Pubblicato il 02/01/2026

N. 00007/2026REG.PROV.COLL.

N. 03184/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3184 del 2025, proposto da
Associazione Sportiva Dilettantistica (Asd) Cross Cave, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Bruno Campagni, Vincenzo Ravone e Joseph Brigandi', con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Prato, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Elena Bartalesi e Paola Tognini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, Sezione Seconda,17 febbraio 2025, n. 258, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Prato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 il Cons. GI AN e dato atto che gli avvocati Campagni, Ravone e Brigandì nonché l'avvocato Tognini hanno depositato, per le rispettive parti in causa, istanze di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con sentenza del 17 febbraio 2025, n. 258, il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana ha accolto in parte il ricorso proposto dall’Associazione Sportiva Dilettantistica (Asd) Cross Cave avverso l’ordinanza del Comune di Prato che ha disposto la cessazione dell’attività di palestra, ritenuta abusiva in quanto (come accertato con verbale della polizia locale) l’attività era stata avviata senza avere presentato la relativa denuncia di inizio attività (attualmente: segnalazione certificata di attività - SCIA).

1.1. – Il primo giudice ha respinto le censure di cui ai primi tre motivi del ricorso, volte a contestare, sotto diversi profili, che le associazioni sportive dilettantistiche affiliate al CONI (come la Cross Cave) abbiano l’obbligo di presentazione della SCIA per l’apertura di strutture dedicate all’esercizio di attività sportive, rilevando, in senso contrario, come la normativa regionale di riferimento (e precisamente l’art. 10 della legge regionale toscana n. 72 del 2000 e l’art. 11 della legge regionale n. 21 del 2005) ha sempre previsto la sottoposizione di tali impianti a DIA (prima) e a SCIA (poi), a prescindere dall’affiliazione al CONI; escludendo, altresì, che il non assoggettamento a SCIA possa derivare dalla mancanza di uno scopo di lucro, considerato che, per giurisprudenza pacifica, tale aspetto non esclude di per sé l’attività commerciale.

1.2. – Ha accolto invece il quarto motivo di ricorso, dedotto in via subordinata alle prime tre censure, nella considerazione che, ai sensi della regola generale di cui all’art. 19, comma 3, della legge n. 241 del 1990 il Comune, in luogo della immediata cessazione dell’attività, avrebbe dovuto assegnare alla ricorrente un termine, non inferiore a 30 giorni, per regolarizzare la propria posizione, non emergendo dagli atti di causa l’impossibilità di una tale conformazione.

2. – L’ASD Cross Cave ha proposto appello impugnando i capi della sentenza che hanno respinto i motivi del ricorso di primo grado, reiterandoli in chiave critica della sentenza.

3. – Resiste in giudizio il Comune di Prato, il quale, con «memoria contenente appello incidentale», impugna la sentenza nella parte in cui ha accolto il quarto motivo del ricorso «reputando invero applicabile nel caso di specie l’art. 19 comma 3, L. n. 241/1990, e quindi ritenendo che il Comune, una volta accertata l’assenza di un titolo abilitativo alla apertura ed alla gestione della palestra, anziché direttamente imporre la cessazione dell’attività avrebbe dovuto assegnare alla ricorrente un termine, non inferiore a 30 giorni, per regolarizzare la propria posizione» (p. 4 della memoria del 20 luglio 2024).

4. – All’udienza del 2 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. – Con il primo motivo, l’appellante censura la sentenza per aver affermato che l’associazione sportiva Cross Cave, pur essendo affiliata al CONI, era tenuta a presentare la denuncia di inizio attività per poter avviare la gestione della palestra. Secondo l’appellante, il regolamento regionale 113 febbraio 2007, n. 7/R, attuativo degli articoli 10 e 10- bis della legge della Regione Toscana 31 agosto 2000, n. 72, escluderebbe le attività sportive svolte in regime di affiliazione CONI dall’obbligo di presentazione della d.i.a. (art. 1 e art. 2, comma 1, lett. b) , del Regolamento).

5.1. - Il motivo è infondato.

5.2. - Come esattamente rilevato dal primo giudice, l’obbligo della presentazione della d.i.a. o della SCIA è posto, per tutti gli impianti sportivi, dall’art. 10 della citata legge regionale (secondo cui «L'apertura e la gestione di impianti, spazi e attrezzature per l'esercizio di attività motorie, ricreative e sportive è subordinato a denuncia di inizio di attività al comune dove è situato l'impianto» ), mentre al regolamento attuativo l’art. 10- bis della stessa legge regionale ha attribuito, per quel che rileva nel caso di specie, unicamente il compito di precisare i requisiti per l’apertura e la gestione degli impianti (cfr. lettera a) dell’art. 10- bis ).

5.3. - In ogni caso, lo stesso regolamento prevede l’obbligo di presentazione della d.i.a. anche quando si tratti di strutture (palestre) riconosciute dal Coni (l’art. 15, lett. e) , prescrive infatti che il richiedente attesti, nella d.i.a., «il possesso dei requisiti di cui all’articolo 16» , fra i quali figura la presenza di «tecnici del CONI, delle federazioni sportive nazionali e degli enti di promozione sportiva» , evidentemente riferita alle strutture affiliate al Coni o alle federazioni. Il che significa che la d.i.a doveva essere presentata anche per tali strutture

Nel caso di specie, è pacifico che la denuncia di inizio attività non è mai stata presentata.

6. – Sono infondate anche le altre censure con le quali si contestano in specie i punti della sentenza in cui si afferma che anche le strutture gestite da enti del terzo settore, a cui sarebbe riconducibile l’associazione appellante, debbono rispettare la disciplina urbanistica ed edilizia. In particolare, l’appellante invoca l’art. 32, quarto comma, della legge n. 383 del 2000, vigente al tempo dell’apertura della palestra (gennaio 2015).

6.1. - Tuttavia – come esattamente ritenuto dal primo giudice – la norma invocata consente la localizzazione delle sedi «delle associazioni di promozione sociale [e dei] locali nei quali si svolgono le relative attività […] indipendentemente dalla destinazione urbanistica» di zona, ossia consente in linea di principio la deroga alle disposizioni di piano urbanistico sulla zonizzazione del territorio comunale, ma non le esenta dal rispetto della restante disciplina urbanistica ed edilizia applicabile nella zona; e quindi non le sottrae al dovere di conformarsi alle norme edilizie e urbanistiche diverse da quelle che riguardano la destinazione di zona o la localizzazione.

7. - Con il terzo motivo, l’appellante deduce l’ingiustizia della sentenza per non aver rilevato che l’associazione sportiva Cross Cave, nel gestire la palestra convenzionata con il CONI, non svolge un’attività commerciale. La natura non commerciale e l’assenza di uno scopo di lucro impedirebbe l’applicazione dell’art. 19 della legge n. 241 del 1990 (il quale fa riferimento all’obbligo di presentare la segnalazione certificata quando si tratti dell’esercizio «di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale» ) e sottrarrebbe quindi la ASD Cross Cave all’obbligo di presentazione della d.i.a. o della SCIA.

7.1. - Il motivo è infondato.

7.2. - In mancanza di una norma speciale che espressamente preveda l’esclusione degli enti del terzo settore o delle associazioni “senza scopo di lucro” (secondo l’autoqualificazione dell’appellante) dall’obbligo di presentazione della d.i.a. o della SCIA per l’avvio di un’attività imprenditoriale, la nozione di attività commerciale o artigianale va ricavata dalla elaborazione giurisprudenziale della Corte di cassazione, che ha costantemente affermato che «sussiste attività di impresa tutte le volte in cui vi sia una obiettiva economicità della gestione, intesa come proporzionalità tra costi e ricavi (cd. lucro oggettivo), che si traduce nell’attitudine a conseguire la remunerazione dei fattori produttivi (Cass. 22955/2020, 25478/2019, 20815/2006), o anche nella tendenziale idoneità dei ricavi a perseguire il pareggio di bilancio (Cass. 42/2018); tale requisito va escluso solo ove l’attività sia svolta in modo del tutto gratuito (Cass. Sez. U, 3353/1994; Cass. 22955/2020, 14250/2016, 16435/2003)» (in termini Cass., 10 febbraio 2022, ord. n. 4418, punto 4.4., citata dal giudice di primo grado); gratuità dell’attività che non risulta nemmeno prospettata dall’appellante.

8. - Con il quarto motivo, l’appellante reitera il quinto motivo del ricorso di primo grado, ribadendo l’illegittimità della sanzione della cessazione dell’attività per la violazione del giusto procedimento, del principio di proporzionalità e del principio di tipicità delle sanzioni.

8.1. - Il motivo è improcedibile per difetto di interesse a ricorrere, considerato che la sentenza ha annullato il provvedimento impugnato proprio con riguardo all’ordine di cessazione dell’attività, imponendo al Comune di «assegnare alla ricorrente un termine, non inferiore a 30 giorni, per regolarizzare la propria posizione, non emergendo, né dal provvedimento impugnato né dalle difese comunali nel presente giudizio, l’impossibilità di una tale conformazione» (punto 7, in diritto, della sentenza appellata).

9. - In conclusione, l’appello principale va integralmente rigettato.

10. - Quanto all’appello incidentale del Comune di Prato, che va qualificato come appello incidentale autonomo (art. 333 c.p.c.) in ragione del fatto che con esso viene impugnato un capo di sentenza che non è investito dall’appello principale, è inammissibile ai sensi dell’art. 93, primo comma e 96, terzo comma, del codice del processo amministrativo, perché proposto con memoria non notificata.

11. - La disciplina delle spese giudiziali segue la regola della soccombenza, nei termini di cui al dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Dichiara inammissibile l’appello incidentale del Comune di Prato.

Condanna l’Associazione Sportiva Dilettantistica (Asd) Cross Cave al pagamento delle spese giudiziali in favore del Comune di Prato, che liquida in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EG IN, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

GI AN, Consigliere, Estensore

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI AN	EG IN

IL SEGRETARIO