Pubblicato il 15/07/2025

N. 06186/2025REG.PROV.COLL.

N. 05249/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 5249 del 2022, proposto dal Ministero della Giustizia, in persona del ministro in carica, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato, in Roma, via dei Portoghesi 12

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Lorenzo Di Gaetano, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia - sede di Milano (sezione quarta) n. 2916/2021

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Relatore all’udienza straordinaria ex art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm. del giorno 2 luglio 2025 il consigliere Fabio Franconiero, udito per l’Avvocatura dello Stato l’avvocato Emma Damiani, sull’istanza di passaggio in decisione dell’appellato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’odierno appellato, ispettore della polizia penitenziaria, in servizio presso la Casa circondariale di -OMISSIS-, ha agito nella presente sede giurisdizionale amministrativa per l’annullamento della sanzione disciplinare della censura, inflittagli dall’amministrazione di appartenenza sulla base dell’addebito di « mancanza di correttezza nel comportamento » ex art. 2, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 449 ( Determinazione delle sanzioni disciplinari per il personale del Corpo di polizia penitenziaria e per la regolamentazione dei relativi procedimenti, a norma dell’art. 21, comma 1, della legge 15 dicembre 1990, n. 395 ).

2. Il procedimento disciplinare traeva origine dalla contestazione del direttore dell’istituto in data -OMISSIS-, con la quale l’addebito di violazione del dovere di correttezza nel comportamento era riferito all’episodio verificatosi il giorno -OMISSIS-, quando il medesimo appellato, « con funzioni di Comandante di reparto », si assentava dal servizio, così « anticipando l’inizio del periodo di ferie » senza contattare « il Direttore in missione » e « avvalendosi dell’autorizzazione telefonica del Comandante del reparto assente giustificato » . A definizione del procedimento, con provvedimento in data -OMISSIS- il provveditore regionale della Lombardia del Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria rigettava il ricorso gerarchico dell’interessato contro la sanzione applicatagli dal direttore della casa circondariale (con provvedimento del -OMISSIS-).

3. Con la decisione di rigetto del ricorso gerarchico veniva confermata la fondatezza dell’addebito in ragione del fatto che l’anticipo del periodo di ferie non era mai stato chiesto al direttore dell’istituto. A questo riguardo veniva sottolineato che l’incolpato aveva assicurato la propria presenza in servizio per quel giorno ed in ragione di ciò ad esso era stato « affidato il comando dell’Istituto », data l’assenza per congedo ordinario del comandante di reparto, al quale lo stesso incolpato aveva poi rivolto la richiesta di anticipare le proprie ferie. Nella medesima direzione veniva inoltre posto in rilievo che il periodo natalizio dell’anno -OMISSIS- era un « periodo sensibile », per l’organizzazione del servizio.

4. In accoglimento del ricorso nella presente sede giurisdizionale, la sanzione era annullata dall’adito Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia - sede di Milano, con la sentenza i cui estremi sono indicati in intestazione.

5. La pronuncia di primo grado giudicava fondate le censure di carenza di istruttoria, difetto dei presupposti e irragionevolezza, enucleate dalla circostanza che l’incolpato aveva comunicato al « suo diretto superiore gerarchico, vale a dire proprio l’effettivo Comandante di Reparto, al momento non presente in servizio e sostituito dallo stesso » ricorrente di voler fruire di un giorno di congedo anticipato, per poi ottenerne l’assenso. La sentenza statuiva che la condotta tenuta nell’occorso era conforme alla prassi invalsa presso l’istituto penitenziario, in base alla quale « le domande di congedo ordinario sono presentate al Comandante di Reparto ed autorizzate da quest’ultimo, sovente sottoscrivendo il formale atto autorizzativo anche dopo la materiale fruizione del congedo », ed inoltre con « l’uso del telefono per la comunicazione/richiesta del congedo ». Al medesimo riguardo la sentenza constatava che nel giorno cui si riferisce la contestazione « non si sono verificate particolari criticità », e che non si era inoltre tenuto conto del « curriculum” professionale positivo » del ricorrente. Da ultimo, a fondamento della statuizione di accoglimento del ricorso veniva dato atto che l’amministrazione penitenziaria aveva assicurato, con le proprie difese in giudizio, che la sanzione disciplinare « non può direttamente condizionare la valutazione delle qualità professionali dell’esponente ». Da ciò era tratto il convincimento che la condotta oggetto di incolpazione è considerata dalla stessa amministrazione di « minima rilevanza ».

6. Quest’ultima ha proposto appello contro la sentenza di primo grado così motivata.

7. Resiste l’originario ricorrente.

DIRITTO

1. L’appello censura la statuizione di accoglimento del ricorso perché in tesi fondata su un sindacato di tipo sostitutivo rispetto al potere discrezionale riservato all’amministrazione datrice di lavoro nella valutazione della rilevanza e gravità degli addebiti di carattere disciplinare.

2. A questo riguardo vengono richiamati i fatti di causa, in relazione ai quali si sottolinea che è pacifico, innanzitutto, che in base alla programmazione dei periodi di ferie per le festività natalizie del -OMISSIS-, ed in particolare sulla base della disponibilità manifestata dallo stesso ricorrente, questi avrebbe dovuto iniziare il proprio periodo di congedo ordinario il giorno 31 dicembre; e che nondimeno questa programmazione è stata dallo stesso disattesa sulla base di una richiesta di anticipo non rivolta al direttore dell’istituto. In ragione dei fatti ora esposti si contesta che possa avere « alcun rilievo scriminante » l’autorizzazione telefonica all’anticipo di un giorno del congedo ottenuta al capo reparto che lo stesso ricorrente avrebbe dovuto sostituire quel giorno, in pretesa conformità ad una « non meglio specificata “prassi” ». La sentenza non avrebbe al riguardo considerato che l’esigenza di rispettare la programmazione delle ferie del personale dell’amministrazione penitenziaria è sancita dalla normativa interna (viene al riguardo richiamata una circolare in data -OMISSIS- -OMISSIS-).

3. Viene inoltre contestato che possa avere rilievo esimente la circostanza, imputabile a fattori causali, che nel giorno in cui il ricorrente ha anticipato il proprio congedo non si siano avute ricadute sul servizio presso la casa circondariale. Se ne sottolinea la non idoneità ad elidere il disvalore della condotta sul piano disciplinare, in relazione al quale viene ulteriormente ribadito che l’addebito si fonda sulla violazione del dovere di correttezza professionale, attraverso l’inopinato ritiro della disponibilità dichiarata a coprire il servizio nel giorno in contestazione, ha ottenuto un anticipo delle proprie ferie sulla base dell’assenso ricevuto telefonicamente da « un soggetto diverso da quello deputato ad autorizzare il congedo e paradossalmente proprio al Comandante di Reparto che lo stesso -OMISSIS- avrebbe dovuto sostituire ».

4. Sarebbero infine del pari idonei ad escludere il disvalore disciplinare dei fatti contestati al ricorrente il suo curriculum professionale e l’assenza di ricadute della sanzione sulla sua carriera.

5. Le censure così sintetizzate sono fondate.

6. Occorre precisare che la condanna disciplinare del ricorrente si fonda sulla violazione del dovere di correttezza, consistita nell’avere il ricorrente anticipato il proprio periodo di congedo durante le festività natalizie del -OMISSIS- rispetto alla programmazione prevista, in base alla quale lo stesso si era dichiarato disponibile a prestare servizio il giorno 30 dicembre, data l’assenza prevista del comandante del reparto. Rispetto all’incontroverso dato di fatto ora esposto l’appello deduce in modo condivisibile che l’interessato non ha addotto circostanze che nell’occorso possano esimerlo da colpa.

7. Diversamente da quanto statuito dalla sentenza di primo grado non può avere un simile valore l’autorizzazione telefonica ottenuta dal capo reparto, non in servizio il giorno -OMISSIS-. L’esistenza nel penitenziario di una prassi in questo senso non elide infatti l’obiettivo disvalore della condotta consistita nella modifica di una turnazione delle ferie per il periodo natalizio ottenuta attraverso un espediente semplicemente tollerato, secondo la prospettazione fatta propria dalla sentenza di primo grado, ma tale da non fondare alcuna pretesa giuridicamente tutelata del dipendente. Tanto più nel caso di specie, in cui - come sottolinea l’appello - l’autorizzazione è stata ottenuta dal capo reparto non in servizio in quel giorno, e che era stato sostituito proprio dal ricorrente, il quale aveva a sua volta dato la propria disponibilità a coprire il servizio in quel giorno; e che inoltre, assunte così le funzioni di comandante dell’istituto penitenziario, ha omesso di avvisare il titolare.

8. Le descritte modalità con le quali quest’ultimo ha ottenuto di anticipare il proprio periodo di ferie rispetto a quanto previsto dall’apposita programmazione rendono dunque evidente, sul piano soggettivo, il contegno non improntato ai canoni di correttezza che dovrebbero informare la condotta del pubblico dipendente.

9. La sentenza di primo grado non ha inoltre colto il fatto che l’addebito nei confronti del medesimo ricorrente si fonda sul potenziale pregiudizio alle esigenze di mantenere la funzionalità del servizio in un periodo in cui si concentrano richieste di congedo ordinario del personale dipendente - definito nel provvedimento del provveditore come « periodo sensibile » - e che in ragione di ciò richiede una programmazione delle assenze a tale titolo. A questo riguardo, la necessità di valutare il coefficiente soggettivo dell’autore al tempo della condotta osta ad assegnare valore esimente alla circostanza, accertata a posteriori , che nessuna ricaduta negativa sul servizio si sia in concreto verificata, come statuito dalla sentenza e come sottolinea l’originario ricorrente nelle proprie difese.

10. Del pari alcuna rilevanza ai fini dell’integrazione dell’illecito disciplinare può avere la modesta entità del fatto, la quale ha invece rilievo sul distinto piano dell’individuazione e della commisurazione della sanzione. Il rilievo ora svolto è confermato nel caso di specie dal fatto che nei confronti del ricorrente è stata comminata la sanzione della censura, che per tutto quanto finora esposto risulta assistita dai relativi presupposti e che pertanto va confermata. Considerazioni analoghe valgono per l’assenza di ricadute sulla progressione di carriera, secondo quanto dichiarato dall’amministrazione penitenziaria nel giudizio di primo grado.

11. Non inducono poi a conclusioni diverse le difese dell’originario ricorrente riproposte nel presente giudizio d’appello.

12. Ribadita l’irrilevanza di ricadute negative per il servizio, quest’ultimo prospetta la possibilità che la programmazione dei periodi di congedo possa subire modifiche conseguenti alla « mutabilità delle

esigenze delle parti », salvo omettere di specificare quali necessità sopravvenute avrebbero nel caso di specie posto lo stesso nelle condizioni di dovere anticipare il proprio periodo di congedo rispetto alla disponibilità in precedenza dichiarata a coprire in servizio il giorno -OMISSIS-; e quali sarebbero le ragioni per cui dell’anticipo delle ferie non è stato informato il direttore dell’istituto, ma il comandante del reparto che il ricorrente avrebbe dovuto sostituire.

13. Del pari privo di rilievo è il fatto che il ricorrente abbia « sempre e costantemente garantito l’assolvimento di mansioni non proprie al ruolo rivestito », come la funzione di comandante di reparto cui si riferisce l’addebito, nondimeno eccedente i compiti degli ispettori di polizia penitenziaria, con l’effetto « paradossale » di essere sanzionato sul piano disciplinare per non avere svolto una mansione superiore alla qualifica e dunque non inerente ai propri doveri d’ufficio. La deduzione non tiene conto che l’addebito di mancanza di correttezza si fonda sulla mancata richiesta di autorizzazione ad anticipare le ferie al direttore dell’istituto, le cui funzioni erano state assunte dal ricorrente stesso sulla base della disponibilità dallo stesso manifestata per il giorno in questione, e dunque su un comportamento contraddittorio che non irragionevolmente è stato considerato non conforme al dovere di correttezza ex art. 2, comma 1, lett. c), del codice disciplinare del personale del personale del Corpo di polizia penitenziaria di cui al decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 449.

14. Infine, vanno respinte le ulteriori censure, riproposte ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm., con le quali si deducono i seguenti profili di illegittimità: un’istruttoria carente che si chiede di integrare nel presente giudizio, con l’audizione del personale dell’istituto a conoscenza dei fatti oggetto di addebito; la lesione del diritto di difesa attraverso la limitazione di quello di accesso agli atti del procedimento, finalizzato nello specifico a « dimostrare che era sempre il Comandante ad autorizzare le ferie a tutto il personale, compresi gli Ispettori »; il travisamento dei fatti a causa del rilievo decisivo attribuito alla relazione del direttore del penitenziario; il difetto di proporzionalità ed assenza di imparzialità di quest’ultimo, desumibile dal fatto che non si è proceduto nei confronti del comandante del reparto che ha autorizzato il ricorrente ad anticipare le proprie ferie il giorno -OMISSIS-, e dal cumulo di funzioni di organi istruttore e allo stesso tempo decidente in base al procedimento disciplinato dal sopra citato decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 449.

15. Innanzitutto i fatti sono da considerarsi pacifici e sufficientemente istruiti sulla base degli elementi raccolti dall’amministrazione penitenziaria nel procedimento disciplinare definito con la sanzione della censura impugnata nel presente giudizio. Come infatti esposto in precedenza, non riveste alcun valore esimente la prassi con la quale nell’istituto sono autorizzate le ferie, dal momento che la mancanza di correttezza contestata al ricorrente consiste nell’avere ritirato a posteriori la propria disponibilità a svolgere in via di fatto le funzioni di comandante dell’istituto senza avvisare il titolare che su di ciò aveva confidato nella programmazione dei periodi di congedo per le festività natalizie -OMISSIS-. Ne deriva che nessuna lesione del diritto di difesa a causa del mancato accesso agli atti del procedimento, in tesi strumentale alla prova della circostanza in questione, può essere ravvisata. La contestazione concernente il valore attribuito alla relazione sui fatti fornita dal direttore dell’istituto si indirizza invece ad un profilo valutativo di carattere ampiamente discrezionale, concernente la selezione delle fonti di prova su cui basare il giudizio disciplinare, rispetto al quale non emergono profili di illogicità palese, sindacabili nella presente sede giurisdizionale.

16. Quanto alla pretesa mancanza di imparzialità del direttore per il cumulo di funzioni di organo requirente e giudicante, e per non avere proceduto anche nei confronti del capo reparto che ha autorizzato il ricorrente ad anticipare le ferie, è sufficiente rilevare, sotto il primo profilo, che la censura non prospetta alcuna violazione di legge; mentre sotto il secondo profilo non viene nemmeno specificato quale sarebbe la violazione disciplinare commessa dal capo reparto e quale valore esimente la stessa avrebbe rispetto all’addebito nei confronti dal ricorrente.

17. L’appello deve quindi essere accolto. Per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado il ricorso va respinto. La peculiarità della questione controversa giustifica nondimeno la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, respinge il ricorso.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dell’appellato.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Francesca Picardi, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.