili anche dagli artt. 3, 24 e 97 Cost.

12. L’art. 15, comma 5, del DPR n. 737/1981, nel garantire il diritto di difesa dell’incolpato e la regolarità del contraddittorio, presuppone dunque una separazione logica e funzionale tra chi esercita l’azione disciplinare e chi decide in via definitiva. Qualora tale separazione non sia rispettata, il procedimento risulta viziato per difetto di imparzialità e per commistione tra funzione accusatoria e funzione decisoria, con conseguente illegittimità del provvedimento sanzionatorio adottato. Tale interpretazione trova ulteriore fondamento nei principi affermati dalla giurisprudenza amministrativa, secondo cui l’imparzialità dell’amministrazione deve essere garantita non solo in senso soggettivo, ma anche oggettivo e strutturale, evitando che l’organo decidente sia portatore di un interesse, anche solo di tipo valutativo, già cristallizzato nella fase istruttoria. La mera apparenza di parzialità è, infatti, sufficiente a ledere la fiducia del destinatario del provvedimento nella correttezza dell’azione amministrativa.

13. Ne consegue che, in presenza di una sovrapposizione tra il soggetto che ha contestato la violazione disciplinare e quello che ha irrogato la sanzione, si realizza una lesione del principio di imparzialità procedimentale, che si traduce in un vizio sostanziale del procedimento ex art. 21‑ octies della legge n. 241/1990, non potendosi escludere che l’esito del procedimento sarebbe potuto essere diverso ove la decisione finale fosse stata assunta da un’autorità terza ed equidistante rispetto alla fase accusatoria e a quella difensiva.

14. Alla luce di quanto esposto, l’art. 15, comma 5, del DPR n. 737/1981 deve pertanto essere interpretato nel senso di vietare la coincidenza tra soggetto contestatore e soggetto sanzionatore, in quanto tale coincidenza compromette irrimediabilmente l’imparzialità del procedimento disciplinare e determina l’illegittimità della sanzione irrogata.

15.1. Come chiarito da questo Consiglio di Stato, costituisce “ preciso obbligo legislativo il principio costituzionale di imparzialità e tende a garantire la posizione di assoluta terzietà dei componenti della commissione, che non devono avere alcun interesse concreto o coinvolgimento di carattere personale nella vicenda che sono chiamati ad esaminare e valutare sotto il profilo disciplinare, sicché la detta posizione di assoluta terzietà è condizione di legittimità del provvedimento da emanare, pur in relazione ad ipotesi tassative non estendibili analogicamente ” (Cons. Stato, sez. II, n. 6499/2025).

15.2. Condivisibilmente è stato inoltre accertato che “ va ravvisata la violazione dell’art. 97, primo comma, della Costituzione, quando l’Autorità che abbia irrogato la sanzione disciplinare coincida con il soggetto che sia stato leso dal comportamento del dipendente ed abbia contestato gli addebiti. In tal caso, non si può ritenere rispettato il principio di terzietà e di obiettività dell’azione amministrativa; l’espressa attribuzione della competenza al superiore non impedisce che la sanzione venga irrogata da altro soggetto appartenente al medesimo ufficio dall’autorità superiore (Consiglio di Stato Sezione, III, 26 settembre 2019, n. 6460; VI, 2 agosto 2006, n. 4722) ” (Cons. Stato, sez. II, n. 1654/2020).

15.3. Nella predetta decisione il Consiglio di Stato ha inoltre precisato che “ costituisce principio generale per l’esercizio di un potere amministrativo, in particolare discrezionale, l’imparzialità del soggetto che adotta il provvedimento finale .”

16. Non è contestato il fatto che il Dott. -OMISSIS-, -OMISSIS- della Questura di -OMISSIS-, aveva accertato il presunto illecito (documento del 21.4.2023), aveva poi convocato la commissione consultiva di disciplina (documento del 14.6.2023), aveva firmato il verbale della commissione del 21.6.2023 e aveva successivamente inflitto anche la sanzione disciplinare del 23.6.2023. Quindi nel caso di specie il soggetto che ha rilevato la presunta infrazione coincide con il soggetto decidente, che ha avuto un ruolo centrale in tutte le fasi della procedura, provocando il venir meno delle regole di indipendenza e terzietà del Giudicante.

17. La tesi dell’Amministrazione appellante – secondo cui l’organo che ha irrogato la sanzione non sarebbe stato membro della Commissione di disciplina e, pertanto, non sarebbe ravvisabile alcuna violazione – risulta giuridicamente infondata e concettualmente fuorviante.

18. Come chiarito dalla giurisprudenza richiamata, il fulcro della censura non risiede nella mera partecipazione formale alla Commissione disciplinare, bensì nella concentrazione in capo al medesimo soggetto delle funzioni di rilevazione dell’infrazione, contestazione degli addebiti, istruttoria e decisoria. Il principio di imparzialità e terzietà del giudicante (applicabile anche ai procedimenti disciplinari) – sancito dagli artt. 97 e 111 Cost., nonché dall’art. 6 CEDU – opera a prescindere dalla qualifica formale attribuita al soggetto e impone che chi assume il ruolo decisorio non abbia preso parte alla fase di accertamento e raccolta delle prove. Pertanto, sostenere che l’organo decisorio non fosse membro della Commissione è irrilevante laddove lo stesso abbia coordinato i lavori, assistito alle sedute, influito sul percorso valutativo e, soprattutto, abbia poi adottato il provvedimento finale. Il testo evidenzia correttamente che l’art. 15, comma 5, DPR n. 737/1981 – secondo cui non può far parte della commissione il superiore che ha rilevato la mancanza – non va letto in modo restrittivo e formalistico, ma quale espressione di un principio generale immanente ai valori costituzionali di imparzialità, correttezza e buon andamento della pubblica amministrazione.

19. L’incompatibilità sussiste anche a prescindere da qualunque concreta interferenza, ed è sufficiente la possibile influenza sull’ iter decisorio per rendere illegittimo il procedimento. Ne consegue che non è necessario dimostrare una partecipazione formale come componente votante della Commissione, essendo sufficiente che il decisore abbia preso parte alla fase consultiva o istruttoria in posizione non neutrale. Nel caso in esame il ST RI ha rilevato l’infrazione, ha sottoscritto la contestazione, ha coordinato o assistito ai lavori della Commissione e ha adottato il provvedimento finale. Questa continuità funzionale tra indagine e decisione realizza esattamente quella situazione che l’art. 15 del DPR n. 737/1981 intende evitare. È destituita di fondamento anche la tesi secondo cui l’organo decisorio si sarebbe limitato a una “mera fase comunicativa” della sanzione. Come correttamente rilevato dal TAR, il parere della Commissione è non vincolante e la valutazione finale dei fatti e della sanzione resta in capo all’organo decisorio. Il decreto di irrogazione è espressione di un potere discrezionale pieno, non automatico.

20. Ne deriva che chi ha svolto la fase istruttoria e ha poi adottato la decisione non può essere considerato terzo, indipendentemente dal suo ruolo formale nella Commissione. Alla luce delle considerazioni che precedono, la tesi secondo cui non sussisterebbe violazione poiché l’organo decisorio non era membro della Commissione travisa il contenuto della censura e riduce unilateralmente un principio sostanziale a un dato formale. La violazione del principio di terzietà non è teorica ma concreta, poiché il procedimento disciplinare si è concluso con una sanzione irrogata dal medesimo soggetto che aveva previamente acquisito e valutato unilateralmente le prove, venendo così meno le più elementari garanzie di imparzialità del giudicante. Pertanto, la procedura disciplinare avviata nei confronti dell’odierno appellato si pone in aperto contrasto con i principi dell’ordinamento costituzionale italiano.

21. Sul punto è opportuno rimandare ad una significativa sentenza della Corte di Cassazione con cui è stato affermato che la « distinzione, come più volte sottolineato nella giurisprudenza di questa Corte, riflette l’obiettivo di garantire, in relazione alle sanzioni di maggiore gravità, che tutte le fasi del procedimento disciplinare vengano condotte da un soggetto terzo, così da attuare un “sufficiente distacco dalla struttura lavorativa alla quale è addetto il dipendente autore dell’infrazione” e l’esigenza “di evitare che la cognizione disciplinare avvenga nell’ambito” stesso dell'ufficio di appartenenza (Cass. n. 20417/2019, fra altre), nel quale potrebbero non sussistere le indispensabili condizioni di serenità e imparzialità nell’esame dei fatti. 10. È stato inoltre sottolineato il “carattere imperativo” del principio di terzietà e della conseguente distinzione sul piano organizzativo tra l’ufficio per i procedimenti disciplinari e la struttura nella quale opera il dipendente (Cass. n. 20721/2019), stante la rilevanza degli interessi del lavoratore che ne sono il chiaro fondamento » (Cass. Civ., Sez. Lav., n. 41568/2021, par. 9 e 10). L’insegnamento ricavabile da tale pronunzia può essere riassunto nella necessità di assicurare il principio di terzietà del Giudicante anche nell’ambito del procedimento disciplinare. Ebbene, se il soggetto che rileva la presunta infrazione coincide con l’organo che irroga la sanzione non può dubitarsi in ordine alla violazione delle regole di imparzialità e terzietà con conseguente doveroso annullamento dei provvedimenti impugnati.

22. L’infondatezza dell’appello dispensa il Collegio dal vaglio delle censure riproposte ai sensi dell’art. 101 c.p.a.

23. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Condanna parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore di parte appellata, liquidate in complessivi 4.000 € (quattromila/00), oltre accessori dovuti per legge, da distrarsi in favore del difensore antistatario. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa e, visto l’art. 93, comma secondo, c.p.c., dispone che la presente sentenza venga comunicata, a cura della segreteria della Sezione, anche all’appellato personalmente.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

NE VO, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

TH TH, Consigliere, Estensore

L'NS	IL PRESIDENTE
TH TH	NE VO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.