Pubblicato il 13/02/2026

N. 01163/2026REG.PROV.COLL.

N. 05334/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5334 del 2024, proposto da
EL X Advisory Services S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Vivani e Simone Abellonio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Segato e Antonio Pugliese, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Andrea Segato in Roma, via Panama n. 68;

nei confronti

Geminati IN S.r.l., non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Quinta ter ), 26 marzo 2024, n. 5925, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 105 c.p.a.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026 il consigliere CA MA IC e uditi per le parti gli avvocati Simone Abellonio e Andrea Segato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto il provvedimento con cui il GSE ha accertato che il progetto presentato dalla società appellante non presentava i requisiti per il riconoscimento dei titoli di efficienza energetica (TEE) e ha disposto il recupero dei TEE già riconosciuti.

2. I fatti rilevanti per la decisione possono essere sintetizzati come segue:

- il 21 dicembre 2011, la società Yousave S.p.a. – divenuta, nel corso del giudizio, EL X Advisory Services S.r.l. – ha presentato una proposta di progetto e programma di misura (PPPM) per un progetto di efficienza energetica – consistente nell’installazione di una caldaia a biomassa per il preriscaldamento dell’aria destinata all’essiccazione del truciolato nello stabilimento della società Geminati IN S.r.l. – che è stata approvata dall’ Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas (AEEG) con deliberazione del 5 aprile 2012;

- tra il 2012 e il 2014, la società ha presentato tre richieste di verifica e certificazione (RVC) dei risparmi energetici conseguiti dal progetto, che sono state tutte accolte, con riconoscimento di complessivi 2.667 TEE;

- con nota prot. GSE/P20140183935 dell’11 dicembre 2014, il Gestore ha avviato un procedimento di controllo della conformità del progetto alla disciplina tecnica e normativa, nell’ambito del quale, in data 17 dicembre 2014, ha svolto un sopralluogo presso l’impianto;

- ne è seguita un’interlocuzione tra il GSE e la società responsabile del progetto, relativa in particolare ai seguenti profili:

a) rispetto dei requisiti di efficienza richiesti per i generatori di calore alimentati da biomassa di origine vegetale, di cui all’art.6, primo comma, lett. b) del d.m. 20 luglio 2004;

b) eleggibilità dell’energia termica ai fini del riconoscimento degli incentivi

c) congruità dell’algoritmo del calcolo del risparmio energetico riportato nella PPPM;

- con provvedimento prot. GSE/P20160017003 del 22 febbraio 2016, il GSE ha accertato la carenza dei presupposti per il riconoscimento degli incentivi e ha disposto il recupero dei 2.667 TEE riconosciuti.

3. Il provvedimento è stato impugnato dalla società davanti al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con ricorso notificato il 14 aprile 2016.

4. Nel corso del giudizio di primo grado è sopravvenuto il decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, che ha previsto:

– la subordinazione del potere di disporre la decadenza dagli incentivi ai presupposti di cui all’art. 21- nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, con applicazione anche ai procedimenti in corso (art. 56, comma 7);

– la facoltà di chiedere al GSE il riesame, secondo la nuova disciplina, anche dei provvedimenti oggetto di giudizio pendente (art. 56, comma 8).

5. Alla luce di tale ius superveniens , la società:

– ha proposto motivi aggiunti, allo scopo di far valere l’illegittimità sopravvenuta dell’atto per diretto contrasto con l’art. 56, comma 7, del citato decreto-legge;

– ha presentato al GSE due istanze di riesame ai sensi dell’art. 56, comma 8, del medesimo decreto-legge, entrambe respinte con provvedimento prot. GSE/P20210036171 del 28 dicembre 2021, oggetto di separata impugnazione.

6. Con la sentenza appellata, il T.a.r. ha dichiarato improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse sia il ricorso introduttivo che i motivi aggiunti.

6.1. Secondo la motivazione della sentenza, in particolare:

- il procedimento attivato mediante l’istanza di riesame ex art. 56, comma 8, del d.l. n. 76 del 2020, potendo prendere in considerazione anche « eventuale documentazione integrativa messa a disposizione dal proponente », presuppone una rinnovata contestazione, nel merito, delle ragioni poste a fondamento del provvedimento di decadenza;

- solo ove tale rinnovata contestazione si riveli infondata, la fattispecie deve essere valutata alla luce dello ius superveniens , e quindi dei presupposti di cui all’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990;

- pertanto, la richiesta di riesame del provvedimento, non accompagnata da una contestazione nel merito, implica una implicita ammissione della legittimità del provvedimento di decadenza e, quindi, una condotta acquiescente;

- la presentazione dell’istanza di riesame ex art. 56, comma 8, del d.l. n. 76 del 2020 ha inoltre comportato un rinnovato esercizio del potere sulla medesima fattispecie, sfociato in una nuova determinazione di contenuto negativo, sostitutiva di quella originariamente impugnata;

- tali circostanze hanno determinato la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione del giudizio, « trasferendosi l’interesse del ricorrente dall’annullamento dell’atto originariamente impugnato a quello dell’atto che lo sostituisce ».

7. EL X ha proposto appello avverso la predetta sentenza, censurando la declaratoria di improcedibilità del ricorso per « error in iudicando: violazione dell’art. 35, comma 1, lett. c) c.p.a. Violazione dell’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. 76/2020 e s.m.i. Violazione dell’art. 42 del d. lgs. 28/2011 e s.m.i. Violazione dell’art. 21-nonies della l. 241/1990. Travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Contraddittorietà» .

7.1. Ha riproposto, quindi, i motivi articolati in primo grado e non esaminati dal giudice in conseguenza della declaratoria di improcedibilità:

a) « Erroneità della sentenza e illegittimità del provvedimento del 22 febbraio 2016, prot. p20160017003 del G.S.E. e degli altri atti impugnati, per insufficienza della motivazione, illogicità, carenza d’istruttoria, travisamento dei fatti, e per violazione di legge con riferimento all’art.6 d.m. 20 luglio 2004 »;

b) « Illegittimità del provvedimento del 22 febbraio 2016, prot. p20160017003 del G.S.E. e degli altri atti impugnati, per contrasto con l’approvazione della PPPM intervenuta con la delibera 5 aprile 2012 n. 133/2012/r/efr, dell’Autorità per l’energia, nonché per contraddittorietà, difetto di motivazione, carenza di istruttoria e illogicità »;

c) « Illegittimità sopravvenuta del provvedimento 22 febbraio 2016, prot. p20160017003, del G.S.E. e degli altri atti impugnati, in relazione a quanto disposto dall’art. 42, commi 3 ss., d.lgs. n. 28/2011 e s.m.i. alla luce dell’art. 56, comma 8, d. l. 76/2020 e s.m.i. ».

8. Il GSE ha argomentato per il rigetto dell’appello.

9. In vista dell’udienza di trattazione, le parti hanno depositato ulteriori memorie e repliche.

10. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 3 febbraio 2026.

11. Con il motivo di appello la società censura la sentenza nella parte in cui ha ritenuto che la presentazione e la definizione in senso negativo delle istanze di riesame ex art. 56, comma 8, del d.l. n. 76 del 2020 abbiano determinato la sopravvenuta carenza di interesse a coltivare l’impugnazione del provvedimento che nega la spettanza degli incentivi

11.1. L’appellante esclude, in primo luogo, che da tali istanze possa trarsi alcuna forma di acquiescenza, espressamente esclusa dal loro stesso contenuto letterale.

11.2. Ritiene, inoltre, che la sentenza abbia travisato la funzione dell’istanza prevista dall’art. 56, comma 8, che non è finalizzata ad un riesame dell’originaria legittimità del provvedimento di decadenza, ma all’accertamento della sussistenza dei nuovi presupposti introdotti dalla disciplina sopravvenuta, ai fini di una possibile diversa regolazione del rapporto sostanziale.

11.3. Pertanto, secondo l’appellante, il rigetto del riesame non sostituisce, né conferma il provvedimento di decadenza, il quale continua a produrre autonomi effetti lesivi, con conseguente permanenza dell’interesse all’annullamento ed erroneità della declaratoria di improcedibilità pronunciata dal T.a.r.

12. Il motivo è fondato.

12.1. La presentazione di un’istanza ex art. 56, comma 8 del d.l. 76 del 2020, come la sua definizione in senso negativo per l’interessato, non determinano, infatti, la sopravvenuta carenza di interesse a contestare il provvedimento che neghi la spettanza degli incentivi, il quale costituisce il presupposto giuridico e non l’oggetto diretto del procedimento di riesame (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. II, 19 settembre 2025, n. 7409; id., 27 maggio 2024, n. 4695; id., 18 gennaio 2023, n. 640; id., 29 dicembre 2022, n. 11545).

12.2. In termini generali, la declaratoria di improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse presuppone il mutamento, in pendenza di giudizio, dell’assetto di interessi esistente, tale da impedire la realizzazione dell’interesse sostanziale sotteso al ricorso e rendere priva di utilità la relativa decisione (cfr. Cons. Stato, sez. II, 29 gennaio 2020, n. 742). Con riferimento all’adozione di nuovi provvedimenti in pendenza di giudizio, ciò si verifica qualora il nuovo atto rechi una nuova regolazione amministrativa del rapporto, per effetto della quale il provvedimento impugnato divenga espressivo di un assetto di interessi non più attuale. È solo in tale ipotesi che l’interesse ad agire del ricorrente si trasferisce dall’annullamento dell’atto originariamente adottato all’annullamento dell’atto sopravvenuto, con conseguente improcedibilità del ricorso proposto avverso il primo (Cons. Stato, sez. VI, 15 gennaio 2018, n. 195).

12.3. Con l’istanza ex art. 56, comma 8 del d.l. 76 del 2020, il destinatario di un provvedimento di decadenza (o comunque accertativo della non spettanza degli incentivi) attiva invece un nuovo procedimento, diretto a verificare la sussistenza dei peculiari presupposti introdotti dallo ius superveniens e la loro idoneità a determinare una diversa regolazione del rapporto sostanziale ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, 24 marzo 2025, n. 2423; id., sez. V, 12 ottobre 2022, n. 8719).

12.4. Per l’effetto, il GSE è chiamato a verificare che il diniego degli incentivi risponda ad un interesse pubblico attuale, prevalente sul contrapposto interesse privato (Cons. Stato, sez. II, 22 novembre 2023, n. 10007), non invece a rivalutare nel merito i presupposti di esercizio del potere. L’istanza ex art. 56, comma 8 veicola, quindi, una forma di autotutela sui generis, che prescinde dall’illegittimità del provvedimento oggetto di riesame (la quale, ove riscontrata, legittimerebbe l’applicazione della disciplina generale dell’art. 21- nonies , cfr. Cons. Stato, 10007/2023 cit.).

12.5. Il rigetto di tale istanza impedisce la modifica del rapporto in senso favorevole all’interessato, ma non implica alcuna conferma in senso proprio dell’atto, che non è stato oggetto di nuovo scrutinio quanto ai suoi presupposti fattuali e giuridici.

12.6. Permangono, quindi, in capo all’operatore economico, la possibilità di trarre un’utilità concreta dall’eventuale pronuncia di annullamento del provvedimento – da cui deriverebbe il ripristino integrale degli incentivi economici – e il conseguente interesse a coltivare il giudizio (Cons. Stato, sez. VI, 12 ottobre 2022, n. 8718).

13. Alla luce di quanto sopra esposto, nemmeno può ritenersi che la presentazione di un’istanza ex art. 56, comma 8 del d.l. 76 del 2020 manifesti una forma di acquiescenza. Le valutazioni svolte nell’ambito del procedimento di riesame si collocano, come visto, su un piano diverso da quello della legittimità del potere, sicché la sua attivazione non implica alcuna accettazione dell’assetto di interessi derivante dal provvedimento (che, viceversa, l’istanza tende a mettere in discussione quanto alla sua rispondenza ad un interesse pubblico attuale).

13.1. L’acquiescenza richiede, del resto, il compimento di atti o comportamenti univoci, espressivi di una chiara e inequivoca volontà di accettare gli effetti derivanti dall’atto ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, 7 marzo 2024, n. 2255). Per tale ragione, essa è ordinariamente ritenuta incompatibile con l’esercizio di facoltà o poteri riconosciuti dall’ordinamento, quand’anche dal loro esercizio possa derivare il “superamento” dell’assetto di interessi contestato.

13.2. Anche nella specifica materia in esame, laddove il legislatore ha ritenuto di configurare un effetto di acquiescenza lo ha disposto espressamente, come nell’ipotesi disciplinata dall’art. 13- bis , comma 2 del d.l. 3 settembre 2019, n. 101, secondo cui la richiesta al GSE di applicare retroattivamente la decurtazione in luogo della decadenza (come previsto dal comma 1, lett. a) del medesimo articolo a beneficio degli impianti percettori di incentivo) « equivale ad acquiescenza alla violazione contestata dal GSE nonché a rinuncia all’azione ».

13.3. Nel caso di specie, peraltro, il rinvenimento di una volontà di prestare acquiescenza al provvedimento, anche laddove in astratto ipotizzabile, troverebbe un ostacolo insuperabile nel contenuto letterale delle istanze, entrambe recanti la precisazione , secondo cui « La presente non costituisce acquiescenza alcuna e rimane naturalmente salva e riservata ogni iniziativa, compresa la ripresentazione dell’istanza, e ogni forma di tutela anche giurisdizionale esperita e da esperirsi a tutela dei diritti e legittimi interessi della Società».

14. Alla luce di quanto sopra, non può essere condivisa la conclusione del primo giudice, consistente nel far derivare dalla presentazione dell’istanza di riesame e dal suo successivo rigetto l’improcedibilità del ricorso proposto avverso il provvedimento di decadenza, esito che ha comportato l’omesso esame dell’intero contenuto di merito dell’impugnazione.

15. I motivi dell’originario ricorso, benché ritualmente riproposti ai sensi dell’art. 101, comma 2 c.p.a., non possono essere esaminati direttamente in questa sede, dovendo trovare applicazione i principi sanciti dall’Adunanza plenaria con le sentenze n. 16 del 20 novembre 2024 e – con specifico riferimento all’erronea declaratoria di improcedibilità – n. 10 del 15 luglio 2025.

15.1. Secondo le citate pronunce, infatti, ricorre un’ipotesi di nullità della sentenza che impone la rimessione della causa al primo giudice ai sensi dell’art. 105 c.p.a., anche quando la definizione in rito della causa sia « frutto di un errore palese, in fatto o in diritto, che abbia per conseguenza il mancato esame della totalità dei motivi di ricorso ».

15.2. Tali presupposti sono ravvisabili nel caso di specie, giacché la soluzione adottata dal primo giudice:

- da un lato, è fondata unicamente su considerazioni interpretative astratte, che prescindono dalla concreta vicenda e dal contenuto degli atti;

- dall’altro, si pone in contrasto con un orientamento consolidato del Consiglio di Stato (cfr. le sentenze richiamate al par. 12.1), con il quale la sentenza appellata non si è in alcun modo confrontata;

- quale effetto, essa ha comportato il mancato esame della totalità dei motivi di ricorso.

16. Per le ragioni esposte, la sentenza impugnata deve essere dichiarata nulla, con rimessione della causa al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105 del codice del processo amministrativo.

16.1. Le particolarità della vicenda giustificano la compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, dichiara nulla la sentenza appellata e rimette la causa al giudice di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

DA ZA, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

CA MA IC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA MA IC	DA ZA

IL SEGRETARIO