Pubblicato il 29/04/2026

N. 03337/2026REG.PROV.COLL.

N. 08500/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8500 del 2021, proposto da
NA Geom. Camillo Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Soncini, Claudio Sironi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Traona, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandro Dal Molin, Gino Ambrosini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) n. 01566/2021, resa tra le parti, per l’annullamento del provvedimento 25 novembre 2013, n. 4367 notificato il 27 novembre 2013 con il quale il comune di Traona ha comunicato la decadenza del permesso di costruire 30/10 in data 26 aprile 2010 a far data dal 12 ottobre 2013, per il superamento del termine di legge per la realizzazione delle opere assentite.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dwl Comune di Traona;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 aprile 2026 il Cons. AV PO e uditi per le parti gli avvocati Gaia Stivale in sostituzione degli avvocati Alessandro Dal Molin e Gino Ambrosini e l'avvocato Stefano Soncini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e DI

1. Con l’appello in esame l’odierna parte appellante impugnava la sentenza n. 1566 del 2021 del Tar Milano, recante rigetto dell’originario gravame; quest’ultimo era stato proposto dalla medesima parte istante al fine di ottenere l’annullamento del provvedimento 25 novembre 2013, n. 4367 - nonché di ogni altro atto o provvedimento allo stesso presupposto, conseguente o comunque connesso - che accertava l’avvenuta decadenza del titolo edilizio a suo tempo rilasciato per rimuovere 265.000 mc di smarino con successiva realizzazione di terrazzamenti e asportazione delle parti rocciose instabili.

2. All’esito del giudizio di prime cure il Tar dichiarava il ricorso in parte irricevibile, per tardività della contestazione delle disposte sospensioni lavori, e lo rigettava nella restante parte.

3. Ricostruendo in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante formulava, avverso la sentenza di rigetto, i seguenti motivi di appello:

- erroneità della sentenza in relazione alla dichiarata irricevibilità del ricorso per tardività con riferimento alle ordinanze nn. 8, 13 e 27 del 2012 e nn. 3 e 7 del 2013, per assenza di qualsiasi interesse ad impugnare atti destinati a perdere efficacia dopo 45 giorni;

- sul primo motivo di ricorso in primo grado, per quanto concerne la decadenza del permesso di costruire, illegittimità per la mancata considerazione da parte del comune degli eventi che hanno impedito al titolare del permesso di costruire di eseguire lavori trovando in tal caso applicazione la sospensione e la proroga del termine di efficacia del permesso di costruire, violazione e falsa applicazione di norme di legge e dei principi generali dell’ordinamento (art. 15 DPR 380/2001; art. 3 e 97 Cost.; art. 21 quater L. 241/90; art. 7 CEDU e art. 1, prot. n. 1 CEDU; art. 3 L. 241/90), eccesso di potere per illogicità manifesta del provvedimento, mancata considerazione del periodo nel quale il permesso di costruire non poteva essere eseguito, travisamento e carenza manifesta della motivazione, violazione ed errata applicazione di norme regolamentari, sviamento di potere, e in subordine illegittimità dell’art. 22 del regolamento edilizio e della prima variante al PGT;

- analoghi vizi in relazione al secondo motivo di ricorso di primo grado, per quanto concerne la decadenza del permesso di costruire, illegittimità per contraddittorietà e mancata collaborazione nel procedimento nonché’ per mancato rispetto dei principi di trasparenza;

- analoghi vizi in relazione al terzo motivo di ricorso di primo grado, per quanto concerne la decadenza del permesso di costruire, illegittimità per contraddittorietà e mancata collaborazione nel procedimento nonché’ per mancato rispetto dei principi di trasparenza sotto altro profilo;

- analoghi vizi in relazione al quarto motivo di ricorso di primo grado, per quanto concerne la decadenza del permesso di costruire, illegittimità per contraddittorietà e sviamento;

- sul quinto motivo di ricorso di primo grado, in subordine, richiesta di restituzione dei “diritti di escavazione” in quanto indebitamente versati, violazione e falsa applicazione di norme di legge e dei principi generali dell’ordinamento (art. 15 DPR 380/2001 in relazione all’art. 25 LR 14/98 e alla DCR 8 novembre 2011, n. 9/279), eccesso di potere per difetto del presupposto, richiesta di restituzione di somma indebitamente versata;

- analoghi vizi in relazione al sesto motivo di ricorso in primo grado, in ulteriore subordine, illegittimità dei provvedimenti impugnati per inesistenza del diritto del comune di assoggettare a permesso di costruire l’attività di cui trattasi.

4. Veniva altresì formulata istanza istruttoria di verificazione o consulenza tecnica d’ufficio relativamente all’accertamento delle opere sanzionate e della sussistenza o meno delle irregolarità rilevate dal Comune di Traona nonché in ordine l’effettiva sussistenza dei lavori in difformità dal permesso di costruire 30/2010 nonché la determinazione dei materiali che sarebbero stati estratti in violazione del permesso di costruire suddetto nonché di quelli ancora da estrarre come smarino rispetto alle quantità inizialmente previste pari a 265.000 mc di materiale.

5. Il Comune parte appellata si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.

6. Alla pubblica udienza dell’11 aprile 2024, in vista della quale le parti depositavano memorie, la causa passava in decisione.

7. Con ordinanza n. 3344 del 2024 veniva disposta verificazione sul seguente quesito: “ accerti il verificatore, previo esame della documentazione acquisita agli atti di causa, dello stato dei luoghi e di ogni altro elemento rilevante ivi inclusa la documentazione sussistente agli atti delle pubbliche amministrazioni interessate: la consistenza delle opere sanzionate e la sussistenza o meno delle irregolarità rilevate dal Comune di Traona; l’effettiva sussistenza dei lavori in difformità dal permesso di costruire 30/2010 nonché la determinazione dei materiali che sarebbero stati estratti in violazione del permesso di costruire suddetto nonché di quelli ancora da estrarre come smarino rispetto alle quantità inizialmente previste pari a 265.000 mc di materiale ”.

Con ordinanza n. 6855 del 2024, viste le dichiarazioni di impossibilità di svolgimento dell’incarico da parte del provveditorato indicato, si procedeva alla sostituzione del verificatore.

Con ordinanza n. 4022 del 2025, nella permanenza dei presupposti della disposta verificazione come emerso anche dagli ulteriori elementi dedotti in sede di memorie delle parti, a fronte della dichiarata incapacità degli uffici regionali, veniva disposta la sostituzione del verificatore, da individuarsi nel Rettore pro tempore del politecnico di Milano, con facoltà di delega a persona di comprovata esperienza in servizio presso il medesimo Politecnico.

Con ordinanza n. 8667 del 2025 veniva concessa la disposta proroga termini di deposito della verificazione.

8. In data 28 gennaio 2026 veniva depositata la relazione di verificazione con i relativi allegati.

9. All’udienza del 16 aprile 2026 la causa passava in decisione.

10. All’esito della disposta verificazione, sulla base di accertamenti approfonditi che il Collegio condivide, risultano le seguenti conclusioni.

10.1 Premesso che la decadenza del permesso rilasciato nel 2010 è stata giustificata a suo tempo in ragione del tempo trascorso e che all’atto (e a fondamento) della disposta (previa) sospensione dei lavori erano emerse una serie di difformità rispetto al progetto originario, si deve qui rilevare come in ordine alla consistenza delle opere in contestazione, le operazioni di escavazione dello smarino sono state eseguite in eccesso rispetto al progetto approvato inizialmente dal Comune di Traona e lo scavo in eccesso è riscontrabile sia in direzione verticale che orizzontale.

10.2 In secondo luogo il Verificatore conferma l’effettiva sussistenza delle irregolarità riscontrate dal Comune di Traona circa i lavori in difformità dal permesso di costruire n. 30/2010.

10.3 In ordine alla determinazione dei materiali che sarebbero stati estratti in violazione del permesso di costruire, dal momento che il materiale escavato è risultato pari a 322.787,82 m3 e il permesso di costruire limitava la quantità di smarino da scavare entro i 265,000 m3, si riscontra un eccesso di materiale escavato pari a 57,787,81 m3; l‘entità è tale da non poter essere considerata un mero errore di misura rispetto al progetto approvato.

10.4 Infine, non risulta altro smarino ancora da scavare, se non in piccole quantità che sono state compensate da movimentazioni di terreno o dal riporto di terreno di coltura. Il Verificatore non è in grado di valutare la natura del materiale scavato in eccesso, che potrebbe essere smarino, materiale sciolto usato per il riempimento di antichi terrazzamenti, oppure materiale roccioso appartenente al versante naturale.

11. A fronte di tali condivise conclusioni di ordine tecnico (rispetto alle quali non si ravvisa ragione per revocare ovvero sostituire il verificatore), vanno esaminati i motivi di appello.

12. In relazione al primo motivo di appello, in linea generale va ribadito come debba ritenersi inammissibile l’impugnazione dell'ordinanza di sospensione dei lavori, qualora, a seguito del decorso dei 45 giorni successivi ai sensi dell'art. 27, comma 3, del T.U. n. 380/2001, l'efficacia della stessa sia già cessata, non sussistendo in tal caso alcun interesse al suo annullamento (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI , 02/10/2020 , n. 5784 e sez. IV , 02/02/2017 , n. 445).

13. Peraltro, in termini dirimenti il provvedimento di sospensione dei lavori, in quanto volto a mantenere la res adhuc integra nelle more dell'emanazione del provvedimento finale, ha natura cautelare ed efficacia temporalmente circoscritta; come tale, non rappresenta un antecedente procedimentale necessario del provvedimento finale che il privato abbia l’onere di impugnare, né, per altro verso, è ex se idoneo a ledere in via definitiva l'interesse edificatorio, salvo quanto si dirà nel prosieguo.

14. In relazione agli ulteriori motivi di gravame – di cui è possibile un esame congiunto - assumono rilievo assorbente le considerazioni derivanti dall’esito degli approfondimenti istruttori, nel senso della correttezza degli atti comunali a fronte delle accertate rilevanti difformità realizzative poste in essere da parte appellante e della mancata dimostrazione di fatti impeditivi che avrebbero potuto giustificare la mancata esecuzione dei lavori nel termine legale.

15. Emerge infatti che la ditta NA non ha ottemperato al progetto approvato dal Comune di Traona; in particolare che le operazioni di escavazione dello smarino eseguite sono state in eccesso rispetto al progetto approvato. Si è poi confermata la sussistenza delle irregolarità riscontrate dal Comune, nel senso che “non risulta altro smarino ancora da scavare, se non in piccole quantità che sono state compensate da movimentazioni di terreno o dal riporto di terreno di coltura”.

16. Anche in termini quantitativi le difformità contestate sono pienamente confermate: il materiale escavato è risultato pari a 322.787,82 m3 mentre il permesso di costruire limitava la quantità di smarino da scavare entro i 265,000 m3. Il materiale scavato in eccesso pertanto è ampiamente superiore allo scarto quadratico medio nella determinazione dei volumi, risultando un cospicuo superamento in eccesso delle quantità approvate.

17. Né appare condivisibile la prospettazione di parte appellante laddove pretende di imporre al verificatore la verifica di adempimenti amministrativi, conseguenti ad eventuali istanze di parte nella naturale sede procedimentale, in merito all’ammissibilità di varianti in corso d’opera. Invero, a fronte dell’accertata sussistenza di rilevanti difformità, se per un verso è infondata la contestazione degli atti comunali, per un altro verso parte appellante avrebbe dovuto avviare diverse azioni amministrative, basate sugli elementi tecnici acquisiti, al fine di adeguare l’iter amministrativo allo stato di fatto in essere. L’accertata prosecuzione di attività in eccesso e difformità rispetto a quanto assentito comporta infatti il rigetto delle deduzioni proposte.

18. Parimenti infondate sono le censure in ordine alle somme dovute a titolo di oneri di escavazione, trovando le stesse la base nella normativa regionale indicata da parte resistente per l’attività assentita e posta in essere, sebbene in difformità nei termini predetti. Come anche infondata è la domanda risarcitoria, difettandone i presupposti,

19. In ragione di quanto esposto, una volta confermate le difformità commesse nella realizzazione dei lavori e dunque giustificate le misure a suo tempo adottate dal Comune, risulta imputabile al privato la scadenza del periodo di efficacia dell’originario permesso di costruire di cui il Comune ha accertato la decadenza; in conclusione il ricorso in appello deve essere respinto. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; cfr., ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 settembre 2021, n. 6209; Id., 13 settembre 2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

20. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate da dispositivo, seguono la soccombenza, al pari di quelle di verificazione, da quantificarsi in base all’istanza che verrà presentata dal verificatore.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore di parte appellata, liquidate in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori dovuti per legge, nonché al pagamento del compenso spettante al verificatore, liquidato con separato provvedimento.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

DR IM, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

AV PO, Consigliere, Estensore

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'RE	IL PRESIDENTE
AV PO	DR IM

IL SEGRETARIO