Pubblicato il 09/02/2026

N. 01011/2026REG.PROV.COLL.

N. 04365/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4365 del 2025, proposto da
RI.GU. S.a.s. di ER RC e RI NU, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Zambelli, Luisa Parisi, Matteo Zambelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Gattamelata, Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro, Federico Trento, Silvia Privato, con domicilio eletto presso lo studio Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore n.22;
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Venezia e Laguna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Regione Veneto, non costituita in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza) n. 00343/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Venezia e del Ministero della Cultura – Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Venezia e Laguna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 il Cons. EP NA EC e uditi per le parti gli avvocati Luisa Parisi e Stefano Gattamelata;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto ha dichiarato inammissibili il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti proposti dalla RI.GU. di ER RC e RI NU – titolare dell’esercizio di somministrazione di alimenti e bevande denominato “Bar Rivo Alto”, attivo sin dagli anni ’40 e situato in Venezia, San RC n. 5150, Riva del Ferro, in prossimità del Ponte di Rialto - contro il Comune di Venezia e il Ministero della Cultura – Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Venezia e Laguna e nei confronti della Regione Veneto, per l’annullamento:

A) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento del Comune di Venezia prot. n. 2024/249402 del 22 maggio 2024, avente il seguente oggetto: “ comunicazione di modifica arredi. Concessione per occupazione di suolo pubblico in Venezia – San RC n.5150 ” e degli atti del procedimento specificati nell’epigrafe della sentenza alle lettere B, C, D, nonché per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio e/o dell’eventuale rigetto, mai comunicato, sull’istanza presentata dalla società ricorrente il 18 settembre 2023 e per la condanna delle Amministrazioni intimate al risarcimento dei danni causati dai provvedimenti impugnati, oltre al pagamento dell’indennizzo ex art. 21-quinquies della legge n. 241/1990 e/o ex art. 52 del d.lgs. n. 42/2004;

B) per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 30 settembre 2024:

- del provvedimento con cui il Comune di Venezia in data 29 luglio 2024 ha rigettato la richiesta presentata dalla società ricorrente in data 8 luglio 2024 e, in via derivata, quella già presentata il 21 maggio 2024 di posa temporanea di ombrelloni nel plateatico concesso al “Bar Rivo Alto” della società ricorrente;

B) del verbale della conferenza di servizi del 24 giugno 2022 relativo alla Riva del Ferro ed al plateatico della ricorrente, nella parte in cui vieterebbe la posa di ombrelloni in fregio al NA AN (verbale già impugnato con parallelo ricorso n. 398/23 R.G.);

C) del verbale della conferenza di servizi del 16 giugno 2023 di revisione del c.d. Pianino di Riva del Ferro, limitatamente alla parte in cui avrebbe –implicitamente - mantenuto il preteso divieto di collocazione degli ombrelloni;

D) della prescrizione di divieto di collocazione degli ombrelloni presente nella concessione di occupazione del suolo pubblico del 7 settembre 2023 in forza dell’ivi richiamato verbale della conferenza di servizi del 24 giugno 2022, ove si ritenga quest’ultimo ancora vigente;

E) del verbale della conferenza di servizi del 17-22 aprile 2024, già impugnato col ricorso principale n. 802/24, conosciuto dalla ricorrente soltanto in data 27 giugno 2024, previo accesso agli atti, nonché della correlata nota di trasmissione del 27 giugno 2024;

F) di ogni altro atto presupposto, inerente e conseguente, procedimentale e/o finale, anche non conosciuto;

nonché per la condanna delle Amministrazioni intimate al risarcimento dei danni patrimoniali e non, patiti e patiendi dalla società, oltre all’indennizzo ex art. 21 quinquies della l. n. 241/1990 e/o ex art. 52 del d.lgs. n. 42/2004.

1.1. La sentenza espone come segue i fatti e le vicende oggetto del ricorso introduttivo:

- la ricorrente afferma di aver usufruito per quasi trent’anni di una concessione di suolo pubblico rilasciata dal Comune di Venezia, che le ha consentito di posizionare tavoli, sedie e ombrelloni in un’area situata in fregio al NA AN, nei pressi del Ponte di Rialto. Tale concessione, rinnovata nel tempo, ha garantito la continuità dell’attività commerciale, ritenuta di rilevanza storica e inserita nell’elenco regionale dei “luoghi storici del commercio”, ai sensi dell’art.11 della l.r. Veneto n. 50/2012;

- all’esito della conferenza di servizi decisoria convocata in data 24 giugno 2022 per la revisione della disciplina delle concessioni in Riva del Ferro, il Comune di Venezia, su impulso della competente Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio, contraria alla concessione di un plateatico in fregio al NA AN, in prossimità del Ponte di Rialto, ha ridotto « l’occupazione come da stato di progetto di 4,00 x 2,00 », ossia a dimensioni ridotte rispetto a quanto precedentemente concesso, proponendo « la prescrizione di non installare ombrelloni in riva »;

- in conformità alla decisione assunta dalla predetta conferenza, il Comune con delibera di Giunta comunale n. 167 del 28 luglio 2022 ha approvato il nuovo “Pianino di Riva del Ferro”, restringendo le aree occupabili dai pubblici esercizi, con particolare riguardo alle zone ad alto valore storico-paesaggistico; conseguentemente, in data 13 febbraio 2023 è stata rilasciata una nuova concessione quinquennale che, confermando la riduzione del plateatico, è stata però impugnata dalla società con separato ricorso rubricato al n.398/2023 di R.G., tuttora pendente;

- nel corso di una seconda conferenza di servizi decisoria, tenutasi in data 16 giugno 2023 per riesaminare anche la situazione di Riva del Ferro e, in particolare, la proposta della società di ampliamento del plateatico, si è rilevato, tra l’altro, che detta proposta che « prevede un allungamento del pianino verso la balaustra del ponte e il ripristino della piccola occupazione vicino all’ingresso del locale con funzione anche di delimitazione visiva che potrebbe essere accettata da entrambe le parti », è stata approvata « senza modifiche in ampliamento o utilizzo delle rive »;

- all’esito di quanto deciso dalla seconda conferenza di servizi, il Comune di Venezia con delibera di Giunta n.169/2023 ha approvato il nuovo “Pianino di Riva del Ferro”, assecondando la richiesta di ampliamento del plateatico avanzata dalla società;

- su istanza successivamente presentata dalla società, il Comune di Venezia in data 7 settembre 2023 ha rilasciato, quindi, una nuova concessione (prot. n.PG 2023/421977), che ha ampliato lo spazio a disposizione della stessa, ma ha espressamente previsto che « ai sensi di quanto previsto dal verbale della Conferenza di Servizi del 24/06/2022 non potranno essere collocati ombrelloni all’interno dell’area di suolo pubblico oggetto della presente concessione »;

- nonostante il rilascio di una concessione più favorevole, la società ha presentato in data 18 settembre 2023 un’istanza di nulla osta per la posa temporanea di n. 4 ombrelloni per un periodo di 120 giorni (da maggio a ottobre), dalle ore 12:00 alle 18:00, con la finalità di garantire una migliore fruizione dello spazio per i clienti e proteggere i tavoli dal sole e dai volatili;

- l’istanza è stata, quindi, sottoposta all’esame di una terza conferenza di servizi decisoria, tenutasi il 17 aprile 2024, nella quale la Soprintendenza ribadendo quanto già detto in precedenti incontri, ha espresso parere negativo alla posa di nuovi ombrelloni in riva, in fregio al NA AN e gli enti presenti hanno concordato di non concedere, nel caso specifico, ombrelloni per le occupazioni in riva con affaccio sul NA AN;

- non avendo comunque ricevuto alcun riscontro alla propria istanza, la società ha inviato in data 21 maggio 2024 una comunicazione di posa di ombrelloni sul plateatico concesso in uso, ritenendo tale attività sottoposta al regime di c.d. “edilizia libera”, ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. e-bis) del d.P.R. n. 380/2001;

- in data 22 maggio 2024 il Comune di Venezia ha notificato il provvedimento di diniego prot. n. 2024/249402, dichiarando l’inefficacia della « comunicazione di modifica arredi », così qualificata l’istanza della società, ed evidenziando in motivazione: a) che la società non aveva allegato gli elaborati tecnici e le planimetrie asseverate da un tecnico abilitato, come richiesto dalla disposizione dirigenziale prot. n.573560/2023; b) il parere negativo della Soprintendenza, espresso nella conferenza di servizi decisoria del 17/22 aprile 2024, con cui era stato confermato il divieto assoluto di installare ombrelloni in fregio al NA AN;

- con ricorso notificato il 19 giugno 2024 e depositato il 24 giugno 2024, la società ha chiesto l’annullamento del suddetto diniego, formulando sei motivi di ricorso;

- con un secondo gruppo di censure la ricorrente ha contestato la legittimità del verbale della conferenza di servizi decisoria del 22 aprile 2024 e del parere ivi espresso dalla Soprintendenza, sostenendo che non sarebbe stato necessario, trattandosi di « interventi del tutto minori, vuoi perché temporanei vuoi perché non modificativi della sagoma »; ha quindi riproposto sostanzialmente le critiche di disparità di trattamento e di difetto di istruttoria e di motivazione, già formulate con il quarto motivo di ricorso;

- è stata altresì avanzata la domanda risarcitoria sopra specificata.

1.2. Nel giudizio si è costituito il Comune di Venezia, eccependo l’inammissibilità del ricorso per la mancata impugnazione della concessione di occupazione di suolo pubblico del 7 settembre 2023, che espressamente vietava l’installazione di ombrelloni nell’area concessa.

1.3. Pendente il giudizio di merito, dopo la cancellazione dal ruolo degli affari cautelari su concorde richiesta delle parti, in data 8 luglio 2024 la società ha ripresentato l’istanza di nulla osta per la posa degli ombrelloni sullo stesso plateatico, allegando tutti gli elaborati tecnici richiesti, ma in data 29 luglio 2024 il Comune ha confermato il rigetto dell’istanza: A) richiamando il parere negativo della Soprintendenza, espresso nella conferenza di servizi del 17 aprile 2024; B) evidenziando l’incompatibilità dell’istanza con le prescrizioni contenute nella concessione del 7 settembre 2023.

1.4. Con i motivi aggiunti depositati in data 30 settembre 2024 la società ha impugnato anche il nuovo provvedimento di rigetto e il verbale della conferenza di servizi decisoria del 24 giugno 2022, deducendo cinque censure di legittimità.

1.5. Il T.a.r. ha accolto l’eccezione di inammissibilità del ricorso principale sollevata dal Comune resistente, per la mancata impugnazione dell’<< atto presupposto cui risale l’immediato effetto lesivo dedotto in giudizio dalla ricorrente >> (divieto di installazione di ombrelloni contenuto nel verbale della conferenza di servizi decisoria del 24 giugno 2022 e concessione rilasciata alla società il 7 settembre 2023), che rende “ inammissibile, per carenza di interesse, il ricorso proposto avverso gli atti conseguenziali con cui è stata negata la posa degli ombrelloni sul plateatico concesso in uso alla società ”.

1.5.1. Il ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato parimenti inammissibile perché “ l’atto adottato in data 29 luglio 2024 si configura come atto meramente confermativo … di quello impugnato con il ricorso principale, perché riguarda la medesima questione – il divieto di posa degli ombrelloni – già affrontata dal Comune di Venezia, ma senza che ciò abbia determinato una riapertura della fase istruttoria ”.

1.5.2. Dalle statuizioni di inammissibilità predette il primo giudice ha fatto discendere il rigetto della domanda risarcitoria e/o di indennizzo proposte dalla società.

1.6. Il T.a.r. ha comunque motivato anche nel merito, affermando l’infondatezza dei ricorsi, per le ragioni di cui si dirà nel prosieguo.

1.7. Le spese di lite sono state poste a carico della ricorrente e liquidate in favore del Comune resistente nell’importo di € 2.000,00, oltre accessori.

2. La società RI.GU. s.a.s. di ER RC e RI NU ha avanzato appello con quattro motivi e riproposizione dei motivi del ricorso principale e del ricorso per motivi aggiunti non esaminati in primo grado.

Il Comune di Venezia si è costituito per resistere all’appello.

Il Ministero della Cultura ha depositato atto di costituzione di mera forma.

2.1. All’udienza del 18 dicembre 2025 la causa è stata assegnata a sentenza, previo deposito di memorie difensive della società appellante e del Comune di Venezia e di memoria di replica dell’appellante.

3. I primi due motivi di appello vanno trattati congiuntamente perché rivolti -in rapporto di connessione tra loro- a censurare le ragioni di inammissibilità del ricorso principale e dei motivi aggiunti.

3.1. Col primo motivo si critica il seguente ragionamento contenuto al punto 1 della parte in diritto della sentenza:

- il divieto di posa degli ombrelloni sul plateatico antistante al “Bar Rivo Alto” compare per la prima volta nel verbale della conferenza di servizi decisoria del 24 giugno 2022;

- la conferenza di servizi decisoria del 16 giugno 2023 ha rivisto il “pianino” di Riva del Ferro, modificando il plateatico fronte San RC n. 5150 antistante l’esercizio commerciale della ricorrente “ ma senza intaccare il divieto di posa degli ombrelloni ”;

- di conseguenza la concessione in data 7 settembre 2023 reca la seguente prescrizione: « ai sensi di quanto previsto dal verbale della Conferenza di Servizi del 24.6.2022 non potranno essere collocati ombrelloni all’interno dell’area di suolo pubblico oggetto della presente concessione »;

- tale divieto non distingue tra occupazione permanente e occupazione temporanea di suolo pubblico;

- esso è atto presupposto sia della decisione della conferenza di servizi decisoria tenutasi il 17 aprile 2024 che della successiva dichiarazione di inefficacia della “ comunicazione di modifica arredi ” impugnata col ricorso principale;

- detto divieto “ non risulta essere mai stato revocato dal Comune di Venezia, né a seguito della revisione dei “pianini” avvenuta con la delibera n. 167 del 16 giugno 2023 (che ha ristretto la dimensione occupabile con sedie e tavolini senza null’altro disporre), né dopo la stessa Conferenza di servizi decisoria del 2023 […] ”;

- non trova riscontro negli atti di causa l’assunto della società per cui il divieto di posa degli ombrelloni, previsto dalla concessione del 7 settembre 2023, sarebbe frutto di mero refuso.

3.1.1. Il motivo di appello illustra le seguenti due argomentazioni di confutazione delle affermazioni del T.a.r.:

- 1) il verbale della conferenza decisoria del 24 giugno 2022 è stato impugnato col ricorso iscritto al n. 398/23 r.g. dello stesso T.a.r., tuttora pendente; comunque, esso è da intendersi venuto meno perché il “pianino” di Riva di Ferro è stato sostituito da quello di revisione del 16 giugno 2023, allegato alla delibera di Giunta comunale n. 169/23, che tutt’oggi lo disciplina senza alcun richiamo al verbale precedente; la permanenza del “pianino” del 2022 è incompatibile con tale revisione; il verbale della conferenza di servizi relativo alla revisione del “pianino” del 16 giugno 2023 aveva interamente sostituito il precedente; qualsiasi richiamo alla conferenza del 2022, ivi incluso quello contenuto nella concessione del 7 settembre 2023, è da ritenersi tamquam non esset ; in ogni caso (come esposto nella parte finale della censura), l’amministrazione, nel provvedimento oggetto del ricorso principale, non ha affatto richiamato il (superato) verbale del 24 giugno 2022, bensì quello del 17 aprile 2024 (protocollato il 22 aprile 2024), censurato sia col ricorso principale che con i motivi aggiunti;

- 2) l’istanza presentata dalla società il 18 settembre 2023 e reiterata il 21 maggio 2024, concernendo la mera posa temporanea di elementi di arredo, era ed è svincolata dalle decisioni pianificatorie adottate in sede di conferenza di servizi ex art. 52 del d.lgs. n. 42 del 2004: il legislatore nazionale ha semplificato e liberalizzato le occupazioni temporanee, per come si desumerebbe dall’art. 6, comma 1, lett. e-bis) e b-ter), del d.P.R. n. 380/01 e dall’allegato 1, A.16 e A.17 del d.P.R. n. 31/2017; l’asserito divieto, quand’anche vigente, avrebbe dovuto riguardare le sole occupazioni permanenti di suolo pubblico, non anche quelle temporanee, liberalizzate, da ultimo, in forza dell’art. 9 ter, comma 5, del d.l. n. 137/20, la cui efficacia è stata estesa quantomeno sino al 31 dicembre 2025 in forza dell’art. 26, comma 4, della legge 16 dicembre 2024, n. 193.

3.2. Col secondo motivo si critica il ragionamento seguito al punto 2 della sentenza per affermare la natura di atto meramente confermativo del diniego del 29 luglio 2024 (impugnato con i motivi aggiunti). Siffatta affermazione è basata dal T.a.r. sui seguenti elementi: A) a fondamento del diniego di nulla osta vengono posti i medesimi elementi istruttori del precedente provvedimento del 21 maggio 2024, impugnato col ricorso principale; B) l’atto impugnato con i motivi aggiunti non aggiunge alcuna ragione di fatto o di diritto nuova e/o comunque non conosciuta dalla società, non facendo menzione neppure dell’ulteriore proposta progettuale della società.

3.2.1. Col secondo motivo di appello si sostiene che la decisione è smentita dal tenore letterale dei provvedimenti comunali e dalla documentazione in atti, dato che:

- il provvedimento del 22 maggio 2024 ha concluso per l’inefficacia della comunicazione del 21 maggio 2024, basandosi principalmente sulla mancata allegazione della planimetria dell’area concessa e della relazione tecnica asseverata;

- a seguito della presentazione della documentazione mancante in data 8 luglio 2024, il Comune di Venezia, esaurita la nuova istruttoria, in data 29 luglio 2024 ha rigettato l’istanza facendo leva -per la prima volta- sul verbale della conferenza di servizi del 2022;

- la circostanza che questo fosse stato richiamato anche nel precedente provvedimento non dimostrerebbe la natura meramente confermativa di quello del 29 luglio 2024, dato che nel primo caso il parere della conferenza del 2022 sarebbe stato “ un rafforzativo dell’inefficacia per carenza documentale ”, nel secondo, sarebbe stato utilizzato come divieto tuttora attuale da cui trarre il corollario del diniego di nulla-osta.

4. Il primo motivo è fondato e va accolto, nei limiti della prima delle dette due argomentazioni, e con le precisazioni di cui appresso.

4.1. Va ritenuta fondata la deduzione dell’appellante circa il definitivo superamento del verbale della conferenza decisoria del 24 giugno 2022 a seguito del procedimento di revisione della pianificazione integrata, ed in particolare a seguito degli atti di cui appresso:

- la conferenza di servizi decisoria del 16 giugno 2023 (all. 9 del fascicolo di primo grado del Comune di Venezia), indetta nell’ambito del procedimento finalizzato all’intesa di cui all’art. 52 del d.lgs. n. 42 del 2004, per la revisione dei progetti di pianificazione integrata, tra i quali quello del “Pianino di Riva del Ferro”;

- la successiva delibera di Giunta del 13 luglio 2023 n. 169 e relativo allegato (all. 10 e 11 di detto fascicolo), di approvazione dell’intesa tra SABAP, Regione e Comune, ai sensi dell’art. 52 del d.lgs. n. 42 del 2004 e di approvazione dei diversi “pianini”, tra i quali il “Pianino di Riva del Ferro”.

Considerato che trattasi di atti adottati nell’ambito ed a conclusione di un procedimento di pianificazione del tutto nuovo rispetto a quello nel quale si era tenuta la conferenza di servizi del 24 giugno 2022, il mancato richiamo di quest’ultima comporta che essa sia stata travolta per intero dall’adozione delle nuove determinazioni.

Invero, il procedimento pianificatorio si è concluso con un provvedimento che, preceduto dall’adozione di nuovi accordi ed intese, ha un’efficacia naturalmente innovativa, in quanto destinato a superare e sostituire la pianificazione precedente. Il mantenimento della vigenza di quest’ultima, anche solo in parte, è da ritenersi in deroga all’effetto sostitutivo e, come tale, avrebbe dovuto essere espressamente deliberato.

All’opposto quindi di quanto ritenuto dall’amministrazione comunale e dal giudice di primo grado, nel caso di specie il silenzio della conferenza di servizi del 16 giugno 2023 e della delibera giuntale del 13 luglio 2023 sul divieto di posa in opera di ombrelloni sulla Riva del Ferro induce ad escludere che tale divieto, contenuto nel verbale di conferenza di servizi del 24 giugno 2022, sia rimasto in vigore dopo la revisione del “Pianino di Riva del Ferro” effettuata con gli atti del successivo procedimento pianificatorio.

Trattandosi di divieto oramai revocato, la società appellante non aveva alcun interesse ad impugnare il verbale della conferenza di servizi decisoria del 24 giugno 2022. Pertanto, la sentenza appellata è erronea nella parte in cui ha ritenuto inammissibile il ricorso introduttivo e, di conseguenza, i motivi aggiunti per la mancata tempestiva impugnazione di quest’ultimo verbale (non rilevando comunque l’impugnativa di cui al ricorso n.398/23 dinanzi al T.a.r. del Veneto, fondata su tutt’altre ragioni).

4.1.1. La revoca del divieto di posa in opera di ombrelloni contenuto nel verbale del 24 giugno 2022, insita nella revisione del “Pianino di Riva del Ferro” di cui alla delibera del 13 luglio 2023, non comporta tuttavia sic et simpliciter il venir meno dell’analogo divieto contenuto nella concessione del 7 settembre 2023.

La portata precettiva del divieto permane anche elidendo dal punto 5 di tale ultimo provvedimento il richiamo fatto al verbale del 24 giugno 2022 (cfr. al punto 5: “ ai sensi di quanto previsto dal verbale della Conferenza di Servizi del 24/06/2022 non potranno essere collocati ombrelloni all’interno dell’area di suolo pubblico oggetto della presente concessione ”).

Detto richiamo ha la portata di supporto motivazionale del divieto inserito nel provvedimento di concessione, di modo che la revoca predetta ne comporta tutt’al più un vizio di motivazione. Rispetto a tale vizio sarebbe fondata l’eccezione di inammissibilità formulata dal Comune di Venezia per la mancata tempestiva impugnazione della concessione del 7 settembre 2023 da parte della società odierna appellante.

4.1.2. Tuttavia, proponendo il ricorso introduttivo del presente giudizio, la RI.GU. non ha inteso contestare il divieto contenuto nel provvedimento di concessione, ma ha impugnato il diverso provvedimento negativo adottato dal Comune di Venezia con nota del 22 maggio 2024 PG 2024/249402, relativo alla comunicazione della società del 21 maggio 2024 di installazione temporanea di quattro ombrelloni a far data dal 1° giugno 2024 e sino al 30 settembre 2024 fra le ore 12 e le ore 18 di tutti i giorni.

Questa “comunicazione” faceva seguito ad una << richiesta di nulla osta per posa temporanea ombrelloni ‘Bar Rivo Alto’ >>, avanzata dalla società il 18/19 settembre 2023, concepita come “ proposta di modifica del plateatico già concesso con provvedimento del 07.09.23 ” e come istanza di “ essere autorizzato alla posa temporanea, in corrispondenza del citato plateatico, per non oltre 120 giorni […] di n. 4 ombrelloni fra quelli presenti nel catalogo arredi, che l’Amministrazione vorrà indicare ”.

Come osserva pure la difesa comunale nella memoria difensiva in appello, la società RI.GU., con tale ultima richiesta, aveva esplicitamente riconosciuto che la posa in opera degli ombrelloni non rientrava nella precedente concessione.

Anzi, è da ritenere che, proprio in ragione di ciò, si fosse determinata ad avanzare la richiesta di autorizzazione alla modifica delle condizioni di concessione già nella data del 18/19 settembre 2023, rimasta senza seguito (fino alla comunicazione del 21 maggio 2024 ed al diniego del 22 maggio 2024).

Per come fatto palese dal ricorso introduttivo del giudizio, allora, oggetto di questo non è direttamente il divieto di installare ombrelloni contenuto nel provvedimento del 7 settembre 2023, ma il diniego di rilasciare l’autorizzazione alla modifica di tale divieto opposto dal Comune di Venezia nel maggio 2024 (e poi nel luglio 2024).

Contrariamente a quanto ritenuto dal T.a.r., la mancata impugnazione del provvedimento del 7 settembre 2023 non determina alcuna preclusione processuale, poiché non è in discussione il divieto ivi contenuto, bensì la possibilità di modificare il divieto stesso, che perciò, in tesi, va presupposto sussistente.

4.1.3. Il primo motivo di appello va quindi accolto, nella parte in cui contesta la dichiarazione di inammissibilità del ricorso introduttivo, e nella parte in cui l’appellante osserva -oltre a quanto sopra- che non vi era alcun onere di impugnazione del divieto contenuto nel verbale del 24 giugno 2022 e nel provvedimento del 7 settembre 2023, avendo la RI.GU. avanzato un’istanza ontologicamente diversa rispetto all’originaria richiesta di occupazione permanente di suolo pubblico, motivata da ragioni contingenti e correlate all’igiene e alla salute della clientela.

4.1.4. Condivisibile è l’ulteriore argomento dell’appellante secondo cui la stessa amministrazione comunale intese la richiesta del 18/19 settembre 2023 come istanza di una nuova autorizzazione, tanto da richiedere un nuovo parere alla conferenza di servizi avente ad oggetto proprio l’installazione temporanea degli ombrelloni: il parere, reso negativamente il 17/22 aprile 2024, è stato impugnato dalla società, unitamente all’atto conclusivo del relativo procedimento del maggio 2024, che lo richiama.

4.1.5. L’accoglimento del primo motivo di appello, nei termini appena esposti, ha per effetto la riforma della dichiarazione di inammissibilità del ricorso introduttivo contenuta nella sentenza appellata.

Il ricorso notificato dalla RI.GU. il 19 giugno 2024 va quindi ritenuto ammissibile.

4.2. La dichiarazione di ammissibilità del ricorso introduttivo comporta anche la riforma della dichiarazione di inammissibilità dei motivi aggiunti che il T.a.r. ha fatto derivare dalla natura meramente confermativa del provvedimento di diniego del 29 luglio 2024, con questi ultimi impugnato.

Invero, la mancata impugnazione della conferenza di servizi del 24 giugno 2022 e del provvedimento di concessione del 7 settembre 2023 così come non ha precluso la proposizione del ricorso introduttivo, parimenti non ha precluso quella dei motivi aggiunti.

Anche i motivi aggiunti presentati dalla RI.GU. il 30 settembre 2024, vanno ritenuti ammissibili, in riforma della sentenza di primo grado.

4.2.1. Sebbene la ritenuta tempestiva proposizione del ricorso introduttivo contro il primo diniego del 22 maggio 2024 -in conseguenza dell’accoglimento del primo motivo di appello - escluda la rilevanza della qualificazione del diniego successivo, del 29 luglio 2024, come atto confermativo o meramente confermativo, giova aggiungere che tale ultimo provvedimento non ha natura meramente confermativa del diniego del maggio dello stesso anno.

Depone nel senso della natura tutt’al più confermativa, non anche meramente confermativa, del provvedimento del 29 luglio 2024 (cfr. per tale distinzione ricorrente in giurisprudenza, Cons. Stato, V, 23 febbraio 2024, n. 1816, tra le altre), la circostanza -posta in risalto dall’appellante nell’illustrazione del secondo motivo- che esso si basa su una nuova attività istruttoria che l’ente comunale ha condotto (o, come si dirà, avrebbe dovuto condurre) a seguito della presentazione da parte della RI.GU. della documentazione che era stata riscontrata come mancante col precedente provvedimento del 22 maggio 2024 (in particolare la planimetria dell’area concessa e della relazione tecnica asseverata, che non erano stati prodotti con la “comunicazione” del 21 maggio 2024).

5. Accolti primo e secondo motivo di appello nei termini sopra detti, prima di esaminare i due restanti, occorre precisare quanto segue.

Non è fondata l’argomentazione difensiva, contenuta nel primo motivo di appello (e sintetizzata al punto 3.1.1., numero 2, della presente decisione), secondo cui l’istanza presentata dalla società il 18 settembre 2023 e reiterata il 21 maggio 2024, concernendo la mera posa temporanea di elementi di arredo, sarebbe svincolata dalle decisioni pianificatorie adottate in sede di conferenza di servizi ex art. 52 del d.lgs. n. 42 del 2004, ed anzi avrebbe potuto essere oggetto di mera “comunicazione”.

5.1. La questione così posta dall’appellante va trattata malgrado l’accoglimento di cui sopra, dato che le relative deduzioni in diritto attengono al merito del ricorso e sono state riproposte dalla società RI.GU. a fondamento dell’impugnativa della conferenza di servizi del 17/22 aprile 2024.

Le medesime deduzioni sorreggono l’impugnativa del provvedimento del 22 maggio 2024 PG. 2024/249402 e i motivi aggiunti contro il provvedimento del 29 luglio 2024, riproposti in appello.

5.2.Al riguardo è fondata l’argomentazione difensiva del Comune di Venezia secondo cui il raggiungimento dell’intesa ex art. 52, comma I ter, del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42, anche ai fini della posa in opera degli ombrelloni, non si configura, nel caso di specie, come autorizzazione paesaggistica, ma va ricondotto alla previsione del comma I ter dello stesso art. 52, come da ultimo modificato con l’art. 4, comma 1, del d.l. 31 maggio 2014, n. 83, convertito dalla legge 29 luglio 2014 n.106 (“ Al fine di assicurare il decoro dei complessi monumentali e degli altri immobili del demanio culturale interessati da flussi turistici particolarmente rilevanti, nonché delle aree a essi contermini, i competenti uffici territoriali del Ministero, d'intesa con la regione e i Comuni, adottano apposite determinazioni volte a vietare gli usi da ritenere non compatibili con le specifiche esigenze di tutela e di valorizzazione, comprese le forme di uso pubblico non soggette a concessione di uso individuale, quali le attività ambulanti senza posteggio, nonché, ove se ne riscontri la necessità, l'uso individuale delle aree pubbliche di pregio a seguito del rilascio di concessioni di posteggio o di occupazione di suolo pubblico. […]”).

Considerata la ratio della disposizione enunciata nell’inciso iniziale, ne va ritenuta l’applicabilità anche nel caso di uso non continuativo dell’area pubblica di pregio oggetto di concessione, mediante elementi di arredo rimuovibili, dovendo altresì ritenersi che sia rimessa alla discrezionalità delle amministrazioni competenti la valutazione della tipologia e della modalità dell’uso ai fini dell’imposizione di prescrizioni particolari o di veri e propri divieti con le determinazioni da adottare ai sensi della norma in esame.

5.3. Dal momento che è incontestato che la concessione di suolo pubblico rilasciata alla società appellante il 7 settembre 2023 (tuttora in vigore secondo quanto detto sopra) riguardi un’area pubblica di pregio a ridosso di un complesso monumentale interessato da flussi turistici particolarmente rilevanti (cioè il Ponte di Rialto di Venezia), le conseguenze dell’applicazione dell’art. 52, comma I ter, del d.lgs. n. 42 del 2004, in relazione agli atti impugnati nel presente giudizio, e alle censure della società, sono le seguenti:

- non è pertinente l’art. 6 del d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 ( T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia ): esso regola l’attività edilizia c.d. libera, vale a dire quella che può essere eseguita senza alcun titolo abilitativo; la stessa norma fa salve altre normative di settore, compresa la normativa di cui al d.lgs. n. 42 del 2004, aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia; all’art. 6 in esame è comunque estranea la fattispecie dell’occupazione di suolo pubblico e dell’uso delle aree oggetto di concessione di occupazione di suolo pubblico, che è regolata da apposita normativa;

- analogamente è a dirsi per il d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31 ( Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata ): come fatto palese dall’intitolazione, l’impianto normativo riguarda l’ambito edilizio-urbanistico e la regolazione dell’autorizzazione paesaggistica; quest’ultima non viene in rilievo nella vicenda oggetto del presente contenzioso, né è stata richiesta o presupposta dalle amministrazioni resistenti;

- ancora, la normativa c.d. emergenziale richiamata dall’appellante, adottata cioè in occasione della crisi pandemica da Covid 19, attiene alla “liberalizzazione” della posa in opera temporanea su suolo pubblico di interesse culturale o paesaggistico di strutture amovibili, tra i quali gli ombrelloni, funzionali all’attività in esercizi di somministrazione di alimenti e bevande: tale “liberalizzazione” consiste tuttavia, ai sensi dell’art. 9 ter, comma 5, del d.l. n. 137 del 2020, convertito dalla legge n. 176 del 2020, nella esenzione dalle “ autorizzazioni di cui agli artt. 21 e 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 ”, nonché nella disapplicazione del limite temporale dell’art. 6, comma 1, lett. e-bis) del d.P.R. n. 380 del 2001; le norme oggetto di tale normativa (rispetto alle quali cioè la normativa c.d. emergenziale è intervenuta in deroga) sono all’evidenza diverse dall’art. 52, comma I ter, del d.lgs. n. 42 del 2004 e da quelle che regolano le concessioni di occupazione di suolo pubblico sopra dette, la cui applicazione non è in discussione. Di conseguenza non è pertinente la normativa di proroga introdotta durante il periodo pandemico ed anche successivamente, richiamata dall’appellante, e concernente le autorizzazioni e le concessioni già rilasciate ai sensi dell’art. 9 ter, commi 4 e 5, del d.l. n. 137 del 2020 (inapplicabile anche ratione temporis , considerato che i provvedimenti impugnati attengono ad istanze avanzate dalla società nel 2023 e 2024, in riferimento ad una concessione del 7 settembre 2023, di gran lunga successiva a quelle c.d. emergenziali);

- non è pertinente infine la giurisprudenza richiamata dall’appellante in tema di nullità, ex art. 21 septies della legge n. 241 del 1990, delle dichiarazioni di irricevibilità o improcedibilità o inefficacia delle comunicazioni di inizio lavori (CILA), poiché riguardante l’attività edilizia.

5.4. D’altronde anche il provvedimento di concessione del 7 settembre 2023 prevede la possibilità di modifica dell’area concessa, così come la possibilità dell’utilizzo di arredi diversi da quelli approvati, previa autorizzazione dell’ente concedente. Essendo gli ombrelloni dei nuovi arredi, da collocare sull’area pubblica oggetto di concessione, diversi da quelli approvati, per la loro installazione è necessaria apposita autorizzazione dell’ente concedente.

Per quanto sopra esposto, il rilascio di tale autorizzazione deve essere preceduto dalle intese e dalle determinazioni di cui all’art. 52, comma I ter, del d.lgs. n. 42 del 2024.

5.5. Il Comune di Venezia era perciò legittimato a provvedere sulle istanze della società oggetto del presente giudizio, rispettivamente del 18/19 settembre 2023 e 21 maggio 2024, nonché dell’8 luglio 2024, investendo la conferenza di servizi ai sensi della norma appena detta, ma -contrariamente a quanto eccepito dalla difesa civica- aveva anche l’obbligo di provvedere, concludendo il relativo procedimento con apposito provvedimento.

In riferimento alle prime istanze, appare peraltro legittima la richiesta rivolta dall’ente concedente alla società concessionaria di produrre la documentazione riscontrata come mancante in base a quanto previsto dalla disposizione dirigenziale prot. n. 573560/2023 del 30 novembre 2023, in materia di cambio arredi.

Completata da parte della RI.GU. la produzione documentale necessaria, non è invece legittimo il provvedimento di diniego del 29 luglio 2024, basato sul parere espresso dalla Soprintendenza nella conferenza di servizi del 17/22 aprile 2024, così come non è legittimo il solo richiamo di tale parere e del relativo verbale contenuto già nel provvedimento di diniego del 22 maggio 2024, per le ragioni che di seguito si espongono a completamento della trattazione del gravame.

6. I restanti due motivi di appello sono appunto rivolti a censurare le ragioni di rigetto nel merito del ricorso e dei motivi aggiunti, sinteticamente esposte -sia pure ad abundantiam - in sentenza, nei termini che seguono:

- nel verbale della conferenza di servizi decisoria del 17/22 aprile 2024 la Soprintendenza ha chiaramente « espresso un parere negativo alla posa di nuovi ombrelloni in riva, in fregio al NA AN, in via generale perché si presentano come un’occultazione di elementi caratteristici della città, in particolare per quest’occupazione nelle vicinanze del Ponte di Rialto, recentemente restaurato », trovando unanime consenso negli altri enti pubblici coinvolti; secondo il T.a.r., il verbale farebbe “ riferimento all’elemento di pregio figurativamente rappresentato dal bassorilievo posto ai piedi del Ponte di Rialto, la cui visuale verrebbe occultata dagli ombrelloni di cui la ricorrente ha chiesto la disponibilità per difendere la clientela dal caldo e dai piccioni ”;

- riguardo alla situazione di fatto predetta la ricorrente non avrebbe dato prova certa di una disparità di trattamento rispetto ad altre situazioni identiche: la fotografia prodotta dalla società (doc. 26) dimostra l’esistenza di altro bassorilievo ai piedi della sponda opposta del Ponte di Rialto, ma non che lo stesso sia stato o sia attualmente coperto da ombrelloni ingombranti.

6.1. Col terzo motivo di appello si critica la decisione perché basata sul parere negativo del 17/22 aprile 2024, senza avere esaminato le diverse censure sollevate dalla RI.GU. (difetto di presupposto; contraddittorietà ed illogicità; difetto di motivazione e di istruttoria; difetto di motivazione; disparità di trattamento; libera posa; carenza di potere).

L’appellante aggiunge che il T.a.r. – non solo ha obliterato le ragioni del privato e le censure correlate – ma ha anche integrato il parere della conferenza decisoria del 17/22 aprile 2024, inserendo pretese ragioni di tutela del “ bassorilievo posto ai piedi del Ponte di Rialto ” estranee al parere, oltre che infondate, visto che i bassorilievi sono situati ai piedi del Ponte di Rialto e non sulla riva interessata dall’occupazione richiesta e comunque gli ombrelloni proposti (1,80 x 1,80) non potrebbero impedire la vista del Ponte di Rialto (alto 7,5 metri e lungo 48 metri).

6.1.1. L’appellante ripropone quindi le censure di difetto di motivazione e di istruttoria già proposte in primo grado.

6.2. Col quarto motivo di appello si critica la decisione nella parte in cui ha escluso la disparità di trattamento, in quanto il T.a.r. ha omesso di esaminare altre fotografie prodotte dalla ricorrente (doc. 17 e 17 bis) e la planimetria del limitrofo locale “Il Buso”.

7. I motivi sono fondati.

Come riportato in sentenza, nel verbale della conferenza di servizi decisoria del 22 aprile 2024 la Soprintendenza ha espresso un “ parere negativo alla posa di nuovi ombrelloni in riva, in fregio al NA AN, in via generale perché si presentano come un’occultazione di elementi caratteristici della città, in particolare per quest’occupazione nelle vicinanze del Ponte di Rialto, recentemente restaurato ”, trovando unanime consenso negli altri enti pubblici coinvolti.

Diversamente da quanto affermato in sentenza, nel verbale non si fa alcun esplicito riferimento “ all’elemento di pregio figurativamente rappresentato dal bassorilievo posto ai piedi del Ponte di Rialto, la cui visuale verrebbe occultata dagli ombrelloni […] ”.

Il provvedimento di diniego del 29 luglio 2024, a sua volta:

- in primo luogo, fa riferimento alla conferenza di servizi del 24 giugno 2022 ed alla concessione di occupazione di suolo del 7 settembre 2023;

- nel prosieguo, si basa sul parere espresso dalla Soprintendenza il 17 luglio 2024 (il cui testo sopra trascritto è integralmente riportato nel provvedimento) e sul consenso manifestato dagli altri enti presenti alla conferenza di servizi “ di non concedere nel caso specifico, ombrelloni per le occupazioni in riva, con affaccio sul NA AN ”.

Considerato che il riferimento alla (vigenza del divieto di cui alla) conferenza di servizi del 24 giugno 2022 non è legittimo, per la revoca implicita di cui si è detto trattando del primo motivo di appello, mentre il riferimento al divieto contenuto della concessione del 7 settembre 2023 è logicamente incompatibile con la richiesta di autorizzazione finalizzata proprio a modificare tale divieto, l’unico supporto motivazionale del provvedimento del Comune di Venezia è dato dal verbale di conferenza di servizi del 17/22 aprile 2024, che è stato condiviso dall’ente concedente senza null’altro aggiungere.

Ne consegue che le censure della società ricorrente di vizio di istruttoria e di motivazione, nonché di disparità di trattamento, vanno valutate con esclusivo riguardo a quanto risultante dal detto verbale.

7.1. In tema di obbligo di motivazione, è sufficiente ribadirne la portata di “ presidio di legalità sostanziale insostituibile ” affermata in giurisprudenza (così Cons. Stato, VI, 20 dicembre 2021, n. 8449) per evidenziare come la motivazione dell’atto in esame sia del tutto insufficiente, fino a risultare apparente, nella parte in cui si riferisce all’<< occultazione di elementi caratteristici della città … nelle vicinanze del Ponte di Rialto, recentemente restaurato >>.

Come denunciato con l’appello, non è chiarito di quali “elementi caratteristici” si tratti (non potendo intendersi il riferimento fatto al Ponte di Rialto in quanto tale, per ovvie ragioni, considerati il modesto ingombro degli ombrelloni e le dimensioni del complesso monumentale), né appaiono precisate la modalità e la portata dell’occultamento, tenuto conto della specificità del luogo in cui si sarebbero dovuti installare gli ombrelloni e del loro numero (ciò, che, peraltro, avrebbe richiesto un’adeguata istruttoria sul posizionamento e sulla tipologia degli arredi, come proposti nei documenti prodotti dalla società).

La formula adottata dalle amministrazioni interessate risulta ancor più stereotipata, se confrontata con le ragioni esposte dalla società a fondamento della richiesta, cioè ragioni di igiene e di tutela della salute, tali da richiedere che il bilanciamento dei contrapposti interessi -qualora effettuato in sede di conferenza di servizi- dovesse essere esplicitato nella relativa motivazione, e sorretto da ragioni adeguate a far prevalere l’interesse alla tutela dei valori storici ed architettonici del luogo.

Inoltre -in disparte il riferimento fatto dalla società alla pregressa installazione degli ombrelloni, di per sé non decisiva, poiché superata dal divieto del 7 settembre 2023- si sarebbe dovuto considerare, ai fini della deroga a tale divieto come richiesta dalla società, che l’occupazione con gli ombrelloni sarebbe stata limitata a pochi mesi all’anno ed a poche ore giornaliere, quindi a tempi contenuti rispetto ai tempi di apertura dell’esercizio commerciale e di possibile fruizione del monumento da parte dei turisti; così come si sarebbe dovuto considerare che rientra nella discrezionalità dell’amministrazione anche modulare diversamente rispetto alla richiesta del privato la collocazione degli arredi, sia quanto agli spazi che quanto ai tempi (eventualmente provvedendovi previa audizione dell’istante, nel contesto condotto secondo i canoni della buona fede e della collaborazione reciproche).

La motivazione avrebbe perciò dovuto escludere la praticabilità, non solo della soluzione proposta dal privato, ma anche di opzioni alternative, eventualmente utili a garantire le esigenze di tutela della clientela (dalla calura estiva e dall’attacco dei gabbiani) rappresentate dal privato, ma con intollerabile sacrificio delle esigenze di tutela poste dal legislatore a fondamento del ridetto art. 52, comma I ter, del d.lgs. n. 42 del 2004.

7.2. Parimenti evidente è da ritenere l’apparenza del vizio di disparità di trattamento, rispetto ai locali situati in posizione speculare rispetto a quelli dell’appellante, sull’altra riva del NA AN, sotto il Ponte di Rialto, dotati di tende e ombrelloni.

Contrariamente a quanto ritenuto dal T.a.r., la produzione fotografica e documentale (comprensiva di planimetrie) della RI.GU. è sufficiente a sorreggere la denuncia del vizio in esame.

Considerata tale produzione, unitamente alla riscontrata carenza di motivazione dei provvedimenti impugnati, non è dato comprendere quale sia la diversità tra la situazione della RI.GU. e quella dei titolari degli esercizi di somministrazione collocati sulla sponda opposta del NA AN.

All’opposto, se “ gli ombrelloni in riva, in fregio al NA AN, in via generale ” si presentano come un occultamento di “ elementi caratteristici della città, in particolare per quest’occupazione nelle vicinanze del Ponte di Rialto, recentemente restaurato ”, la motivazione appare confermativa della disparità di trattamento, quale vizio tipico dell’attività discrezionale -pur ad ampia portata- quale quella sottesa alle valutazioni ex art. 52, comma I ter, del d.lgs. n. 42 del 2004 e comunque alle concessioni di occupazione di suolo pubblico.

Non è applicabile, nel caso di specie, la giurisprudenza richiamata dal Comune di Venezia -che pur in generale si condivide- secondo la quale, nel caso di denuncia del vizio di eccesso di potere, la legittimità dell’operato dell’amministrazione non può comunque essere inficiata dall’illegittimità compiuta in altra situazione (cfr. Cons. Stato, VI, n. 430/2025, tra le altre). Proprio l’ampia portata della discrezionalità riconosciuta all’amministrazione nella materia de qua non consente, allo stato, di ritenere che la posizione giuridica riconosciuta ai titolari di altri esercizi commerciali posti sul NA AN sia illegittima. Dato ciò, essa costituisce valido parametro di comparazione, per discostarsi dal quale è richiesto alle amministrazioni interessate un obbligo di motivazione rigoroso, previa adeguata istruttoria (necessaria al fine di far emergere eventuali differenze di fatto tra le installazioni di arredi dei diversi esercizi commerciali idonee ad incidere sulla situazione di vulnus alla fruizione dell’identico complesso monumentale da tutelare, costituito dal Ponte di Rialto).

7.3. La motivazione della sentenza appellata sul merito dell’impugnativa della RI.GU. - pur priva di portata decisoria a conclusione del primo grado di giudizio - va corretta.

I motivi di merito riproposti con i motivi terzo e quarto di appello vanno ritenuti fondati ed accolti come sopra.

8. Accolto l’appello, resta assorbita l’ulteriore riproposizione integrale (in gran parte ripetitiva) dei motivi del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti.

8.1. Per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, vanno ritenuti ammissibili il ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti e, accolti i motivi riproposti appello, vanno annullati gli atti impugnati nei limiti sopra precisati; in particolare: va annullato in parte, il provvedimento di diniego del 22 maggio 2024 (esclusa la constatazione dell’incompletezza documentale); vanno annullati integralmente il verbale di conferenza di servizi del 17/22 aprile 2024 e il provvedimento di diniego del 29 aprile 2024, per difetto di istruttoria e di motivazione, nonché per disparità di trattamento.

8.2. Va quindi disposto che le amministrazioni appellate provvedano a nuovo esame dell’istanza avanzata dalla società RI.GU. in data 8 luglio 2024, in applicazione della normativa sopra richiamata.

9. Dovendo essere rinnovata l’attività discrezionale appena detta, non vi è luogo a provvedere sulla domanda di risarcimento danni avanzata dalla società ricorrente.

9.1. Va invece esclusa la sussistenza in capo alla RI.GU. di un diritto all’indennizzo ex art. 21 quinquies della legge n. 241 del 1990. Invero non risulta che fosse vigente all’epoca dell’adozione degli atti impugnati nel presente giudizio alcuna concessione di occupazione di suolo pubblico con l’installazione di ombrelloni, favorevole alla società, vigendo per contro la concessione del 7 settembre 2023, non tempestivamente impugnata, che ne conteneva il divieto. Pertanto, nessuno degli atti impugnati può essere qualificato come revoca di atto amministrativo incidente su una precedente concessione che dia diritto all’indennizzo ai sensi della richiamata disposizione.

La domanda corrispondente va respinta.

9.1.1. Per ragioni analoghe va respinta la domanda di indennizzo ex art. 52, comma I ter del d.lgs. n. 42 del 2004, dato che questo presuppone la revoca del titolo a seguito dell’avvio d’ufficio di procedimenti di riesame di concessioni di suolo pubblico -più favorevoli al concessionario- non più compatibili con le esigenze di tutela e di valorizzazione dei complessi monumentali contemplate dalla disposizione.

10. La complessità della vicenda amministrativa oggetto di contenzioso consente di compensare per giusti motivi le spese processuali dei due gradi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie secondo quanto specificato in motivazione e, in riforma della sentenza di primo grado, dichiara ammissibili il ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti e, in accoglimento dei motivi riproposti appello, annulla gli atti impugnati nei limiti precisati in motivazione.

Compensa le spese dei due gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EG AT, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

EP NA EC, Consigliere, Estensore

Marina Perrelli, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EP NA EC	EG AT

IL SEGRETARIO