Pubblicato il 08/01/2026

N. 00171/2026REG.PROV.COLL.

N. 03361/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3361 del 2024, proposto da
CO EP, rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Scipione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessia Alesii, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 14618/2023, resa tra le parti, Annullamento della Determinazione Dirigenziale del Dirigente della Direzione Tecnica del Municipio di Roma III rep. CD/1620/2017 e prot. CD/86243/2017 del 24.7.2017 di annullamento della D.I.A prot. CD/70862 del 19.7.2016

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il Cons. GI OT e uditi per le parti gli avvocati viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto la domanda di annullamento della d.d. rep. n. CD/1620/2017, prot. n. CD/86243/2017 del 17 luglio 2017, con la quale è stata annullata la d.i.a. prot. CD/70862 del 19 luglio 2016 presentata dal sig. CO EP.

2. Questi gli aspetti essenziali della vicenda.

In data 19 luglio 2016, il sig. EP presentava presso il Municipio Roma III una d.i.a. (prot. CD/70862/2016), ai sensi degli artt. 22 comma 2 e 23, del d.p.r. n. 380 del 2001 nonché della l.r. Lazio n. 13 del 2009, per un intervento di recupero del sottotetto esistente sito in Roma in Via Pietro Aretino, 69, scala B, piano 6, individuato in catasto fabbricati al Foglio 273, particella 1915, subalterno 88.

In data l7 luglio 2017, il Municipio Roma III, con provvedimento numero repertorio cd/1620/2017 del 17 luglio 2017, numero protocollo co/86243/2017, annullava in autotutela la d.i.a. prot. CD/70862 del 19 luglio 2016 per i seguenti motivi:

-“ dai documenti prodotti ed in particolare dall’elaborato grafico non si evince in alcun modo che il sottotetto oggetto di recupero sia attiguo o comunque annesso ad unità immobiliare residenziale ubicata nel medesimo edificio, condizione prevista dall'art. 3, comma 1, della L.R. 13/2009 per poter effettuare l’intervento;

- da una visura catastale al soggetto titolare della DIA non appartengono altre unità immobiliari residenziali nello stesso edificio in cui si colloca l'intervento;

- Visti i pareri della Regione Lazio…rilasciati a vari comuni relativamente alla tematica del recupero dei sottotetti, nei quali la stessa Regione da l’interpretazione autentica della legge ed in particolare visto il parere n. 193223/2010 il quale testualmente recita " Deve quindi ritenersi che, ai sensi della L.R. 13/2009, sia consentito il recupero di un sottotetto a fini abitativi solo se annesso o attiguo ad un'unità immobiliare destinata alla residenza ." essendo il sottotetto una pertinenza di una unità immobiliare residenziale preesistente nello stesso edificio;

-Ritenuto quindi che non vi siano i requisiti previsti dalla Legge Regionale n. 13/2009 per la realizzazione dell'intervento previsto;

-Considerato inoltre che vi sono ulteriori motivi ostativi in quanto nel calcolo della Monetizzazione degli Standard Urbanistici non reperiti non sono stati rispettati i parametri del D.M. 1444/68 e nel calcolo del Contributo di Costruzione afferente al Costo di Costruzione vengono utilizzate superfici non verificabili in alcun allegato grafico e che, vista la SUL dichiarata di 43,94 mq, il volume utilizzato ai fini del pagamento del Contributo di Costruzione afferente gli Oneri di Urbanizzazione non corrisponde al volume rappresentato nell’elaborato grafico;

-Accertato che con nota prot. CD/81709 del 26/08/2016 si è dato avvio al procedimento ai sensi dell’art. 7 della L. 241/90 per l'annullamento della citata DIA prot. CD/70862 del 19/07/2016 nei confronti del sig. CO EP (intestatario DIA) e dell'arch. Francesco Mirigliano (progettista e direttore lavori) ed alla data attuale non sono pervenute integrazioni in merito alle motivazioni addotte nella stessa comunicazione DETERMINA l’annullamento della D.LA. prot. CD/70862 del 19/07/2016 …”.

3. Il provvedimento n. rep. cd/1620/2017 del 17 luglio 2017 veniva impugnato dal sig. EP innanzi al T.a.r. per il Lazio, sede di Roma (ricorso nrg 10717/2017) per i seguenti motivi.

I) Violazione del diritto di partecipazione in relazione agli art. 7 e 10 della legge n. 241 del 1990. Vizio del procedimento:

a) il dirigente comunale ha sottoscritto, in data 26 agosto 2016, la nota avente ad oggetto: Comunicazione Avvio Procedimento …”, sennonché la suddetta nota è pervenuta al destinatario soltanto dopo circa due mesi dalla data della stessa nota, quando era, ormai, irrimediabilmente decorso il termine di giorni dieci; sicché, al ricorrente è stato precluso il diritto di presentare memorie e documenti consentito dall’art. 10 della l. n. 241 del 1990, e, quindi, in sostanza, è stata preclusa la partecipazione al procedimento amministrativo.

II) Violazione dell’art. 21- nonies della legge 7/8/1990 n. 241. Difetto di motivazione in relazione alla sussistenza dell’interesse pubblico e per omessa valutazione degli interessi del destinatario. Violazione del principio del legittimo affidamento e certezza dei rapporti giuridici in relazione al tempo trascorso dalla data di consolidamento della d.i.a.:

a) il provvedimento di annullamento della d.i.a. non contiene alcun riferimento alla comunicazione di avvio del procedimento di cui alla nota dirigenziale prot. 81709 datata 26 agosto 2016;

b) esso non indica le ragioni di pubblico interesse concreto ed attuale giustificatrici dell’annullamento;

c) manca, altresì, della valutazione motivata dell’affidamento del ricorrente destinatario del titolo abilitativo che risulta particolarmente qualificato in ragione del lungo tempo trascorso (oltre anno) dal consolidamento della d.i.a.

III) Violazione e falsa interpretazione dell’art. 3 della L.R. Lazio 16 aprile 2009 n. 13, come modificato ed integrato dall’art. 29 della l.r. 13/8/2011, n. 10:

a) il calcolo del contributo afferente al costo di costruzione ed a quello afferente agli oneri di urbanizzazione, anche se fossero errati, rispetto ai calcoli effettuati dal progettista, non implica un vizio di legittimità, ma solo il dovere di correzione dei calcoli da parte dell’Amministrazione comunale;

b) per quanto riguarda l’applicabilità al caso di specie dell’art. 3 della l.r. n. 13/2009, che secondo il Comune sarebbe applicabile soltanto ai sottotetti esistenti alla data di entrata in vigore della citata legge regionale che siano attigui o comunque annessi ad unità immobiliari ubicate nel medesimo edificio, detta normativa invero non esclude la possibilità del recupero dei sottotetti esistenti quando gli stessi costituiscono unità immobiliari autonome nell’ambito dello stesso edificio e destinate e utilizzate, a partire dalla data di acquisto, come nella specie, a civile residenza, donde, anche sotto tale profilo la illegittimità del provvedimento di annullamento impugnato.

3.1. Si costituiva, per resistere, Roma Capitale.

3.2. Con la sentenza n. 14618 del 3 ottobre 2023, il T.a.r. respingeva il ricorso e condannava il ricorrente al pagamento delle spese (euro 1.500,00).

In particolare, il T.a.r.:

- riscontrava la regolarità della comunicazione di avvio del procedimento;

- accertava la sussistenza in re ips a di un interesse pubblico concreto all’annullamento;

- evidenziava come l’annullamento fosse intervenuto nei termini di legge;

- rilevava che il sottotetto in questione non era annesso ad alcuna unità abitativa, ma a una cantina, e pertanto non poteva essere recuperato a fini residenziali.

4. Ha proposto appello il sig. EP che censura la sentenza per i seguenti motivi.

I) Violazione dell’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990. Difetto di motivazione in relazione alla sussistenza dell’interesse pubblico e per omessa valutazione degli interessi del privato. Violazione del principio del legittimo affidamento e certezza dei rapporti giuridici:

a) la sentenza appellata erroneamente ha ritenuto che:

i ) il provvedimento di annullamento della d.i.a. oggetto di gravame contenesse l’indicazione dell’interesse pubblico in re ipsa , rinvenuto in considerazione della inesistenza nel caso di specie “dei presupposti stessi stabiliti dalla legge per poter porre in essere il recupero del sottotetto a fini abitativi”;

ii ) l’Amministrazione fosse tenuta ad intervenire, esercitando il suo potere di disciplina del territorio e di repressione degli illeciti, nonché di rimozione degli effetti degli atti anche unilaterali posti in essere in violazione delle previsioni urbanistiche;

non rispondendo, tali assunti, ai principi che governano ai sensi dell’art. 21- nonies della legge n. 241/1990 l’esercizio del potere di autotutela e i connessi doveri motivazionali richiesti e necessari, sia rispetto all’ esternazione delle ragioni di interesse pubblico concreto ed attuale, sia riguardo alla valutazione del legittimo affidamento riposto dal ricorrente sul titolo edilizio formatosi sulla d.i.a., nonché avendo dato corso e completato i lavori edilizi denunciati; neppure potendo l'amministrazione fondare l’adozione dell’atto di ritiro sul mero intento di ripristinare la legalità violata;

b) erroneamente il T.a.r. non ha rilevato, nel provvedimento impugnato, la mancanza di una motivata ponderazione fra i diversi interessi in gioco.

II) Violazione dell’art. 3 della l.r. Lazio n. 13/2009:

a) il T.a.r. non ha tenuto conto quanto effettivamente dedotto con il ricorso giurisdizionale proposto, laddove la doglianza prospettata non era volta a contestare l’errata applicazione con la determina dirigenziale di annullamento della succitata normativa regionale per essere il sottotetto annesso ad una cantina (unità meramente accessoria), ma che l’art. 3 della l.reg. Lazio n. 13/2009 non esclude, a differenza di quanto ritenuto dal Comune, la possibilità del recupero dei sottotetti quando gli stessi costituiscono in un edificio unità immobiliari autonome;

b) il recupero dei piani sottotetti è possibile in quegli edifici in cui vi siano unità immobiliari che non necessariamente, stante il silenzio della norma, devono includere pure i medesimi vani sottotetto ed essere dello stesso proprietario;

c) la d.i.a. presentata dal ricorrente ha riguardato il recupero ai sensi dell’art. 3 della l.r. Lazio n. 13/2009 di un piano sottotetto autonomo, ubicato in un edificio dove sono presenti diverse unità immobiliari destinate a civile abitazione e, come tale, contemplato giuridicamente dalla norma anzidetta.

4.1. Si è costituita, per resistere, Roma Capitale.

5. All’udienza del 20 novembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

Il punto centrale (sostanziale) da dirimere consiste nell’appurare (in riscontro al dedotto motivo di appello: sopra, par. 4-II) se le agevolazioni urbanistiche previste dall’art. 3, comma 1, della legge regionale Lazio n. 13 del 2009 consentano il recupero, ai fini abitativi, di volumi ( id est, sottotetti) allorquando gli stessi costituiscono in un edificio unità immobiliari autonome.

6. Il motivo è infondato.

7 . L’articolo 3 della legge regionale Lazio 16 aprile 2009, n. 13 (recante “Disposizioni per il recupero a fini abitativi dei sottotetti esistenti”), così recita(va) nel testo ratione temporis vigente (ovvero, alla data di presentazione della d.i.a.: 19 luglio 2016):

“1. Possono essere recuperati a fini abitativi, previo rilascio del relativo titolo edilizio abilitativo, i sottotetti esistenti alla data di entrata in vigore della presente legge, purché attigui o comunque annessi a unità immobiliari ubicate nel medesimo edificio, qualora sussistono le seguenti condizioni …”.

Il precedente articolo 1 stabiliva che “Ai fini della presente legge si definiscono sottotetti i volumi sovrastanti l’ultimo piano dell’edificio o di sue parti, compresi nella sagoma di copertura, che, all’atto del rilascio del relativo titolo, non siano stati computati come volumi residenziali”.

8. La lettura coordinata delle due norme evidenzia che le condizioni di operatività per il recupero del sottotetto a civile abitazione sono le seguenti: i) il volume deve essere compreso nella sagoma di copertura dell’edificio; ii) esso deve essere sovrastante l’ultimo piano dell’edificio; iii) lo stesso deve essere attiguo o comunque annesso ad un’unità immobiliare ubicata nel medesimo edificio.

9. Già il tenore testuale delle norme depone, in modo chiaro ed inequivoco, nel senso che deve esistere un rapporto di attiguità o comunque di annessione del volume da recuperare con un’altra unità immobiliare ubicata nel medesimo edificio.

9.1. La circostanza che tali volumi possano essere recuperati pur quando costituiscano in un edificio unità immobiliari autonome non trova, pertanto, alcun riscontro positivo né fondamento nella normativa citata.

10. La legge regionale Lazio n. 13 del 2009 consente, infatti, il recupero dei sottotetti " nell'ottica di limitare il consumo di suolo attraverso un più efficace riutilizzo dei volumi esistenti ".

Si tratta pertanto, all’evidenza della sua ratio, di una normativa derogatoria di favore che richiede una interpretazione rigorosamente aderente al dettato normativo.

La normativa regionale stabilisce condizioni rigorose, e cioè:

- che l’edificio sia stato legittimamente realizzato o condonato;

- che i sottotetti siano “ attigui o comunque annessi ad unità immobiliari ubicate nel medesimo edificio ”.

Il Legislatore ha voluto, dunque, condizionare il recupero del sottotetto al presupposto che lo stesso sia “attiguo” o “annesso” con un’altra unità immobiliare, il che descrive, un concetto di congiunzione che deve esistere fra tra i due beni (sottotetto e unità immobiliare) rafforzando il rapporto di interdipendenza e reciproca funzionalità tra i due beni.

11. Diversamente opinando, ovvero accedendo alla tesi dell’appellante, secondo cui l’articolo 3 della l.r. n. 13 del 2009 reca una norma che consente il recupero, ai fini abitativi, di volumi che costituiscono in un edificio unità immobiliari autonome, si perverrebbe all’inammissibile risultato che il recupero dei sottotetti avverrebbe in modo indiscriminato e disorganico, quasi a concretizzare una ipotesi aggiuntiva e surrettizia di sanatoria edilizia, diversa da quelle tipizzate dall’ordinamento e a numero chiuso, la cui individuazione, peraltro, dovrebbe invece essere prevista, con norma di principio, dal legislatore nazionale.

12. In altri termini, il rapporto di contiguità e congiunzione del sottotetto con un’altra unità immobiliare esistente nell’edificio è un requisito imprescindibile per beneficiare della normativa di favore, non interpretabile in senso estensivo o contrario alla lettera della legge proprio perché previsto da una norma di legge derogatoria e speciale.

13. Consegue a tanto che il mancato rispetto del requisito normativo in esame rende irricevibile la domanda di recupero del sottotetto (nel caso di specie, la d.i.a., oggi s.c.i.a.).

14. A fronte della mancanza di tale requisito oggettivo, cui accede la irricevibilità della pratica, deve riscontrarsi, de plano , l’insussistenza delle condizioni di fatto e di diritto essenziali per la formazione del titolo edilizio, con l’ulteriore conseguenza che non hanno fondamento le doglianze di parte appellante in ordine alla dedotta violazione dei presupposti richiesti dall’articolo 21- nonies della legge n. 241 del 1990 (evidenza dell’interesse pubblico, tutela dell’affidamento, ponderazione interessi in gioco).

15. Il Collegio richiama, sul punto, la decisione n. 8 del 17 ottobre 2017 con la quale l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha enunciato il seguente principio di diritto: “ nella vigenza dell’articolo 21-nonies della l. 241 del 1990 – per come introdotto dalla l. 15 del 2005 - l’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio in sanatoria, intervenuto ad una distanza temporale considerevole dal provvedimento annullato, deve essere motivato in relazione alla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale all’adozione dell’atto di ritiro anche tenuto conto degli interessi dei privati destinatari del provvedimento sfavorevole.

In tali ipotesi, tuttavia, deve ritenersi:

i) che il mero decorso del tempo, di per sé solo, non consumi il potere di adozione dell’annullamento d’ufficio e che, in ogni caso, il termine ‘ragionevole’ per la sua adozione decorra soltanto dal momento della scoperta, da parte dell’amministrazione, dei fatti e delle circostanze posti a fondamento dell’atto di ritiro;

ii) che l’onere motivazionale gravante sull’amministrazione risulterà attenuato in ragione della rilevanza e autoevidenza degli interessi pubblici tutelati (al punto che, nelle ipotesi di maggior rilievo, esso potrà essere soddisfatto attraverso il richiamo alle pertinenti circostanze in fatto e il rinvio alle disposizioni di tutela che risultano in concreto violate, che normalmente possano integrare, ove necessario, le ragioni di interesse pubblico che depongano nel senso dell’esercizio del ius poenitendi);

iii) che la non veritiera prospettazione da parte del privato delle circostanze in fatto e in diritto poste a fondamento dell’atto illegittimo a lui favorevole non consente di configurare in capo a lui una posizione di affidamento legittimo, con la conseguenza per cui l’onere motivazionale gravante sull’amministrazione potrà dirsi soddisfatto attraverso il documentato richiamo alla non veritiera prospettazione di parte”.

16. Applicando le suesposte coordinate al caso di specie, il Collegio ritiene che, in ragione dell’autoevidenza degli interessi tutelati (che correttamente il T.a.r. ha individuato nell’uso non consentito degli strumenti approntati dall’ordinamento per il recupero a fini abitativi di superfici già esistenti e per ridurre il consumo di nuovo suolo) nonché della circostanza che l’autotutela è intervenuta nel termine ratione temporis previsto dall’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990, l’onere motivazionale gravante sull’amministrazione è stato congruamente assolto - a fronte di una iniziativa dalla finalità surrettizia di sanatoria edilizia - con il richiamo alla disciplina urbanistica violata che, se trascurata, avrebbe compromesso l’assetto del territorio e alterato gli standard urbanistici in assenza di una specifica previsione normativa.

17. Per le considerazioni che precedono, l’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto.

18. Le spese processuali, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il sig. CO EP al pagamento delle spese di giudizio che si liquidano, in favore della Città di Roma Capitale, in euro 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge e spese generali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

VI LO, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

GI OT, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI OT	VI LO

IL SEGRETARIO