Pubblicato il 22/12/2025

N. 10189/2025REG.PROV.COLL.

N. 00822/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 822 del 2024, proposto da Gruppo De Pascale s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Melucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Mercato San Severino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Sergio Perongini, Brunella Merola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

EP LI, in proprio e in qualità di legale rappresentante della società Bakery dei fratelli LI s.r.l., rappresentato e difeso dagli avvocati NC Accarino, AO Accarino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza resa in forma semplificata del Tribunale amministrativo regionale della Campania - sezione staccata di RN, Sezione Seconda, n. 1545/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Mercato San Severino, di EP LI e della società Bakery dei fratelli LI s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 novembre 2025 il consigliere AO TT e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

1. La società Gruppo De Pascale s.r.l. ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, resa in forma semplificata, con la quale il T.a.r. della Campania – Sezione staccata di RN, Sez. II, ha accolto solo in parte il ricorso di primo grado proposto dalla predetta società per l’annullamento dell’ingiunzione di pagamento prot. 7749 del 24 marzo 2023, con cui il Comune di Mercato San Severino ha intimato alla predetta società (assegnataria di alcune aree PIP) di provvedere al pagamento di € 142.130,52, in relazione ai maggiori costi sostenuti dal Comune per l’acquisizione delle aree necessarie alla realizzazione del PIP.

Il giudice di primo grado ha disposto la compensazione delle spese di giudizio.

2. Occorre premettere quanto segue.

2.1. Con decreto del Presidente della Giunta Regionale della Campania n. 2266 del 18 ottobre 2001 è stato approvato il piano per gli insediamenti produttivi (PIP) del Comune di Mercato San Severino relativo ai comparti S. Felice, Monticelli e Oscato.

2.2. In data 17 dicembre 2002 (n. 1077) è stata stipulata tra il Comune di Mercato San Severino e la società PA LI NC e Figli s.n.c. una convenzione per la cessione in proprietà delle aree relative al lotto 12 del piano per gli insediamenti produttivi (PIP).

2.3. Con successivo atto dell’11 aprile 2006, rep. 432/2006, il Comune di Mercato San Severino, sulla base delle procedure espropriative poste in essere, ha trasferito alla società PA LI NC e figli s.n.c. la proprietà delle particelle del lotto n. 12 del PIP, di mq 2.411 (particelle nn. 1235, 1254 e 1263 del foglio 18).

2.4. Con atto di fusione del 19 dicembre 2011 rep. 79768, la società PA LI NC e figli s.n.c. è stata incorporata nella società Bakery dei f.lli LI s.r.l., dietro nulla osta del Comune (prot. 30424 dell’8 novembre 2010).

2.5. Con sentenza n. 1374/2012, pubblicata in data 9 luglio 2012, il T.a.r. della Campania – sezione staccata di RN, Sez. II, ha accolto il ricorso proposto da ON CE per l’annullamento dei provvedimenti adottati dal Comune di Mercato San Severino per l’acquisizione di aree illegittimamente occupate, ai sensi dell’art. 43 d.P.R. n. 327/2001; in particolare, il T.a.r., rilevata la intervenuta declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 43 d.P.R. n. 327/2001 (con sentenza della Corte Costituzionale 4 - 8 ottobre 2010, n. 293, pubblicata sulla Gazz. Uff. 13 ottobre 2010, n. 41 - Prima serie speciale), ha annullato i provvedimenti impugnati, disponendo che l’amministrazione comunale provvedesse alla acquisizione al patrimonio dell’ente, ai sensi dell’art. 42 - bis, d.P.R. 327/2001 e s.m.i., dei beni occupati o (in alternativa) alla loro restituzione al legittimo proprietario, oltre al risarcimento del danno per la mancata utilizzazione del bene.

2.6. In data 2 gennaio 2014 è stato stipulato tra il Comune di Mercato San Severino e il sig. ON CE un atto di transazione, finalizzato a comporre la controversia insorta tra le parti in relazione ai terreni occupati dal Comune.

2.7. Con atto di vendita del 28 aprile 2016, rep. 86154, registrato in RN il 12 maggio 2016 al n. 5606/1T, la società Gruppo De Pascale s.r.l. ha acquistato il lotto dalla società Bakery dei f.lli LI s.r.l.

2.8. Con nota prot. 7749 del 24 marzo 2023, il Comune di Mercato San Severino ha ingiunto alla società Gruppo De Pascale s.r.l., il pagamento di € 142.130,52, a titolo di quota parte dei maggiori costi sostenuti dal Comune per l’acquisizione delle aree necessarie alla realizzazione del PIP.

2.9. La predetta società ha impugnato l’atto da ultimo richiamato davanti al T.a.r. della Campania – sezione staccata di RN, eccependo, in via pregiudiziale e assorbente, l’intervenuta prescrizione del diritto del Comune al recupero delle spese sostenute per l’acquisizione delle aree PIP; in subordine, ha evidenziato la non debenza dei maggiori costi di acquisizione delle aree PIP, in quanto scaturiti dalla illegittimità della procedura espropriativa posta in essere dal Comune di Mercato San Severino.

Il giudice di primo grado, con sentenza n. 1545/2023, resa in forma semplificata, ha respinto l’eccezione di prescrizione decennale, sollevata dalla società; ha invece accolto il ricorso, nella sola prospettazione subordinata, accertando la illegittimità della ingiunzione nella parte in cui ha posto a carico del privato anche i maggiori costi sostenuti dal Comune per effetto dell’illegittimità degli atti di acquisizione delle aree.

Le spese del giudizio di primo grado sono state compensate tra le parti.

3. Tanto premesso, l’odierna appellante ha contestato la sentenza impugnata con due articolati motivi.

4. Si è costituito in giudizio il signor EP LI, in proprio e nella qualità di legale rappresentante della società Bakery dei fratelli LI s.r.l., chiedendo, in accoglimento dell’appello, la riforma della sentenza impugnata.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Mercato San Severino, contestando le deduzioni della appellante e chiedendo il rigetto dell’appello, con condanna dell’appellante al pagamento delle spese di giudizio, da distrarsi in favore dei procuratori antistatari.

6. Con istanza notificata in data 15 ottobre 2024 e depositata in pari data, la società appellante ha chiesto la sospensione della efficacia della sentenza impugnata (anche ai sensi dell’art. 56 c.p.a.), rappresentando che in data 1° ottobre 2024 le era stata notificata un’intimazione (RD 639/1910) al pagamento di € 89.396,06, con preavviso di esecuzione forzata in mancanza di adempimento entro i trenta giorni.

7. Con ordinanza n. 4218/2024, è stata respinta la istanza cautelare presentata dalla società appellante.

8. Con memoria depositata in data 13 ottobre 2025, la società appellante ha insistito per l’accoglimento dell’atto di appello.

9. All’udienza pubblica del 13 novembre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

10. L’oggetto del presente giudizio concerne la individuazione del dies a quo del termine prescrizionale per il recupero da parte del Comune di Mercato San Severino nei confronti dei soggetti assegnatari delle aree PIP delle somme versate dal predetto Comune per l’acquisizione delle predette aree.

10.1. Con il primo motivo di gravame, deduce error in iudicando : travisamento; errore di fatto e contraddittorietà in ordine al primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio.

A giudizio della società appellante, il diritto del Comune si sarebbe prescritto, facendo decorrere il dies a quo del termine prescrizionale dal giorno della pubblicazione della sentenza n. 1374/2012, con la quale il Comune di Mercato San Severino è stato condannato a restituire i fondi illegittimamente occupati o ad acquisirli, ai sensi dell’art. 42 - bis del d.P.R. n. 327/2001.

Nel caso di specie la sentenza n. 1374/2012 del T.a.r. Campania – sezione staccata di RN (contenente la statuizione dell’obbligo di restituzione o di acquisizione dei beni illegittimamente occupati) è stata pubblicata in data 9 luglio 2012, con la conseguenza che, a giudizio dell’appellante, l’ingiunzione di pagamento (notificata in data 24 marzo 2023) sarebbe stata adottata quanto il termine prescrizionale era ormai decorso.

Il giudice di primo grado ha ritenuto che il termine decorresse dalla determinazione del valore venale del bene acquisito; inoltre, il giudice di primo grado ha evidenziato che, al momento della pubblicazione della sentenza n. 1374/2012, sarebbe stata attribuita all’amministrazione comunale la facoltà di scegliere tra la restituzione delle aree acquisite sulla base di un titolo rivelatosi illegittimo e la adozione del provvedimento di acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42- bis d.P.R. n. 327/2001, con conseguente indeterminatezza dell’obbligo posto a carico del Comune.

La società appellante contesta le conclusioni del giudice di primo grado, richiamando la sentenza del Consiglio di Stato n. 7938/2020 (che avrebbe fissato la decorrenza del termine prescrizionale proprio in relazione a tale ipotesi alternativa: restituzione o occupazione sanante).

Inoltre, evidenzia che anche la sentenza della Cass. Civ. n. 9066/2018 (pure richiamata dal giudice di primo grado) atterrebbe ad una fattispecie diversa.

L’appellante contesta inoltre la conclusione del giudice di primo grado secondo la quale il credito del Comune non era ancora determinato al momento della pubblicazione della sentenza n. 1374/2012, evidenziando che nella sentenza viene enunciato quanto segue: “ L’unico criterio utilizzabile risulta essere dunque quello del valore venale delle aree ”, con la conseguente precisazione che le “ espletate perizie (vedi ctu disposta dalla Corte d’Appello di RN e ctu disposta da questo Tribunale) forniscono ineludibili criteri di riferimento per la fissazione del suddetto valore ”.

In altri termini, a giudizio della appellante, il dies a quo del termine prescrizionale deve essere individuato nel giorno di pubblicazione della sentenza del T.a.r. Campania – sezione staccata di RN n. 1374/2012, con la conseguenza che il diritto del Comune di Mercato San Severino sarebbe già stato prescritto al momento della notifica della ingiunzione di pagamento.

10.2. Con il secondo motivo di gravame, l’appellante deduce error in iudicando : travisamento, errore di fatto e contraddittorietà in ordine al primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio.

La società appellante sostiene che non possa essere attribuita valenza interruttiva della prescrizione all’avviso di pagamento prot. n. 24782 del 14 novembre 2018, notificato il 20 novembre 2018 alla società PA LI NC e figli s.n.c.

Il T.a.r. avrebbe ritenuto sufficiente, ai fini della prova della notifica, ad opera della società LL Agency s.a.s. di LL Carmine, la registrazione interna dell’esito della raccomandata con ricevuta di ritorno, che reca, come si evince dalla produzione del Comune, lo stato “consegnato” e la data del 20 novembre 2018; a giudizio della società appellante, ciò non sarebbe sufficiente a comprovare l’avvenuta notifica dell’avviso di pagamento, mancando la ricevuta di ritorno, a dimostrazione della effettiva ricezione dell’atto interruttivo da parte del destinatario.

Fa rilevare che la prova dell’avvenuta notifica è a carico dell’ufficio che deve esibire copia dell’avviso di ricevimento della raccomandata, attesa l’inutilizzabilità della registrazione interna che attesterebbe l’avvenuta consegna al destinatario.

Inoltre, la società Sailpost, nel 2018, non era in possesso della licenza A1, che le avrebbe consentito di: - Notificare atti amministrativi e giudiziali; - Equiparare le dichiarazioni del soggetto incaricato a quelle di un esercente pubblico servizio.

La notifica sarebbe nulla.

Evidenzia inoltre che, con atto del 19 dicembre 2011, rep. 79768, è avvenuta la fusione per incorporazione della società PA LI NC e figli s.n.c. con la società Bakery dei fratelli LI, con la conseguenza che il soggetto destinatario della notifica non era neanche esistente al momento della notifica dell’atto interruttivo; anche la sede della società PA LI NC e figli s.n.c. non sarebbe stata quella di Via Torgisio 1 di Mercato San Severino (a tale riguardo richiama la visura storica della società, depositata in giudizio).

11. Il ricorso in appello è infondato.

11.1. Occorre premettere che i Piani per gli Insediamenti Produttivi (PIP), disciplinati dall’art. 27 della l. 865/1977, sono strumenti di pianificazione che i Comuni possono approvare per consentire lo sviluppo di stabilimenti a vocazione industriale, artigianale, commerciale e turistico, nell’ambito di zone a ciò destinate in accordo ai piani regolatori generali (o, anche, piani di fabbricazione) vigenti. Il PIP, pertanto, è uno strumento di attuazione avente contenuto di piano particolareggiato per la cui realizzazione è possibile prevedere anche l’attivazione della procedura espropriativa da parte del Comune; il PIP, una volta approvato e notificato a tutti i proprietari delle aree incluse nello stesso, ha efficacia decennale e valore di dichiarazione di pubblica utilità di tutte le trasformazioni urbanistiche in esso previste.

In seguito all’espropriazione, dette aree entrano a far parte del patrimonio indisponibile comunale con uno specifico vincolo pubblicistico, che consiste nella loro destinazione ad essere cedute in proprietà o in concessione di diritto di superficie ai soggetti legittimati, cui segue la stipula di una apposita convenzione atta a disciplinare gli oneri posti in capo all’acquirente/concessionario e le relative sanzioni in caso di inosservanza.

Secondo principi giurisprudenziali consolidati, in sede di attuazione del piano PIP, l’ente locale ha diritto di ripetere dai singoli acquirenti l’importo “ pro quota ” di quanto effettivamente speso per l’acquisizione delle aree e per le spese di urbanizzazione, anche nell’ipotesi in cui nessuna riserva in tal senso fosse contenuta nella convenzione urbanistica di assegnazione delle aree PIP, dovendosi ritenere operante il meccanismo di inserzione automatica di clausole per l’integrazione del contenuto del contratto prevista dall’art. 1339 c.c., in relazione alla natura inderogabile della disposizione legislativa di cui agli artt. 27 e 35, l. 22 ottobre 1971 n. 865, in tema di copertura delle spese sostenute dall’ente pubblico per gli scopi in questione, in virtù dei quali i prezzi delle aree cedute in proprietà devono, nel loro insieme, assicurare la copertura delle spese sostenute dal Comune per l’acquisizione delle aree comprese in ciascun piano (cfr. ex multis , Consiglio di Stato, Sez. IV, 2 marzo 2023 n. 2221; Sez. II, 2 marzo 2020 n. 1501; Sez. V, 17 settembre 2019 n. 6192).

11.2. Tanto premesso, il Collegio rileva che la sentenza n. 1374/2012 del T.a.r. Campania – sezione staccata di RN, pubblicata in data 9 luglio 2012, enunciava l’obbligo del Comune di provvedere alla restituzione dei beni illegittimamente occupati o (in alternativa) alla acquisizione degli stessi ai sensi della normativa sopravvenuta (art. 42 – bis d.P.R. n. 327/2001 e s.m.i.).

Diversamente da quanto sostenuto dalla società appellante, il dies a quo della prescrizione delle somme spettanti al Comune per l’acquisizione delle aree da cedere ai soggetti individuati per l’attuazione del piano non può farsi decorrere dal giorno della pubblicazione della predetta sentenza.

L’art. 2935 c.c. dispone: “ La prescrizione comincia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere ”.

Non si vede quindi come possa imputarsi al Comune di non aver agito per il recupero del credito vantato nei confronti degli assegnatari delle aree PIP in una fase antecedente alla acquisizione delle stesse aree al patrimonio indisponibile dell’Ente (in esecuzione della sentenza n. 1374/2012, il Comune, anziché procedere alla acquisizione delle aree ai sensi dell’art. 42 – bis del d.P.R. n. 327/2001, avrebbe potuto procedere alla restituzione dei beni occupati).

11.3. Il diritto di credito al recupero delle somme versate è insorto nel momento in cui il Comune ha acquisito le aree al patrimonio indisponibile dell’ente, dovendo da quella data attivarsi per il recupero del valore delle aree nei confronti dai soggetti obbligati in base alla convenzione urbanistica.

Oltre a ciò, la giurisprudenza prevalente ritiene che, in tema di indennizzo ex art. 42 - bis del d.P.R. n. 327 del 2001, il valore venale del bene oggetto del provvedimento di c.d. "acquisizione sanante" va determinato alla data di adozione del provvedimento acquisitivo, essendo questo volto a ripristinare, ma solo con effetto ex nunc , la legalità amministrativa violata ( ex multis , Cassazione civile, Sez. I, 26 marzo 2024 n. 8163).

La determinazione del valore venale delle aree acquisite successivamente dal Comune di Mercato San Severino non può quindi essere ricollegata alla consulenza tecnica d’ufficio disposta nel giudizio conclusosi con sentenza del T.a.r. della Campania – sezione staccata di RN n. 1374/2012.

11.4. Non appare conferente il riferimento alla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 11 dicembre 2020 n. 7938 nella parte in cui si afferma: “ Il termine di prescrizione decorre dal giorno in cui diviene possibile l’esercizio del diritto: nella specie, esso corrisponde al giorno della pubblicazione delle sentenze che hanno condannato l’Amministrazione comunale a restituire i fondi o, alternativamente ad acquisirli, pagando in entrambi i casi il quanto dovuto per l’illegittima occupazione secondo l’acclarato valore venale del bene (cfr. in tema di espropriazione di terreni per la realizzazione di alloggi di edilizia economica e popolare, Cass. civ. ord., sez. I, 12 aprile 2018, n. 9066, secondo cui il termine di prescrizione del diritto del consorzio intercomunale di ottenere dai singoli assegnatari degli alloggi il rimborso delle somme spettanti al proprietario espropriato comincia a decorrere solo dal momento dell'effettivo pagamento della indennità dovuta a quest'ultimo, come rideterminata a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 223 del 1983, non potendo addebitarsi al titolare del diritto alcuna inerzia nelle more della nuova quantificazione del costo di acquisizione delle aree a seguito della sentenza medesima) ”.

Il capo della sentenza n. 7938/2020 (sopra richiamato) si riferisce alla individuazione del termine prescrizionale per il pagamento delle somme dovute dal Comune ai proprietari, per la occupazione illegittima dei terreni; si tratta di un obbligo posto a carico del Comune (“ in entrambi i casi ”), indipendentemente dalla scelta dell’ente di restituire i terreni occupati sine titulo o di acquisirli al patrimonio indisponibile.

Nel caso di specie, la somma richiesta dal Comune si riferisce al recupero della spesa sostenuta per l’acquisizione delle aree utilizzate per il piano per gli insediamenti produttivi, con la conseguenza che il termine prescrizionale non può che farsi decorrere dall’atto di transazione stipulato in data 2 gennaio 2014 con il proprietario del fondo (illegittimamente) espropriato (sig. ON CE).

11.5. Del resto, la questione relativa alla individuazione del dies a quo del termine prescrizionale è già stata esaminata in analoga fattispecie da questa Sezione nella sentenza n. 376/2021 e risolta nei seguenti termini:

“ 6.3.1. La prescrizione del diritto al pagamento delle somme avanzato da parte del Comune non può essere dichiarata.

In primo luogo, si ritiene che non trovi applicazione il termine quinquennale poiché il Comune non chiede agli assegnatari dei lotti il pagamento di somme aventi titolo in una responsabilità da fatto illecito nei loro riguardi.

Inoltre, il termine di prescrizione decorre dal giorno in cui diviene possibile l’esercizio del diritto (art. 2935 c.c.) e, nel caso in esame, esso corrisponde alla definizione delle controversie con i proprietari destinatari delle procedure ablatorie, identificabile nel caso de quo, con l’atto di transazione del 2 gennaio 2014 e con l’emanazione della deliberazione commissariale del 30 agosto 2016 n. 1.; e ciò in ragione del fatto che, prima di tali atti, non era possibile per il Comune quantificare le maggiori somme occorrenti per addivenire agli espropri dei terreni in questione, per cui il correlativo diritto di credito da far valere nei riguardi degli assegnatari dei lotti non era esercitabile ”.

11.6. Sulla base delle considerazioni che precedono, divengono all’evidenza prive di rilevanza, sotto il profilo dell’interesse ad agire, le censure formulate dalla appellante nel secondo motivo di appello, dirette a contestare valenza interruttiva della prescrizione all’avviso di pagamento prot. n. 27492 del 14 novembre 2018, notificato il 20 novembre 2018 al PA LI NC e figli s.n.c. (dante causa dell’odierna appellante), per il vizio della notifica dedotto dalla società appellante, dovendo ritenersi, per le ragioni sopra richiamate, che (anche a prescindere dall’avviso di pagamento del 14 novembre 2018) il diritto del Comune di Mercato San Severino non fosse prescritto al momento della notifica della ingiunzione di pagamento prot. 7749 del 24 marzo 2023.

12. In conclusione, il ricorso in appello si rivela infondato e va respinto.

13. Le spese del grado di appello liquidate nel dispositivo in favore del Comune di Mercato San Severino, sono poste a carico della società appellante, secondo l’ordinario criterio della soccombenza; sono compensate nei confronti di LI EP e della società Bakery dei fratelli LI s.r.l.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società appellante al pagamento in favore del Comune di Mercato San Severino delle spese del grado di appello, liquidate in misura complessiva (comprensiva anche delle somme già liquidate in sede cautelare) in € 6.000,00 (seimila/00), oltre accessori di legge, da distrarsi in favore dei procuratori del Comune dichiaratisi antistatari; spese compensate nei confronti di LI EP e della società Bakery dei fratelli LI s.r.l.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

CE ER, Presidente

NC Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

AO TT, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AO TT	CE ER

IL SEGRETARIO