Pubblicato il 28/04/2026

N. 03303/2026REG.PROV.COLL.

N. 07532/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7532 del 2024, proposto da Immobiliare AN S.r.l. in Liquidazione, T.C.N. Service S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato Cesare Costa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bolsena, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriele Rosario G. Tricamo, Angelo Annibali, Andrea Ruffini, Marco Orlando, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 02967/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Bolsena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 il consigliere AO AR; nessuno è comparso per le parti.

1. Le società Immobiliare AN S.r.l. in liquidazione e T.C.N. Service S.r.l. hanno impugnato la sentenza n. 2967/2024, con la quale il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II, ha respinto il ricorso di primo grado proposto dalle predette società:

- in via principale, per l’accertamento della formazione del silenzio assenso sulla pratica edilizia prot. n. 2060 del 17 marzo 2015 e per la condanna al risarcimento del danno;

- in via subordinata, per l’annullamento della nota resa dal Responsabile del Settore Urbanistico del Comune di Bolsena il 2 novembre 2015 (con cui, relativamente alla pratica edilizia prot. n. 2060 del 17.03.2015, sono stati confermati i motivi di rigetto indicati nel preavviso di rigetto) e della nota prot. 9047 del 16 novembre 2015 (con cui è stato comunicato il diniego definitivo di rilascio del permesso di costruire).

Il giudice di primo grado ha disposto il non luogo a provvedere sulle spese di giudizio, stante la mancata costituzione in giudizio del Comune di Bolsena.

2. Occorre preliminarmente ricostruire la fattispecie dedotta in giudizio.

2.1. La società Immobiliare AN S.r.l. - in qualità di proprietaria del terreno sito in Bolsena (VT) Via G. Da Verrazzano snc (distinto al Foglio 17, part. 1719, 1720 e 1721, per complessive are 92.75) con sovrastante fabbricato (distinto al Catasto Fabbricati al Foglio 17, part. 1720, Cat. F02 "Unità Collabente") - ha presentato al Comune di Bolsena al prot. n. 2060 del 17 marzo 2015, una istanza di rilascio di permesso di costruire per la “ sostituzione edilizia con demolizione e ricostruzione ed ampliamento entro il limite del 30% di edificio dismesso ed inutilizzato alla data del 30/09/2010 L.R. n. 10/2011 art. 3 ter ”.

Contestualmente, per il medesimo intervento, la predetta società ha altresì formulato istanza per conseguire l’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 d.lgs. 42/2004 (con decreto del Ministero della Pubblica Istruzione del 24 ottobre 1960, la conca del lago di Bolsena è stata dichiarata di notevole interesse pubblico, ai sensi della legge 29 giugno 1939 n. 1497, con conseguente “ obbligo di presentare alla competente Soprintendenza per la preventiva approvazione qualsiasi progetto di costruzione che si intenda erigere nella zona ”).

2.2. Con nota prot. n. 2784 del 16 aprile 2015, il Comune di Bolsena ai fini dell’istruttoria della pratica edilizi, ha chiesto alla società di produrre alcuni documenti; con nota assunta al prot. n. 6051 del 3 agosto 2015, la società Immobiliare AN ha dato riscontro alla richiesta istruttoria.

2.3. Con nota prot. n. 6822 del 14 settembre 2015, l’Amministrazione ha trasmesso il preavviso di diniego, evidenziando “ la non conformità del progetto presentato alla normativa vigente in quanto lo stato attuale dell’edificio risulta non conforme a quanto autorizzato con licenza edilizia prot. 506/1762 del 22/10/1962 ”.

La Immobiliare AN ha presentato le proprie osservazioni, riscontrate dall’Amministrazione comunale con la nota prot. n. 8329 del 2 novembre 2015.

2.4. Infine, con nota prot. n. 9047 del 16 novembre 2015, il Comune di Bolsena ha comunicato il “diniego definito del permesso di costruire”.

2.5. La società Immobiliare AN S.r.l. e la società T.N.C. Service S.r.l. (cui sono stati ceduti il bene immobile e i relativi diritti con atto del 13 novembre 2015) hanno proposto ricorso al T.a.r. Lazio, chiedendo

- in via principale, l’accertamento della formazione del silenzio assenso sulla pratica edilizia prot. n. 2060 del 17 marzo 2015 e la condanna al risarcimento del danno;

- in via subordinata, l’annullamento della nota resa dal Responsabile del Settore Urbanistico del Comune di Bolsena il 2 novembre 2015 (con cui, relativamente alla pratica edilizia prot. n. 2060 del 17.03.2015, sono stati confermati i motivi posti alla base del preavviso di rigetto) e la nota prot. 9047 del 16 novembre 2015, con cui è stato comunicato il diniego definitivo del permesso di costruire.

Il T.a.r. Lazio ha respinto integralmente il ricorso di primo grado.

3. Tanto premesso, le odierne appellanti hanno censurato la sentenza impugnata sotto diversi profili, che nel prosieguo della presente decisione saranno oggetto di specifica disamina.

In via istruttoria, le società appellante hanno prodotto, chiedendone l’ammissione, le tavole progettuali allegate alla domanda di permesso di costruire, raffiguranti lo stato di fatto e lo stato di progetto.

Sempre in via istruttoria, le parti appellanti hanno chiesto che venga disposta C.T.U. al fine di stabilire, sulla base della documentazione in atti o di quella rinvenibile presso i competenti uffici, la preesistenza del volume edilizio (la cui legittimità è contestata dalla Amministrazione comunale).

4. Si è costituito in giudizio il Comune di Bolsena, chiedendo il rigetto del gravame.

5. Con memorie e repliche le parti costituite hanno rappresentato le rispettive tesi difensive.

6. All’udienza pubblica del 19 febbraio 2026 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

7. In primo luogo, il Collegio è chiamato a valutare le richieste istruttorie formulate dalle appellanti.

Ai sensi dell'art. 104, comma 2, c.p.a., è preclusa la produzione in appello di « nuovi documenti, salvo che il collegio li ritenga indispensabili ai fini della decisione della causa, ovvero che la parte dimostri di non avere potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile ». La citata norma detta criteri alternativi e non cumulativi, destinati a essere analizzati separatamente, nel riferirsi all'ammissibilità di «nuovi documenti». Ne consegue che la produzione di nuovi documenti nel processo amministrativo è ammissibile in due ipotesi alternative:

i) la loro indispensabilità ai fini della decisione della causa;

ii) l’impossibilità di produzione nel giudizio di primo grado per causa non imputabile (cfr. ex multis , Consiglio di Stato, sez. VI, 21 febbraio 2025 n. 1465).

Il Comune di Bolsena ha respinto l’istanza di rilascio del permesso di costruire in quanto “ …il progetto allo stato attuale risulta non conforme a quanto autorizzato con licenza edilizia n. 506/1762 del 22/10/1962… ”; in particolare, il Comune ha evidenziato che “… a fronte dell’immobile per cui è questione, della sostenuta superficie complessiva di mq. 125, risulta soltanto il rilascio della licenza edilizia prot. 506/1762 del 22/10/1962 avente ad oggetto 1a “costruzione di un magazzinetto con annesso porcile in località Corniglio” di proprietà Fucini — Bolsena, della superficie complessiva di mq. 23,40 — altezza in gronda ml. 2,40—3,60, con annessa recinzione di area scoperta di mq. 5,00 ”.

Tanto premesso, la richiesta di ammissione dei documenti depositati in grado di appello non può essere accolta, in quanto, da un lato, le appellanti non dimostrano di non averli potuti produrre nel giudizio di primo grado, dall’altro, le tavole progettuali allegate alla domanda di permesso di costruire, raffiguranti lo stato di fatto e lo stato di progetto, si rivelano non rilevanti ai fini del presente giudizio, dal momento che l’Amministrazione comunale non contesta quanto rappresentato nel progetto, ma lo stato legittimo di quanto rappresentato nelle tavole progettuali rispetto ai titoli edilizi rilasciati dal Comune di Bolsena.

Del pari non può essere accolta l’istanza di C.T.U. per dimostrare lo stato legittimo del volume edilizio contestato, in quanto la verificazione e la consulenza tecnica d'ufficio non possono sopperire alle carenze probatorie riferibili alle parti del processo, ma hanno l'esclusiva finalità di chiarire eventuali dubbi discendenti da elementi ritualmente introdotti in giudizio e non del tutto incontroversi nella loro portata (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 21 luglio 2020, n. 4664; sez. III, 25 luglio 2019, n. 5267); la verificazione e la consulenza tecnica d’ufficio non configurano un autonomo mezzo di prova (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 20 febbraio 2014, n. 786), bensì uno strumento di valutazione di prove già ritualmente acquisite agli atti del giudizio, sicché non possono essere utilizzate per costruire prove che la parte attrice non ha introdotto nel processo nemmeno come principio (cfr. Cons. Stato, sez. V, 14 febbraio 2012, n. 724).

In altri termini, nel processo amministrativo la verificazione e la consulenza tecnica d’ufficio hanno la funzione di fornire al giudice i necessari elementi di valutazione quando la complessità sul piano tecnico-specialistico dei fatti di causa impedisca una compiuta comprensione, ma non di esonerare la parte dagli oneri probatori sulla stessa gravanti (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 21 luglio 2020, n. 4664; sez. III, 25 luglio 2019, n. 5267; sez. V, 11 maggio 2017, n. 2181).

8. Con il primo motivo di gravame, le appellanti deducono: violazione di legge in riferimento all'art. 112 c.p.c. circa la ritenuta rilevanza della documentazione progettuale rispetto al diniego espresso nel provvedimento impugnato.

In sintesi, le appellanti sostengono che la sentenza impugnata sarebbe viziata da nullità per ultrapetizione: “ La sentenza, nel capo qui in considerazione, compie quindi un errore nel ritenere invece rilevante la produzione delle tavole del progetto che, d’altro canto, contrariamente a quanto asserito nello stesso capo di sentenza, erano chiaramente presenti nel procedimento amministrativo siccome allegate alla domanda di PdC e relativamente alle quali il Comune, come visto, non ebbe a muovere rilievo alcuno, nel senso di opinare negativamente tra la rappresentazione dell’immobile fatta in progetto e quello esistente in loco. Il suddetto errore, travisando le motivazioni del diniego amministrativo, sembra potersi inquadrare in un vizio di extra-petizione, proprio perché intenderebbe introdurre in giudizio un argomento invece non rappresentato né desumibile dal diniego impugnato, né dalle successive difese dell’amministrazione (stante la contumacia del Comune di Bolsena) ” (ricorso in appello, pag. 13).

Il motivo è infondato.

Il giudice di primo grado non è incorso nel vizio di ultra-petizione, ma ha evidenziato che la parte ricorrente non ha fornito nemmeno un principio di prova in ordine alla “ dimostrazione della legittimità dell’intero volume ”, evidenziando che “ tale dimostrazione non solo non è avvenuta nel procedimento amministrativo, ma neppure nell’odierno giudizio ”.

La sentenza impugnata si rivela quindi immune dalle dedotte censure, in quanto il giudice di primo grado non è uscito dal perimetro della motivazione del provvedimento impugnato, ma ha evidenziato che le parti ricorrenti (odierne appellanti) non hanno dimostrato né in sede procedimentale, né in sede processuale lo stato legittimo della volumetria asseritamente esistente.

9. Con il secondo motivo di gravame, le appellanti deducono: violazione di legge in riferimento all'art. 3- ter l.r. Lazio come modificata dalla l.r. 10/2011 (c.d. “Piano Casa”), anche in riferimento all'art. 64, primo co., c.p.a., circa il riparto dell'onere della prova sullo stato legittimo del volume esistente.

Le società appellanti censurano la sentenza di primo grado “ circa il riparto dell’onere della prova ritenuto (erroneamente) a carico della parte istante anche in riferimento alla preesistenza del manufatto e quindi alla sua legittimità ” (ricorso in appello, pag. 14).

Sostengono che “…l'art. 3ter della L.R. Lazio n° 21/2009, così come modificata dalla L.R. Lazio n° 10/2011 (c.d. "Piano Casa"), interpretata in via autentica dall'Atto di Indirizzo di cui alla D.G.R.L. N° 184/2012, disponeva espressamente che:"...Quanto alla data di realizzazione dell’edificio, questa sarà desunta dalla comunicazione di fine lavori, se disponibile, ovvero, sarà comprovata dall’interessato con ogni altro mezzo di prova (ad esempio, mappe catastali, aerofotogrammetrie, rilievi o carte ufficiali, ecc.) da cui si possa desumersi la datazione dell’edificio. In ogni caso, l’interessato potrà attestare il momento dell’ultimazione dell’edificio mediante dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà, che l’Amministrazione – in mancanza di riscontri contrari o di divergenti risultanze – sarà tenuta ad accettare ed assumere per valida e vera ” (ricorso in appello, pagg. 14 e 15).

Il motivo è infondato.

Le società appellanti chiedono di ampliare un fabbricato preesistente, usufruendo dei benefici della legge sul c.d. Piano casa, di cui non hanno dimostrato adeguatamente la legittima esistenza.

A sostegno della loro tesi, richiamano una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà resa da un soggetto terzo, che però si pone in contrasto con la documentazione agli atti del Comune presso il quale risulta solo una licenza edilizia - prot. 506/1762 del 22/10/1962 - per la costruzione di un magazzinetto con annesso porcile della superficie complessiva di mq. 23,40.

Orbene, in primo luogo, la deliberazione della Giunta regionale del Lazio dell’8 maggio 2012 n. 184 ha natura di circolare esplicativa (“ Circolare esplicativa: "Piano Casa della Regione Lazio. Ulteriori indirizzi e direttive per la piena ed uniforme applicazione degli articoli 3-ter, 4, 5 e 6 della legge regionale n. 21/2009, come modificati, integrati, introdotti e sostituiti dalla legge regionale n. 10/2011". Approvazione ”) e ad essa non può essere attribuita la medesima valenza delle norme di interpretazione autentica, nel senso che la circolare può chiarire alcuni dubbi interpretativi della norma, ma non può andare al di là del perimetro normativo.

In secondo luogo, il ricorso alla dichiarazione sostitutiva di atto notorio può considerarsi ammissibile solo in via residuale, quando non vi siano ulteriori elementi di prova, con la conseguenza che, a fronte delle puntuali contestazioni del Comune (che ha evidenziato l’insussistenza di altri titoli edilizi al di fuori della licenza edilizia - prot. 506/1762 del 22/10/1962), le società appellanti avrebbero dovuto fornire ulteriori elementi probatori per dimostrare la legittima esistenza del fabbricato di mq 125.

10. Con il terzo motivo di gravame, le società appellanti deducono: violazione di legge, in riferimento all'art. 20, commi 5 e comma 8, d.P.R. 380/2001 e art. 17bis l. 241/1990.

Censurano il capo di sentenza con cui il giudice di primo grado ha respinto la domanda diretta alla declaratoria della formazione del silenzio - assenso sull’istanza per il rilascio del permesso di costruire.

Il motivo è infondato.

Il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi dal consolidato orientamento di questa Sezione, che ha escluso l’applicabilità del silenzio assenso con riferimento alle leggi regionali sul c.d. “piano casa”, trattandosi di discipline derogatorie che richiedono una complessa ed attenta istruttoria per verificare i presupposti normativi di applicabilità della deroga e, non di rado, anche complesse valutazioni tecnico discrezionali, incompatibili con la natura del dispositivo di semplificazione, applicabile solo a fattispecie in cui non sono necessari accertamenti complessi, risolvendosi il titolo autorizzatorio in una verifica di conformità dell’oggetto dell’istanza a parametri fissati dalla legge, dai regolamenti edilizi o dalle NTA degli atti di pianificazione urbanistica (cfr., Cons. Stato, sez. IV, 9 marzo 2026, n. 1878; 9 aprile 2025 n. 3002; 14 marzo 2022, n. 1759 e 19 ottobre 2021, n. 7012).

11. In conclusione, il ricorso in appello è infondato e va respinto.

12. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate nel dispositivo in favore del Comune di Bolsena, sono poste a carico delle società appellanti secondo l’ordinario criterio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna in solido le società appellanti al pagamento in favore del Comune di Bolsena delle spese del presente grado di giudizio, che liquida in € 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo TO, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

AO AR, Consigliere, Estensore

L'SO	IL PRESIDENTE
AO AR	Vincenzo TO

IL SEGRETARIO