N. 08331/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 09/03/2026
N. 01874 /2026 REG.PROV.COLL. N. 08331/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8331 del 2025, proposto da
Comune di Livinallongo del Col di Lana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Farina, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Padova, via E. degli Scrovegni n.29;
contro
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Istruzione e del Merito,
Ministero dell'Economia e delle Finanze in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliata ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l'ottemperanza N. 08331/2025 REG.RIC.
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza)
n. 13466/2025
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del
Ministero dell'Istruzione e del Merito e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;
Visto l'art. 114 cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. RI MA
IN e uditi per le parti l'avvocato Giuseppe Farina e l'avvocato dello Stato
IS UN;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con il ricorso proposto dinanzi al TAR Lazio, Roma, r.g. n. 4764/2024 e i successivi motivi aggiunti il Comune di Livinallongo del Col di Lana, odierno appellante, impugnava l'Avviso pubblico reg. ufficiale n. 48047 del 2 dicembre 2021 “per la presentazione di candidature per la realizzazione di asili nido e scuole di infanzia, da finanziare nell'ambito del PNRR, Missione 4 – Istruzione e Ricerca – Componente 1
– Potenziamento dell'offerta dei servizi di istruzione: dagli asili nido alle Università
– Investimento 1.1 Piano per asili nido e scuole dell'infanzia e servizi di educazione
e cura per la prima infanzia”, finanziato dall'Unione europea – Next Generation EU”, censurando il provvedimento di decadenza dal finanziamento a cui il medesimo
Comune era stato inizialmente ammesso. La decadenza era motivata dal MIM sulla base del mancato rispetto del termine del 30 giugno 2023 per l'aggiudicazione dei lavori di realizzazione dell'Asilo nido “Soroglina, la coa dei pichi”, oggetto della proposta comunale. N. 08331/2025 REG.RIC.
All'esito dell'udienza pubblica del 2 luglio 2024, con la sentenza dell'8 luglio 2024,
n. 13784, il TAR Lazio, sede Roma, Sez. III-bis accoglieva il ricorso (comprensivo di motivi aggiunti) promosso dal Comune, condannando il Ministero dell'Istruzione e del Merito - Unità di Missione del PNRR ( d'ora in poi solo “MIM”) a “riammettere
a finanziamento il progetto di cui alla presente causa, eventualmente anche inserendolo extra ordinem nella procedura sopra indicata (Decreto interministeriale
n. 79 del 30.04.2024 e relativo Avviso pubblico attuativo del 15 maggio) senza comunque procedere a fasi di verifica già effettuate ed assegnando come termine per
l'aggiudicazione dei lavori un giorno non antecedente al 31 ottobre 2024, data all'uopo prevista dal menzionato Avviso pubblico”.
Con nota del 1° agosto 2024 trasmessa via pec e indirizzata al MIM e, per conoscenza, all'Avvocatura generale dello Stato l'Amministrazione civica avanzava quindi espressa richiesta allo stesso Ministero di dare immediata esecuzione alla suddetta sentenza, riammettendo il Comune al finanziamento.
Stante la totale assenza di riscontro da parte del MIM alla suddetta richiesta del 1° agosto 2024, il Comune, con ulteriore comunicazione del 7 ottobre 2024 rinnovava la richiesta di riammissione al finanziamento in questione e di contestuale concessione di un termine ragionevolmente congruo e certo - comunque non antecedente al 31 dicembre 2024 - per provvedere all'aggiudicazione dei relativi lavori, termine che avrebbe comunque dovuto tenere conto: i) della protratta inerzia del Ministero nel dare immediata esecuzione alla sentenza n. 13784/2024 del TAR Lazio, sede di Roma; ii) delle necessarie tempistiche per il regolare espletamento di una procedura ad evidenza pubblica; iii) per ragioni di par condicio, delle medesime condizioni temporali garantite alle altre Amministrazioni beneficiare del nuovo e “Secondo Piano Asili
Nido”.
La richiesta era reiterata con comunicazione del 24 ottobre 2024. N. 08331/2025 REG.RIC.
L'appellante, essendo tutte e tre le suddette comunicazioni del 1° agosto 2024, del 7 ottobre 2024 e del 24 ottobre 2024 rimaste totalmente prive di riscontro ed essendo a quel punto trascorsi ben 8 mesi dalla pubblicazione della sentenza n. 13784 dell'8 luglio 2024, passata in giudicato, in assenza dell'adozione di un provvedimento ministeriale nei termini prescritti dal giudice amministrativo in esecuzione del giudicato, proponeva ricorso per ottemperanza al giudicato.
Il Comune richiedeva, in via principale, di ordinare al MIM di dare corretta e integrale esecuzione alla predetta sentenza e, in particolare, di essere immediatamente riammesso al finanziamento precedentemente accordato con le modalità ritenute più opportune (anche “extra ordinem”, come statuito dalla sentenza ottemperanda) e, contestualmente, di concedere altresì un termine ragionevolmente congruo e certo per provvedere all'aggiudicazione dei relativi lavori, che tenesse necessariamente delle medesime condizioni temporali garantite alle altre amministrazioni beneficiare del
“Secondo Piano asili nido”. In via subordinata, formulava altresì domanda di risarcimento del danno ai sensi dell'art. 112, comma 3, c.p.a. per la sola ipotesi di impossibilità ad ottenere l'esecuzione in forma specifica della sentenza ottemperanda.
Alcuni giorni prima della camera di consiglio del 22 maggio 2025 prevista per la discussione del ricorso e a distanza di più di 10 mesi dalla pubblicazione della sentenza ottemperanda (8 luglio 2025), il MIM adottava il D.M. del 16 maggio 2025, n. 85, riammettendo il Comune al finanziamento, senza assegnare alcun termine per la realizzazione dell'opera e senza nemmeno pronunciarsi sulla richiesta di variante del progetto avanzata nel terzo sollecito del 24 ottobre 2024.
Il TAR istruiva il procedimento disponendo di “acquisire dall'Unità di missione per il PNRR del Ministero intimato, in via istruttoria, una relazione che fornisca adeguati chiarimenti in ordine alle modalità con cui, a valle dell'adozione del citato decreto n.
85/2025, si intenda procedere ai fini della relativa attuazione e, in particolare, alla stipula dell'accordo di concessione e alla individuazione delle tempistiche rilevanti”. N. 08331/2025 REG.RIC.
In data 20 giugno 2025, il MIM trasmetteva al Comune la relazione di ottemperanza all'ordinanza collegiale n. 9955 del 23 maggio 2025 del TAR Lazio, munita di allegati
(cfr. doc. 52). In particolare, tra gli allegati alla relazione in parola figurava il template del nuovo accordo di concessione (doc. 53), che all'art. 4, rubricato “Termini di attuazione del progetto, durata e importo dell'accordo di concessione”, stabiliva un nuovo cronoprogramma con le seguenti tempistiche: i. aggiudicazione dei lavori entro il 30 settembre 2025 (Determina di aggiudicazione); ii. notifica dell'aggiudicazione entro il 30 settembre 2025 (Notifica dell'aggiudicazione alla ditta appaltatrice); iii. avvio dei lavori entro il 31 ottobre 2025 (Verbale di consegna dei lavori); iv. conclusione dei lavori entro il 31 marzo 2026 (Verbale di ultimazione dei lavori); v. collaudo dei lavori entro il 30 giugno 2026 (Certificato di collaudo).
Sempre in data 20 giugno 2025, con la nota prot. 106176 depositata direttamente nel giudizio di ottemperanza il MIM, forniva i “chiarimenti sulla congruità dei termini ai sensi dell'ordinanza collegiale n. 9955/2025”, precisando, in particolare, che “il termine che non può essere superato è quello europeo del 30 giugno 2026” e che il nuovo e suindicato cronoprogramma procedurale attribuito all'Ente civico era identico a quello assegnato agli interventi autorizzati dal D.M. del 23 maggio 2025,
n. 101, recante “Graduatorie Avviso pubblico del 17 marzo 2025, n. 41142”.
Preso atto del contenuto di entrambe le comunicazioni del MIM del 20 giugno 2025, dei relativi allegati e, in particolare, dei termini individuati dal nuovo accordo di concessione il Comune decideva quindi di non aderire all'invito del Ministero di sottoscrivere il nuovo accordo di concessione entro la data del 20 giugno 2025 evidenziando l'insostenibilità, l'incongruità e irragionevolezza del nuovo cronoprogramma suindicato rispetto a quello originariamente accordato e, nello specifico, del termine finale del 31 marzo 2026 per la conclusione dei lavori.
Il TAR Lazio, Roma, Sez. III-bis, con la sentenza n. 13466 del 9 luglio 2025 respingeva il ricorso per ottemperanza avverso la sentenza dello stesso TAR Lazio n. N. 08331/2025 REG.RIC.
13784/2024, ritenendo infondate tanto le domande proposte in via principale quanto la domanda risarcitoria formulata dal Comune in via subordinata ai sensi dell'art. 112, comma 3, c.p.a.
Appellata ritualmente la sentenza resistevano il Ministero dell'Istruzione e del merito, il Ministero dell'Economia e delle Finanze e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, le quali proponevano appello incidentale.
All'udienza del giorno 11 febbraio 2026 la causa passava in decisione.
DIRITTO
1. Deve essere preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilità dell'appello principale proposta dalle Amministrazioni appellate, le quali deducono la violazione dell'art. 104 c.p.a., in quanto il gravame introdurrebbe dei nova relativi alla presunta dedotta violazione di disposizioni del D.lgs. n. 36/2023.
Il Comune appellante non ha introdotto nuove domande, ma si è limitato ad evidenziare l'irrealizzabilità del nuovo cronoprogramma procedurale in rapporto alle tempistiche previste perentoriamente da cogenti e imperative disposizioni del D. Lgs.
36/2023.
1.1. Deve essere parimenti disattesa l'eccezione di violazione dell'art. 101 c.p.a. perché l'appellante principale “avrebbe dovuto riportare in ricorso i capi che intendeva impugnare” in quanto l'atto di appello, che si è sviluppato in due articolati motivi di impugnazione, contiene nell'intestazione di ciascun motivo e al suo interno, specifiche censure rivolte a confutare analiticamente tutte le argomentazioni utilizzate dal
Giudice di prime cure rinvenibili nei citati capi di sentenza sfavorevoli al Comune, vale a dire: a) l'errata valutazione effettuata dal Primo Giudice in merito all'intervenuta ottemperanza sottoposizione all'Ente civico del nuovo accordo di concessione allegato alla nota ministeriale del 20 giugno 2025; b) l'erronea assimilazione, operata dal TAR Lazio, della posizione del Comune odierno appellante N. 08331/2025 REG.RIC.
principale alla posizione degli altri Enti locali che hanno presentato la propria candidatura nell'ambito dell'Avviso pubblico del 17 marzo 2025, n. 41142; c) l'errata valutazione effettuata dal Primo Giudice in merito alla congruità e ragionevolezza del nuovo cronoprogramma procedurale del progetto assegnato al Comune, d) l'errato rilievo effettuato dal TAR Lazio in merito all'assenza dei presupposti della domanda risarcitoria.
2. Con il primo motivo di appello l'appellante principale deduce l'erroneità della sentenza n. 13466/2025 del TAR Lazio nella parte in cui ha ritenuto infondate le domande proposte in via principale con il ricorso per ottemperanza r.g. 3535/2025 e, in particolare, le domande volte ad ottenere l'accertamento e la declaratoria dell'inottemperanza all'obbligo di riammettere il Comune a finanziamento nei termini statuiti dalla sentenza ottemperanda e la condanna, ai sensi dell'art. 114, comma 4, lett. a), c.p.a. del MIM a dare puntuale e corretta esecuzione alla sentenza n.
13784/2024 resa nel giudizio r.g. n. 4764/2024; error in iudicando in relazione ai capi
3, 3.1, 3.2 e 3.3. della sentenza impugnata.
Lamenta che il Giudice, avrebbe dovuto dare immediata, puntuale e corretta esecuzione alla predetta sentenza ottemperanda, mediante l'assegnazione di un cronoprogramma procedurale congruo e ragionevole tenesse conto delle varie circostanze esposte nel ricorso e nei successivi scritti difensivi e, nello specifico, dei ritardi imputabili esclusivamente alla condotta inerte e non collaborativa tenuta dallo stesso MIM con la sentenza qui gravata.
In particolare evidenzia che la sentenza del TAR Lazio n. 13784/2024 aveva statuito l'obbligo del MIM “di riammettere a finanziamento il progetto di cui alla presente causa, eventualmente anche inserendolo extra ordinem nella procedura sopra indicata (Decreto interministeriale n. 79 del 30.04.2024 e relativo Avviso pubblico attuativo del 15 maggio) senza comunque procedere a fasi di verifica già effettuate ed assegnando come termine per l'aggiudicazione dei lavori un giorno non antecedente N. 08331/2025 REG.RIC.
al 31 ottobre 2024, data all'uopo prevista dal menzionato Avviso pubblico”. A ben vedere, dunque, l'intenzione del Giudice di con la citata sentenza dell'8 luglio 2024, era chiaramente quella di imporre al MIM di riammettere quantomeno il progetto comunale anche extra ordinem nel “Secondo Piano asili nido”, in quanto ciò avrebbe pacificamente consentito al MIM di assegnare allo stesso Comune un adeguato cronoprogramma per la realizzazione delle varie fasi operative/attività intermedie del progetto (aggiudicazione dei lavori, avvio dei lavori, conclusione dei lavori e collaudo dei lavori).
La censura è fondata nei limiti che si vanno a precisare.
2.1. Osserva il Collegio che nel giudizio di ottemperanza può essere dedotta sia l'inerzia della p.a. (ossia il non facere) sia il comportamento (id est: facere) che realizzi un'ottemperanza parziale o una vera e propria violazione/elusione del giudicato.
Infatti, anche un'attuazione parziale o inesatta o elusiva deve essere annoverata nella nozione di inottemperanza, al pari dell'inerzia (cfr. Cons. Stato, VI, 12 dicembre 2011
n. 6501).
"Si osserva, infatti, che nel giudizio di ottemperanza può essere dedotta come contrastante con il giudicato non solo l'inerzia della p.a., ossia il non facere
(inottemperanza in senso stretto), ma anche il facere, quando un comportamento attivo realizzi un'ottemperanza parziale o inesatta, ovvero la violazione o
l'elusione attiva del giudicato. L'ottemperanza, infatti, deve per sua natura consistere nell'"attuazione del giudicato" e deve essere "esatta" e dunque anche un'ottemperanza non corretta, o elusiva, o violativa della regola del giudicato, rientra
- indipendentemente dal suo carattere attivo - nella nozione di inottemperanza, analogamente all'inerzia” (Cons. Stato sez. VII, 15 luglio 2022 n.6041).
Tale soluzione appare ormai recepita nel codice del processo amministrativo, all'art. 112, comma 2; 114, commi 4, lett. b), e 6. N. 08331/2025 REG.RIC.
Tale assunto è in linea con i principi di effettività della tutela giurisdizionale e di ragionevole durata del processo, nel cui ambito va iscritto il diritto di ottenere l'esecuzione della sentenza favorevole, oltre che in tempi rapidi, senza la necessità di dover attivare un ulteriore giudizio di cognizione.
Al riguardo occorre ricordare l'insegnamento della Corte europea dei diritti dell'uomo, secondo cui il diritto al processo (di cui all'art. 6, § 1, della relativa
Convenzione) comprende anche il diritto all'esecuzione del giudicato (“diritto all'esecuzione delle decisioni di giustizia”). Il diritto al giusto processo, infatti, sarebbe illusorio ove non vi fossero strumenti utili per dare esecuzione al giudicato, esecuzione che non può essere indebitamente ritardata.
Il fatto che la delibazione di tale particolare forma di nullità degli atti amministrativi sia stata riservata, dal legislatore, al Giudice dell'ottemperanza si sposa con la peculiare natura di tale tipologia di giudizio, in quanto diretto alla verifica, in concreto, del rispetto da parte dell'Amministrazione soccombente dell'obbligazione nascente dal precedente giudicato, assicurando al privato l'ottenimento effettivo dell'utilità riconosciutagli dal Giudice della cognizione.
Più nello specifico, affinché possa ravvisarsi il vizio di violazione o di elusione del giudicato, non è sufficiente che la nuova azione amministrativa posta in essere alteri l'assetto degli interessi definito in precedenza in sede giurisdizionale, essendo piuttosto necessario che l'Amministrazione eserciti la medesima potestà pubblicistica, già in precedenza illegittimamente esercitata, in contrasto con il contenuto precettivo del giudicato amministrativo o, comunque, mediante il tentativo di conseguire il medesimo risultato con un'azione connotata dallo sviamento del dictum giudiziale (cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. VII, 16 ottobre 2024, n. 8307).
Per quanto attiene all'effetto conformativo del giudicato amministrativo, promanante dalla parte motiva della sentenza che si assume essere stata lesa dal riesercizio del potere amministrativo in conseguenza dell'annullamento dei precedenti atti N. 08331/2025 REG.RIC.
amministrativi adottati, la giurisprudenza amministrativa ha già avuto modo di precisare come "Il perimetro del giudicato e i relativi effetti, anche conformativi in capo all'amministrazione, sono individuati sulla base del petitum oggetto della controversia di cognizione e, dunque, del provvedimento ivi impugnato, e degli stessi vizi in quella sede fatti valere" (Cons. Stato, sez. V, 2.10.2024, n. 7919).
In conseguenza dell'effetto demolitorio della pronuncia del Giudice amministrativo,
l'Amministrazione resistente è dunque tenuta a riesercitare il proprio potere, tenendo in considerazione il vincolo conformativo derivante dal giudicato.
2.2. Tanto premesso, occorre previamente individuare l'esatta portata oggettiva del giudicato, tenuto conto che l'efficacia del medesimo va ricondotta al principio generale secondo cui la pronuncia giurisdizionale è aderente ai limiti oggettivi e soggettivi della controversia, da identificare nella correlazione tra petitum e causa petendi in rapporto alla dedotta lesione dell'interesse vantato e, dunque, in relazione, ai vizi dedotti. A tale riguardo occorre richiamare il principio secondo cui il giudicato copre il dedotto e il deducibile, ma nei limiti delle statuizioni indispensabili per giungere alla decisione.
Tale assunto si sostanzia nei seguenti corollari:
a) il giudicato copre il dedotto e il deducibile, ossia non solo le questioni (di fatto e di diritto) fatte valere in via di azione o di eccezione e comunque esplicitamente investite dalla decisione, ma anche le questioni che, seppure non dedotte, costituiscono un presupposto logico indefettibile della decisione; il giudicato, quindi, preclude la proposizione di domande contemplate dalla intervenuta risposta giurisdizionale, ma non la prospettazione di domande completamente nuove, che anzi assumano il giudicato quale presupposto logico;
b) la peculiarità del giudizio amministrativo, peraltro, impedisce la piena espansione del principio di cui al capo a), poiché il giudicato amministrativo non può che formarsi N. 08331/2025 REG.RIC.
con esclusivo riferimento ai vizi dell'atto ritenuti sussistenti, alla stregua dei motivi dedotti nel ricorso;
c) la sede per sindacare la legittimità dell'atto in sede di riedizione del potere amministrativo sotto profili che non abbiano formato oggetto delle statuizioni della sentenza (e che non integrano l'ambito della deducibilità) non può, pertanto, che essere il giudizio ordinario di cognizione e non il giudizio di ottemperanza;
Nella specie la sentenza di primo grado ha ritenuto che la condotta inerte contestata al
Ministero resistente con il ricorso, fosse venuta nei fatti meno con l'adozione del decreto ministeriale n. 85/2025 di riammissione al finanziamento e che il vincolo conformativo della sentenza di annullamento fosse stato rispettato dall'amministrazione che ha riammesso il ricorrente al finanziamento.
Tuttavia la sentenza del TAR Lazio n. 13784/2024 aveva statuito l'obbligo del MIM
“di riammettere a finanziamento il progetto di cui alla presente causa, eventualmente anche inserendolo extra ordinem nella procedura sopra indicata (Decreto interministeriale n. 79 del 30.04.2024 e relativo Avviso pubblico attuativo del 15 maggio) senza comunque procedere a fasi di verifica già effettuate ed assegnando come termine per l'aggiudicazione dei lavori un giorno non antecedente al 31 ottobre
2024, data all'uopo prevista dal menzionato Avviso pubblico”.
È di tutta evidenza che la statuizione da ottemperare non fosse solo la riammissione al finanziamento, ma la riammissione al finanziamento idonea a consentire la realizzazione dell'opera finanziata.
Nella specie l'illegittima ed ingiustificata dilazione temporale conseguente all'inerzia serbata dal MIM rispetto all'obbligo di dare pronta esecuzione alla stessa pronuncia giudiziale (è trascorso quasi un anno dalla pubblicazione della sentenza del TAR n.
13784/2024, prima che il MIM emanasse il DM n. 85 del 16 maggio 2025, ed assegnasse i nuovi termini con nota del 20.06.2025), il mancato riscontro da parte del
MIM a ben tre solleciti trasmessi dal Comune (l'ultimo dei quali, sottoponeva pure la N. 08331/2025 REG.RIC.
proposta di variante al progetto originario al fine di renderlo compatibile con le tempistiche oramai grandemente ridotte, ma rimasto a sua volta del tutto privo di riscontro), la necessità, infine, a fronte della totale inerzia da parte del MIM, della proposizione di un giudizio per l'ottemperanza da parte del Comune, hanno di fatto eluso il giudicato e lo hanno reso irrealizzabile.
Proprio la circostanza, ben nota all'Amministrazione, che la data del 30 giugno 2026
è un termine europeo “improrogabile” imponeva, per dare corretta attuazione al giudicato, di operare in modo legittimo e tempestivo; a fronte di una corretta ottemperanza il “problema” del termine ultimo del 30 giugno 2026 non si sarebbe, infatti, posto.
2.3. Il Comune di Livinallongo ha presentato il proprio progetto di costruzione del nuovo asilo nido “Soroglina, la coa dei pichi” nell'ambito dell'Avviso pubblico reg. ufficiale n. 48047 del 2 dicembre 2021, autorizzato con nota del MIM prot. 9848 del
25 novembre 2022, evidentemente tenendo conto del cronoprogramma presente nell'accordo di concessione sottoscritto nel gennaio 2023 e tarando e ideando il medesimo progetto in base alle congrue tempistiche ivi previste.
Conseguentemente la posizione del Comune appellante principale non è assimilabile a quella degli altri enti locali che hanno presentato la propria candidatura nell'ambito dell'Avviso pubblico del 17 marzo 2025, n. 41142 (“Terzo Piano Asili Nido”) e che si sono visti autorizzare il progetto solo con il recente D.M. n. 101 del 23 maggio 2025.
I Comuni che hanno deciso di aderire al Terzo Piano Asili nido, diversamente dal
Comune di Livinallongo del Col di Lana, hanno presentato il proprio progetto di costruzione dell'asilo nido tenendo conto delle tempistiche già descritte nell'Avviso pubblico del 17 marzo 2025.
La sentenza ottemperanda, annullando il provvedimento di decadenza del 28 febbraio
2024, ha, di fatto, ripristinato la situazione in cui si trovava il Comune alla data del provvedimento di decadenza dal finanziamento. N. 08331/2025 REG.RIC.
2.4. Quanto alla disponibilità del finanziamento si osservi che con la sentenza n.
13784/2024 il TAR Lazio ha accolto non il ricorso ma anche i successivi motivi aggiunti proposti nell'ambito del giudizio R.G. 4764 del 2024.
Invero, con il secondo motivo “improprio” del ricorso per motivi aggiunti, il Comune ha provveduto ad estendere il gravame agli art. 1 e 2 del D.M. del 30 aprile 2024, n.
79 e agli artt. 2, 3 e 4 dell'Avviso pubblico n. 68047 del 15 maggio 2024 (Secondo
Piano asili nido), nella parte in cui riassegnavano anche la somma di € 2.419.100,01 relativa al finanziamento precedentemente accordato al Comune di Livinallongo in forza dell'Avviso pubblico prot. n. 48047 del 2 dicembre 2021 ad altri e nuovi finanziamenti riservati ai soggetti individuati negli allegati 3 e 4 del citato decreto interministeriale.
La sentenza n.13784/2024 del TAR Lazio ha accolto il ricorso (comprensivo dei motivi aggiunti) riammettendo il ricorrente al finanziamento e producendo l'effetto di mantenere le risorse già assegnate per il finanziamento dell'asilo nido del Comune di
Livinallongo del Col di Lana.
Alla luce di tutto ciò, il Ministero, avrebbe dovuto attivarsi nei giorni successivi alla pubblicazione della sentenza n. 13784/2024 (avvenuta l'8 luglio 2024) al fine di riammettere l'Ente civico al finanziamento nell'ambito del “Secondo Piano Asili
Nido” in esecuzione della sentenza oggetto di ottemperanza e ciò avrebbe senz'altro consentito di assegnare allo stesso Comune un più adeguato cronoprogramma per la realizzazione delle varie fasi operative/attività intermedie del progetto
(aggiudicazione, avvio, conclusione e collaudo dei lavori).
Ne consegue che l'impossibilità di eseguire in forma specifica la sentenza con la concessione di termini congrui e ragionevoli è ascrivibile al MIM.
Il rispetto del termine finale del 31 marzo 2026 previsto dal PNNR per l'esecuzione dei lavori - il mancato rispetto del quale, ai sensi dell'art. 10 del nuovo accordo di concessione non sottoscritto dal Comune di Livinallongo del Col di Lana, è previsto N. 08331/2025 REG.RIC.
quale causa di decadenza del finanziamento, in considerazione dello spostamento del termine iniziale non è, all'evidenza, osservabile.
L'originario accordo siglato tra il Comune di Livinallongo del Col di Lana e il MIM nel mese di gennaio del 2023 prevedeva un termine pari a quasi 3 anni concessi al
Comune per la conclusione dei lavori.
È del tutto ragionevole sostenere che un'opera pubblica come la costruzione ex novo di un asilo nido non possa materialmente essere eseguita in appena 9 mesi, se si tiene conto che è prima necessario anche effettuare la gara ad evidenza pubblica per l'aggiudicazione dell'appalto.
Correttamente il Comune appellante si è, pertanto, rifiutato di firmare il nuovo accordo di concessione e le tempistiche assegnate con il nuovo cronoprogramma.
2.5. Non è possibile invece accogliere il primo motivo di appello nella parte in cui l'appellante chiede di ordinare al MIM l'assegnazione di termini congrui e ragionevoli che tengano conto di tutte le circostanze che hanno penalizzato il Comune nella vicenda de qua, in quanto non è nella disponibilità del Ministero, né del Giudice derogare ai termini previsti dal PNNR e soprattutto al termine finale.
3. Con il secondo motivo di appello l'appellante deduce, in via subordinata, l'erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto infondata la domanda di condanna del
MIM al risarcimento del danno ai sensi dell'art 112, comma 3, c.p.a., per la sola ipotesi di impossibilità ad ottenere l'esecuzione in forma specifica della sentenza n.
13784/2024 del TAR Lazio resa nel giudizio r.g. n. 4764/2024. Error in iudicando in relazione ai capi n. 4.2, 4.3 e 4.4 della sentenza impugnata.
Lamenta l'appellante che il Giudice ha, sostanzialmente, giudicato possibile l'esecuzione in forma specifica della sentenza ottemperanda, sulla scorta della motivazione secondo cui i termini assegnati con il nuovo cronoprogramma procedurale sarebbero congrui e omogenei rispetto a quelli accordati ai finanziamenti del “Terzo Piano Asili nido” e sul fatto che le richieste avanzate dal Comune non N. 08331/2025 REG.RIC.
avrebbero comunque fatto riferimento al termine finale dei lavori, ma a un termine congruo per l'aggiudicazione, nel rispetto della par condicio con gli altri canditati ammessi al finanziamento successivamente e respinto la domanda di risarcimento del danno in quanto la fattispecie esulava dallo spazio applicativo dell'art. 112, comma 3,
c.p.a, come delineato dall'interpretazione giurisprudenziale della giustizia amministrativa in quanto le pretese risarcitorie, come quelle relative al danno da ritardo, non attengono all'oggetto del giudizio di ottemperanza.
La censura è fondata.
Ai sensi dell'art. 112 comma 3 c.p.a può essere proposta, anche in unico grado dinanzi al giudice dell'ottemperanza, azione di condanna al pagamento di somme a titolo di rivalutazione e interessi maturati dopo il passaggio in giudicato della sentenza, nonché azione di risarcimento dei danni connessi all'impossibilità o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del giudicato o alla sua violazione o elusione.
L'azione, che viene definita risarcitoria dallo stesso codice, non è rivolta all'attuazione” di una precedente sentenza o provvedimento equiparato, ma trova in questi ultimi solo il presupposto. Si tratta, a tutta evidenza, di una azione nuova, esperibile proprio perché è l'ottemperanza stessa che non è realizzata, e in ordine alla quale la competenza a giudicare è, per evidenti ragioni di economia processuale e quindi di effettività della tutela giurisdizionale (a prescindere dal rispetto del doppio grado di giudizio), attribuita al giudice dell'ottemperanza.
Il risarcimento del danno suscettibile di essere riconosciuto in sede di ottemperanza è quello "connesso all'impossibilità o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del giudicato o alla sua violazione o elusione" (art. 112, comma 3, c.p.a.) in quanto, come chiarito da Cons. St., Ad. Plen., 12 maggio 2017, n.
2, l'azione di ottemperanza non consente la proposizione di una qualsiasi domanda risarcitoria, ma la sola richiesta di ristoro dei danni "connessi" all'impossibilità di N. 08331/2025 REG.RIC.
esecuzione del giudicato, ovvero "conseguenti" alla sua violazione o elusione
(così, Cons. Stato, III, 12 febbraio 2020, n. 1089; conforme, V, 25 marzo 2021, n.
2531).
L'art. 112, comma 3, Cod. proc. amm., secondo la lettura offertane dalla giurisprudenza (Cons. Stato, Ad. plen., 12 maggio 2017, n. 2; V, 26 maggio 2020, n.
3342), estende infatti il rimedio risarcitorio ad un danno connesso all'impossibilità di ottenere l'esecuzione in forma specifica ed è previsto anche per il caso in cui, pur non configurandosi un inadempimento (implicante la violazione o la elusione), non è possibile attuare il giudicato. La norma in questione presenta dunque i caratteri della responsabilità oggettiva, potendo essere esclusa solamente in caso di insussistenza originaria o sopravvenuta del nesso di causalità (ad esempio, sussistendo una causa di giustificazione), ipotesi, questa, inconfigurabile nel caso di specie.
Non può, inoltre, trascurarsi che l'art. 112, comma 3, nel testo attualmente vigente, laddove dispone che può essere proposta "azione di risarcimento dei danni connessi all'impossibilità o comunque alla mancata esecuzione in forma specifica, totale o parziale, del giudicato", ha una portata ampia in quanto l'accertata impossibilità di esecuzione in forma specifica dell'obbligo nascente dal giudicato, con attribuzione "in natura" del bene della vita, non estingue l'obbligazione, ma la converte, ex lege, in una diversa obbligazione di natura risarcitoria, avente ad oggetto l'equivalente monetario del bene della vita riconosciuto.
Per quanto sopra affermato sussistono i presupposti per il riconoscimento del risarcimento del danno ai sensi dell'art. 112 comma 3 c.p.a.
In punto di quantificazione del danno ritiene il Collegio che il risarcimento, da parte del MIM, debba avvenire per equivalente, risarcendo al Comune l'intero importo che sarebbe stato oggetto di finanziamento e, quindi, euro 2.419.100,01, così da poter destinare nuovamente tali risorse alla realizzazione del progetto relativo alla predetta struttura (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 6 aprile 2017, n. 2). N. 08331/2025 REG.RIC.
Ai fini dell'integrale risarcimento del danno, che costituisce debito di valore, occorre riconoscere, inoltre, al danneggiato (dalla data di pubblicazione della sentenza della cui ottemperanza si tratta) sia la rivalutazione monetaria (secondo l'indice medio dei prezzi al consumo elaborato dall'Istat) che attualizza al momento della liquidazione il danno subito, sia gli interessi compensativi (determinati in via equitativa assumendo come parametro il tasso di interesse legale) calcolati sulla somma periodicamente rivalutata, volti a compensare la mancata disponibilità di tale somma fino al giorno della liquidazione del danno, sia, infine, gli interessi legali sulla somma complessiva dal giorno della pubblicazione della sentenza (che con la liquidazione del credito ne segna la trasformazione in credito di valuta) sino al soddisfo.
4. Devono essere, invece dichiarati assorbiti i due motivi di appello incidentale, con i quali le amministrazioni totalmente vittoriose hanno formulato due censure attinenti alla motivazione della sentenza.
In particolare le Amministrazioni appellanti incidentali lamentano l'erroneità della motivazione della sentenza nella parte in cui afferma che “l'istanza risarcitoria avrebbe dovuto essere ricondotta, ex art. 30, co. 3, c.p.a”, in quanto l'ipotetico “danno evento” non sarebbe attribuibile all'Amministrazione, bensì, piuttosto, al Comune e che la sentenza aveva erroneamente e sorprendentemente ritenuto addirittura
“necessario” il riscontro da parte dell'amministrazione, riguardo alle richieste di modifica o di semplificazione dell'intervento funzionali a garantire il rispetto dei tempi previsti e la stessa fattibilità dell'opera.
Peraltro, l'interesse ad impugnare, che costituisce una species dell'interesse ad agire di cui all'art. 100 c.p.c., postula la soccombenza nel suo aspetto sostanziale, correlata al pregiudizio che la parte subisca a causa della decisione (Cass. n. 6770/2012; Cass.
21304/2016), e va apprezzato in relazione all'utilità giuridica che può derivare al proponente il gravame dall'eventuale suo accoglimento (Cass. n. 8934 del 2013; n. N. 08331/2025 REG.RIC.
16016 del 204; n. 17969 del 2015; n. 13395 del 2018). Nella specie non ricorreva alcuno dei predetti presupposti.
Le amministrazioni appellanti incidentali erano risultate totalmente vittoriose rispetto alle domande dell'appellante il che dimostra l'assenza di un interesse giuridico all'impugnazione, inteso come interesse alla eliminazione del pregiudizio subito per effetto della pronuncia impugnata e non, come interesse di mero fatto a non essere convenuta in un nuovo procedimento per il risarcimento del danno; interesse non disgiunto da conseguenze pratiche negative per la parte e, tuttavia, non rilevante ai fini del citato art. 100 c.p.c.
Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), accoglie l'appello e, in riforma della sentenza impugnata, condanna il Ministero dell'Istruzione e del merito al risarcimento del danno, in favore del Comune di Livinallongo del Col di Lana liquidato nella somma di euro 2.419.100,01, oltre rivalutazione ed interessi come in parte motiva.
Dichiara inammissibile l'appello incidentale delle Amministrazioni appellate.
Condanna le Amministrazioni appellate in solido al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio che liquida in € 3000,00 per il primo grado ed in € 5000,00 per il grado di appello, oltre accessori di legge, se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati: N. 08331/2025 REG.RIC.
BI ER, Presidente F/F
Angela Rotondano, Consigliere
Sergio Zeuli, Consigliere
Pietro De Berardinis, Consigliere
RI MA IN, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
RI MA IN BI ER
IL SEGRETARIO